全面深化改革视野下的授权立法

尹德贵

（苏州大学王健法学院，江苏 苏州 215006）

全面深化改革视野下的授权立法

尹德贵

（苏州大学王健法学院，江苏 苏州 215006）

随着社会主义法律体系的形成，授权立法在全面深化改革和推进依法治国的新形势下，出现新的趋势，其重心从填补型转向变通型，其任务从制定新法转向修改旧法。通过理顺填补型授权立法、变通型授权立法以及调整适用法律之间的关系，可以认识到变通型授权立法的重要作用及其法律地位，通过体系性的解释来厘定变通型授权立法的授权机关、授权对象、授权权限等内容。基于授权立法对于完善法律系统的功能，应建立健全授权立法后评估制度以便及时制定和修改法律，逐步健全社会主义法律体系。

填补型授权立法；变通型授权立法；调整适用法律；授权立法后评估制度

法律与改革之间的紧张关系始终是当代中国无法回避的难题，为了应对这个难题，催生出诸多制度上的灵活机制。授权立法制度便是一种灵活机制，扮演着调和法律与改革之间张力的节拍器的角色。授权立法与我国渐进式的改革路径相吻合，能够有效规避风险，降低改革的成本与阻力，但它是以牺牲法律体系的统一性和法律的安定性为代价的。随着中国特色社会主义法律体系的形成，在全面深化改革和推进依法治国的新形势下，授权立法又面临着新挑战，需要回应新的时代要求。在修正后的《立法法》文本和立法实践中，授权立法制度呈现出新的趋势，因此，有必要在全面深化改革的新语境中，运用法治思维重新审视授权立法问题。

一、授权立法的多元化

我国授权立法制度与实践呈现出多元化的样态。根据《立法法》第9条的规定，全国人大及其常委会可以授权国务院根据实际需要，对第8条所规定的法律保留事项中尚未制定法律的部分事项先行制定行政法规。究其实质，此种授权立法是为了弥补法律在部分事项上的空白，防止“无法”现象的出现，属于填补型授权立法。基于法制匮乏的特定时代背景，某些领域的“无法”现象是全中国面临的现实困境，而非个别地方的问题。因此，需要在中央层面授权国务院先行制定在全国范围内适用的法规。换言之，在以尽快建立社会主义法律体系为目标的法治建设初期，制定新法成为授权立法的主要任务，填补型授权立法成为完成此任务的重要方式，国务院则成为填补型授权立法的主要机关。

除了对国务院的授权立法之外，我国还存在对经济特区的授权立法。《立法法》第74条明确规定，经济特区所在地的省、市人大及其常委会有权根据全国人大的授权决定，制定在经济特区范围内实施的法规。《立法法》并未明确规定对经济特区授权立法的权限，但从第90条第2款和全国人大及其常委会对五大经济特区的授权决定可以发现，被授权机关可以对法律、行政法规、地方性法规做出变通规定。所谓变通，就是“有权依据具体情况，对法律、法规等上位阶法作非原则性的变动和突破”［1］。换言之，经济特区根据授权制定的法规在不违反上位法的基本原则的条件下，可以做出与上位法不一致的规定，此类授权立法便属于变通型授权立法。鉴于社会主义法律体系已经形成的局面，填补型授权立法的空间势必萎缩，而变通型授权立法的需求却日益增长。因为基于先行先试的改革策略，地方进行试验性改革始终是重要的改革方式，而地方的改革措施往往需要突破已有的法律框架，变通型授权立法便成为突破性改革的合法性来源。

囿于变通型授权立法局限于经济特区，全国人大常委会在实践中开创了“调整适用法律”的方式来缓和改革与法律之间的紧张关系。随着全面深化改革的推进，各地纷纷主动申报改革试点，中央也不局限于选取经济特区作为改革的“试验田”。而《立法法》第74条、第90条第2款所涉及的变通型授权立法专指对经济特区，并不包括其他地区。如果说根据授权制定的经济特区法规能够保障经济特区改革的推进，但在其他地区深化改革则不具备此种立法权优势，难以做到“重大改革于法有据”。为了解决各地在深化改革中所遭遇的法律瓶颈，全国人大常委会先后四次授权国务院在广东省、自由贸易试验区、北京市大兴区等三十三个试点行政区域调整适用有关法律的部分规定。①截至《立法法修正案》的通过，全国人大常委会已经做出过四个类似的授权决定：《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》（2012年通过）、《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》（2013年通过）、《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》（2014年通过）和《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（2015年通过）。为了发挥立法在改革中的引领作用，《立法法修正案》在总结相关经验的基础上，增加新的一条“调整适用法律”的条款作为第13条，规定全国人大及其常委会“可以根据改革发展的需要，决定就行政事项等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”。该条款并没有明确规定被授权的机关，并以原则性的方式规定适格于调整适用法律的地域为“部分地方”，从而可以被合理地解释为中华人民共和国内的任何地方。因此，调整适用法律的授权决定并不局限于特定的区域，进而为各地突破法律框架深化改革奠定了合法性基础。

面对全面深化改革和全面推进依法治国的新形势，《立法法》的修正案和授权立法实践做出了积极的应对，使得授权立法制度呈现出新的发展态势：其一，从授权对象上看，对国务院的授权立法将逐渐减少，而对地方的授权日益增多；其二，从授权类型上看，填补型授权立法的空间被大大压缩，而变通型授权立法则备受立法者和改革者的青睐；其三，从授权立法的发展趋势来看，“调整适用”型授权成为新的授权方式。由于缺乏明确的法律规定和权威的法律解释，变通型授权立法与调整适用法律之间的关系和界限非常模糊。如何理清和处理二者之间的关系呢？应重新理解变通型授权立法的性质与功能。从改革的视角来看，填补型授权立法旨在尚未制定法律的领域先行制定行政法规，待条件成熟时再由全国人大或其常委会制定法律；变通型授权立法注重地方改革的特殊需要，授权地方对法律做出变通规定，为地方改革提供规范性保障。但是，此种传统的对变通型授权立法之性质的认识不够准确和全面，即仅仅从工具主义的立场理解变通型授权立法的功能，将授权立法单纯视为改革的工具，而没有从法律系统及其运行本身来理解变通型授权立法的作用。从法律系统及其运行来看，调整适用法律的授权决定与变通型授权立法具有亲缘性。以《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》为例，该决定规定，对相关法律的调整适用，“对实践证明可行的，应当修改完善有关法律”。这表明调整法律适用的授权决定“本质上是一种探索性的法的修改行为”［2］，具有修改法律的试验作用，同时也表明它并非纯粹的改革工具，也是健全社会主义法律体系的重要途径。反观变通型授权立法，它对于修改法律的试验意义昭昭然。改革开放初期的变通型授权立法，主要是为了赋予经济特区优惠政策，但在新形势下，变通型授权立法实质上是修改法律的试验方式，是完善社会主义法律体系的重要路径。那么，同样作为试验性的修法方式，调整适用法律的授权能替代变通型授权立法吗？答案是否定的。原因在于二者在修改法律的方式和适用的领域存在重要差异，第一，调整适用法律的授权决定仅仅针对法律的适用做出变通，并不涉及对“文本上的法”进行修改，而变通型授权立法则是通过改变“文本上的法”进而改变“行动中的法”，更符合形式法治的要求；第二，调整适用法律所积累的是执法经验并以此作为修改法律的参考，变通型授权立法所积累的是直接的制定和修改法律的经验；第三，调整适用法律的授权主要适用于行政管理等领域，尤其是行政审批领域，而变通型授权立法的适用范围明显更为广泛，能够在其他法律领域发挥试验性修法的功能。

二、规范变通型授权立法

尽管变通型授权立法是世界各国普遍存在的一种授权立法类型，但由于它对权力机关的最高权力原则构成威胁而备受争议。［3］在我国，这反映为《立法法》对变通型授权立法讳莫如深，造成法律规定与现实实践之间难以完全契合。因此，有必要明确变通型授权立法的法律地位、适格的授权机关、授权对象和授权权限。

首先，正确理解变通型授权立法的法律地位。在立法体例上，对地方的变通型授权立法处于明显的劣势地位。现行《立法法》对经济特区的变通型授权立法规定在第74条，位于第四章“地方性法规、自治条例和单行条例、规章”的第一节“地方性法规、自治条例和单行条例”中；而全国人大及其常委会对国务院的授权立法规定在第9条，调整适用法律的授权则规定在第13条，均处于第二章“法律”的第一节“立法权限”中。此种立法体例鲜明地反映出，对经济特区的变通型授权立法的法律地位并未得到认真对待。但是，根据第90条第2款和第95条第2款，经济特区可以根据授权决定进行变通立法，当变通立法与法律规定不一致、不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。这从侧面反映出变通型授权立法的法律位阶与普通的地方性法规并不处于同一等级，反而与法律处于相同的等级或接近于法律的等级。这表明变通立法的位阶高于普通的地方性法规，且并不一定比法律低。

其次，规范授权机关和被授权机关。根据《立法法》第74条的规定，在对地方的授权立法中，适格的授权机关为全国人大，并不包括全国人大常委会；法定的被授权机关是经济特区所在地的省、市人大及其常委会，而经济特区所在地的市人民政府不在其列。然而，在授权立法实践中，全国人大常委会却对经济特区所在地的省、市相关机关做出过授权决定①全国人大常委会对经济特区做出的授权决定包括《全国人民代表大会常务委员会关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》（1981年）和《全国人民代表大会常务委员会关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》（1992年）。后者是依据全国人大的授权决定做出的再次授权，全国人大常委会依据的授权决定为《全国人民代表大会关于国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案的决定》（1989年），而前者没有全国人大的授权依据。；深圳、厦门、汕头、珠海等四个经济特区所在地的市人民政府也先后被全国人大或其常委会授权制定规章以在经济特区内实施②参见《全国人民代表大会常务委员会关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》（1992年）、《全国人民代表大会关于授权厦门市人民代表大会及其常务委员会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定》（1994年）、《全国人民代表大会关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》（1996年）。。尽管这些授权决定的做出先于《立法法》的施行，但它们是效果持续性的法律事实，并不适用法不溯及既往原则。［4］换言之，这些授权决定违反了《立法法》。然而，这些授权决定却始终有效，导致《立法法》与现实之间存在断裂。为了使得对经济特区的授权立法能够有序进行，既要增列全国人大常委会为合法的授权机关，也必须严格执行法律，依法撤销对经济特区所在地的市人民政府的授权决定。全国人大常委会之所以应纳入法定的授权机关之中，理由有三：其一，授权的内容可能涉及全国人大常委会所通过的法律，此时，由全国人大常委会直接做出授权决定有利于保持法制的统一性；其二，在授权实践中，全国人大常委会对经济特区做出过自行授权和转授权，为了统一授权方式，有必要赋予其直接的授权主体地位；其三，为了与授权立法的监督制度相衔接，强化全国人大常委会对授权立法的监督作用，有必要将全国人大常委会纳入授权主体范围，以突显其责任。依法撤销对经济特区所在地的市人民政府的授权，主要是考虑到已经对经济特区所在地的省、市人大及其常委会授权，因而不应再扩大被授权机关的范围，以免造成法制的紊乱；同时，也是为了避免经济特区政府立法的部门化、缺乏民主性等弊端。

复次，依法限制变通型授权立法的权限。经济特区根据授权决定制定法规，要受到特殊限制：一是要根据“经济特区的具体情况和实际需要”，即确有改革的需求；二是要“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”，即变通应有底线。①全国人大及其常委会对经济特区的授权决定都做出了大致的规定。这两项限制都是原则性的条件，尤其是判断“具体情况和实际需要”的权力掌握在经济特区的手中，因而无法对变通型授权立法形成实质性限制。这进一步加剧了变通型授权立法对法律的安定性、统一性和权威的威胁。尽管如前所述，对地方的授权立法在立法体例上并未纳入“法律”章的“立法权限”节，但为了规范化变通型授权立法行为，应将《立法法》第10条的规定适用于对地方的变通型授权立法，在具体的授权决定中不宜采纳“具体情况和实际需要”的表述，禁止此种表述所蕴含的一揽子授权和主观性判断，而应当在授权决定中明确授权的具体事项，以及该事项必须遵守的基本原则。

三、完善授权立法后评估机制

授权立法不仅仅是经济体制改革、政治体制改革的工具，更是法律系统自我净化、自我完善的有效途径。畅通授权立法与完善社会主义法律体系之间的内在关联，也是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的重要要求。②《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“实现立法与改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序做出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”为了根据授权立法的实施状况及时制定和修改法律，就必须在建立健全规范性文件审查机制的整体设计中，统一建立授权立法后评估机制，使得授权立法的备案制度、评估制度、裁决制度、撤销制度之间相互衔接，形成有效的监督机制，及时将填补型授权立法上升为法律，从变通型授权立法过渡到对法律的正式修改。在授权立法的备案制度、效力裁决制度和终止、撤销授权的制度的基础上，修正后的《立法法》新增第63条规定：“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估，评估情况应当向常务委员会报告。”就立法体例而言，该条位于“法律”章的“其他规定”节，因此，应对该条中的“法律”作狭义理解，解释为全国人大及其常委会制定的法律。那么，根据授权制定的法规能不能纳入该评估体系中呢？答案是肯定的。同样从立法体例而言，国务院的填补型授权立法规定在《立法法》的“法律”章，对于变通型授权立法，如前文所述，也应赋予其类似于法律的地位。因此，应当将授权立法纳入后评估体系。根据《立法法》的规定，应在不断完善备案制、裁决制和撤销制的同时，建立健全授权立法的后评估制度，实现对授权立法的过程与结果的双重监督。授权立法后评估机制应明确规定评估机构、评估期限、评估标准等基本内容。

其一，建立民主、科学的评估机构，保证制度之间的衔接。在授权立法的授权、备案、效力裁决、撤销体系中，授权立法的备案机关为授权决定中所规定的机关，对国务院的授权立法的备案机关为全国人大常委会，对经济特区的授权立法的备案机关还包括国务院和经济特区所在地的省人大常委会；当根据授权制定的法规与法律规定不一致时，效力裁决机关为全国人大常委会；而有权撤销超越授权范围或者违背授权目的的法规以至撤销授权的机关为授权机关，即全国人大或其常委会；立法后评估机构为全国人大有关的专门委员会、常务委员会工作机构，并应将评估情况向全国人大常委会报告（第63条）。根据“有权授权就有权撤销授权”的原理，授权机关与撤销机关应是同一机关。而撤销授权的依据是后评估报告和被授权机关在授权期限届满前六个月所提交的实施报告（第10条第3款），但是这两个报告所提交的机关却不尽相同，前者只提交给全国人大常委会，后者提交给授权机关。在全国人大常委会做出授权的情境中，授权机关、撤销机关和评估报告、实施报告所提交的机关都是全国人大常委会。而在全国人大做出授权的情况下，授权机关、撤销机关和实施报告所提交的机关是全国人大，而后评估报告所提交的机关是全国人大常委会，这就导致全国人大在审核授权立法的实施情况时，单凭实施报告做出决定，这不免有失偏颇。因此，应当规定全国人大的专门委员会有权向全国人大提交相关的授权立法后评估报告，或者规定全国人大常委会有义务向全国人大转交全国人大专门委员会所提交的授权立法后评估报告。在科学立法、民主立法原则的要求下，负责具体评估事宜的全国人大的专门委员会、全国人大常委会的工作机构应当吸收专家学者参与评估活动，提升评估的专业水准，并听取相关利害关系人的意见，以民主的方式协调各方利益。

其二，确定评估的期限，安排评估的时间表。为了加强对授权立法的监督，使得授权立法在法治轨道上运行，有必要确立评估的期限，建立定期评估制度，并且尽快对之前的授权立法进行评估，切实考核授权立法的实施情况。《立法法》第10条完善了授权立法的授权期限、实施报告程序等方面的规定，为授权立法后评估提供了重要的借鉴。根据该条的规定，授权立法的期限一般不得超过五年，被授权机关在授权期限届满的六个月以前应向授权机关报告授权决定的实施情况，并提供是否继续授权或者需要制定法律的意见。对于根据该条款设置了授权期限的授权立法，可以借鉴其报告实施情况的期限，在全国人大常委会收到被授权机关所提交的实施报告之后，交由具体的评估机构，在3个月内向全国人大常委会提交后评估报告，以供授权机关在决定继续授权或撤销授权时参考。对于之前没有规定授权期限的授权立法，应参考全国人大常委会编制的立法规划，由全国人大的专门委员会和全国人大常委会的工作机构先行主动对报送备案的授权立法文件进行审查，并尽快安排后评估的时间表。强调授权立法后评估的期限和时间表，其意义在于防止立法机关的不作为，检验授权立法的效果。

其三，量化评估标准。授权立法后评估制度既要对授权的实施状况进行评估，也要对制定法律或修改法律的条件进行评估。为了使得评估有的放矢，应建立起评估标准的梯度体系，保证评估制度的可操作性，减少自由裁量的空间。制定法律或修改法律的条件并非“全有或全无”，而应是上升式的梯度型标准体系。在一部根据授权制定的法规中，有些规定经实践检验确实能够有效推动改革的进程、有益于法治中国的建设，就应该适时予以巩固；有的规定可能不符合实际情况和改革需要，就应当及时改正。尽管尚未完全达到制定法律或修改法律的标准，但在继续授权时，就应当要求被授权机关保证其中达到标准的规定继续得到贯彻，并及时修改尚未达到标准的内容。通过渐进式的修改方式，保证授权立法逐渐趋于完善，尽快达到制定法律或修改法律的标准。

［1］庞凌.关于经济特区授权立法变通规定的思考［J］.学习与探索，2015，（1）：74.

［2］蔡金荣.授权国务院暂时调整法律实施的法理问题——以设立中国（上海）自由贸易试验区为例［J］.法学，2014，（12）：62.

［3］王名扬.英国行政法［M］.北京：北京大学出版社，2007：90.

［4］杨登峰.何为法的溯及既往？——在事实或其效果持续过程中法的变更与适用［J］.中外法学，2007，（5）：552-563.

〔责任编辑：冯胜利〕

D920.0

A

1000-8284（2015）04-0083-05

2014-12-25；［修改日期］2015-03-25

国家社会科学基金项目“西方利益集团立法游说行为研究”（10CFX004）

尹德贵（1988-），男，江西吉安人，博士研究生，从事法理学和立法学研究。