基于行业比较的PPP模式探究

姚东旻 刘思旋 李军林

基于行业比较的PPP模式探究

姚东旻 刘思旋 李军林

当前，我国政府正在积极探索通过引入私人资本的政府与社会资本合作模式（PPP）建设基础设施、购买公共服务。财政部指出“推广运用PPP模式将是2015年的一项重要工作”。然而，由于行业之间存在着差异，不同行业运用PPP模式的形式可能会有所不同。从文献角度，梳理国内外有关行业中PPP模式运用情况的研究，以交通、医疗、供水这三大行业为例，深入分析PPP模式在不同行业中的运用情况。基于行业基础设施特征，指出传统模式下由公共部门建设基础设施、提供公共服务时存在的弊端，由此对比得出采用PPP模式的优势，并比较、探究各行业采用PPP模式的形式、所出现的问题以及可行的解决方案，为公共部门决策提供参考。

政府与社会资本合作模式；行业特征；BOT形式；传统模式

由于经济的快速增长、工业活动的持续扩展以及人口压力的逐年增加，社会对各类基础设施的需求也在不断加大（Vinod N.Sambrani，2014）①Vinod N.Sambrani，“PPP from Asia and African Perspective towards Infrastructure Development：A Case Study of Greenfield Bangalore International Airport，India”，Procedia－SocialandBehavioralSciences，2014，157（2），pp.285295.。目前，基础设施建设的严重滞后已成为我国经济实现长期快速增长的主要限制因素。2014年，新一届中央政府通过调整相关措施和政策来解决公共部门资金的有限性与基础设施需求的迫切性之间的矛盾，政府和社会资本合作模式（Public－Private Partnerships，PPP）因此受到了各级政府的推介和响应，尤其是随着政府和社会资本合作工作领导小组的成立，以及财政部一系列框架性文件②例如：财政部第76号《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、第156号《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》、第215号《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等。的出台，PPP模式已被广泛地应用于各个行业。2015年，李克强总理在政府工作报告中提出要“多管齐下改革投融资体制”，其核心就是PPP模式。

一、PPP模式在我国运用情况

PPP模式，指私人部门通过与公共部门签订长期合同，代表公共部门利用基础设施向社会提供各种公共服务的一种模式（G·Peirson，P·Mcbride，2005）③Andreas Bentz and Paul Grout Maija Halonen，WhatShouldGovernmentsBuyfromthePrivateSector—Assetsor Services？mimeo，University of Bristol，2005，pp.125.。根据国家政策指引，当前地方PPP项目主要集中在轨道交通、医疗养老、供水、供暖、供气、市政建设、生态环境治理、网管改造等行业上。下表是一些省份实施PPP项目所涉及到的行业（表1）。

表1 不同省份PPP项目主要涉及产业

财政部第76号文指出，PPP项目在“不同行业的技术标准和管理要求差异大，专业性强”，行业之间的差别导致不同行业所运用的PPP模式存在差异。因此，本文选取当前我国地方PPP项目主要集中运用的交通、医疗、供水三个领域进行分析，研究PPP模式在这三个代表性行业中的运用情况，进一步探讨在不同行业中政府该如何运用PPP模式。

二、各行业采用PPP模式的原因

（一）各行业基础设施的特征

交通、医疗、供水三大行业除具有公共性、社会性等一些相同的特征外，还具有各自不同的特征。交通运输业指国民经济中专门从事运送货物和旅客的社会生产部门，包括铁路、公路、水运、航空等运输部门，在国民生产生活中具有非常重要的作用。交通运输业是一个既有垄断性又有竞争性，既有公益性又有营利性的行业。Checherita，Gifford（2007）认为交通基础设施具有以下四个特征：初始的建造成本高、高度的不可逆性、长期耐久性、复杂性②Cristina Checherita and Jonathan Gifford，“Risk sharing in public－private partnerships；general considerations and an evaluation of the US Practice in road transportation”，TransportationResearchForum，2007，1，pp.3745.；至于医疗行业，大部分医疗基础设施具有相对较小的规模和范围，难以吸引私人部门的关注。一般来说，只有医院是唯一一种规模和范围都大到足以吸引私人部门的医疗基础设施（Dewulf G et al，2011）①Geert Dewulf，Anneloes Blanken and Mirjam Bult－Spiering，Strategicissuesinpublic－privatepartnerships.John Wiley ＆Sons，2011，pp.6581.。然而，医院基础设施设计较为复杂、专业，且规定了十分详细的产出标准，需有专业人士参与提供；供水行业在人们的生产生活中具有举足轻重的作用，城市供水是城市可持续发展的重要保障，且与公共安全息息相关，关系着一城人民的健康安全。通常来说，城市供水服务的发展水平标志着该城市的经济发展水平（卢升鹏等，2010）②卢升鹏、张明德、顾宝炎等：《我国城市供水发展特征分析》，《资源开发与市场》2010年第26期。。此外，供水基础设施具有一定的排他性，易形成垄断。

（二）公共服务由公共部门提供时存在的问题

长期以来，公共部门在提供各项公共服务中都处于主导地位，然而由于其本身存在效率低下、缺乏激励机制等局限性，令各行业产生了一些不可避免的问题。由公共部门负责提供交通领域的服务时，易出现慢性资金短缺问题（Hiroyuki Iseki，Rebecca Houtman，2012）③Hiroyuki Iseki and Rebecca Houtman，“Evaluation of progress in contractual terms：Two case studies of recent DBFO PPP projects in North America.”ResearchinTransportationEconomics，2012，36（1），pp.7384.，并且由于政府部门是唯一的资金来源，限制了可以加快交通基础设施现代化的投资。此外，交通产业的自然垄断性令公共部门没有动力降低成本、推进技术进步，导致高价格对应差服务的现象出现（Vinod N.Sambrani，2014）④Vinod N.Sambrani，“PPP from Asia and African Perspective towards Infrastructure Development：A Case Study of Greenfield Bangalore International Airport，India”，Procedia－SocialandBehavioralSciences，2014，157（2），pp.285295.；公共部门提供医疗服务时也存在着较突出的问题。不断发展的医疗技术、老龄化的人口、越来越高的公众期望以及逐渐变异的疾病都令医疗成本呈增长趋势，然而同一时间政府部门的预算却在下降，政府投入的不足与人们激增的医疗需求之间的矛盾使得医患关系非常紧张；此外，至于供水行业，Veronika Fuest，Stefan A.Haffner（2007）研究发现，由公共部门供水是缺乏效率的。公共部门没有能力提供合适水平的供水服务，且在快速的城市化进程中公共部门不能及时地对飞速增长的需求做出反应。高的渗水率、非法连接的管道、低效的成本补偿是公共部门供水的不足⑤Veronika Fuest and Stefan A.Haffner，“PPP－policies，practices and problems in Ghana＇s urban water supply”，Water Policy，2007，9（2），p.2.。此外，公共部门供水可能不会顾及到偏远地区人们的需求。Gunawansa et al.（2012）分析了多个采用传统模式供水的失败案例，发现导致供水失败的因素有很多，主要是由于公共部门资金能力不足，并且缺乏相应的技术和管理能力来发展、维护和运营供水系统⑥Asanga Gunawansa，Sonia Ferdous Hoque and Lovleen Bhullar，“Private－Public Partnerships in Urban Water Supply Sector：a Study of the Regional Trends”，LeeKuanYewSchoolofPublicPolicyResearchPaperNo.LKYSPP，2012，pp.1840.。另外，个别腐败政府官员的低效率也对供水产生了一定的影响。

（三）PPP模式提供公共服务具有的优势

既然由公共部门提供公共服务时存在着诸多问题，那么引入私人部门是否可以解决这些问题？Vinod N.Sambrani（2014）认为，能够引入私人部门的PPP模式就如通向现代化的快轨，通过扩大投资能力、合理分配风险以及提供经验、专家等方式，最大化了基础设施的提供效率⑦Vinod N.Sambrani，“PPP from Asia and African Perspective towards Infrastructure Development：A Case Study of Greenfield Bangalore International Airport，India”，Procedia－SocialandBehavioralSciences，2014，157（2），pp.285295.。下面，本文将交通、医疗、供水三大行业作为切入点，具体分析PPP模式所具有的优势。

1.交通领域PPP模式优势。交通领域的基础设施属于准公共产品，同时兼有私人产品的效用可分性和赢利性，所以它既可以仅由政府提供，也可以靠市场本身的机制运行（孙连杰，2008）⑧孙连杰：《浅谈PPP模式在我国城市轨道交通中的应用》，《城市》2008年第6期。。鉴于由公共部门负责全程的传统模式存在着不足以及交通基础设施自身的特征，在交通行业中采用引入私人部门的PPP模式得到了广泛的关注。Vinod N.Sambrani（2014）通过研究采用建造－所有－运营－移交（build－own－operate－transfer，BOOT）形式建造的班加罗尔国际机场（Bangalore International Airport）案例，发现采用PPP模式建造该机场有很多优势：（1）机场的资金来源从政府扩大到机场运营者、银行和投资团体，并且政府不再为银行、金融机构等提供担保。（2）强化风险的分配，由于风险被分配给了最具管理风险能力的一方，风险在很大程度上被缓解了。（3）最大化机场的潜力，优化现存的基础设施，有效地利用机场的土地资源并延长机场的寿命。作者最后指出，PPP模式引入私人部门的竞争，打破了传统公共设施提供过程中的垄断局面，并且通过有效地整合公共部门和私人部门的资源来提供更好的公共服务①Vinod N.Sambrani，“PPP from Asia and African Perspective towards Infrastructure Development：A Case Study of Greenfield Bangalore International Airport，India”，Procedia－SocialandBehavioralSciences，2014，157（2），pp.285295.。此外，Iseki et al.（2009）认为PPP的潜在价值不仅是对公共部门提供资金支持，还可以为公众提供社会经济效益，并使得私人部门获得资金收益。若在交通领域正确地实施PPP模式，司机和纳税人都可以享受高质量的交通设施，私人部门和其投资者则可以得到丰厚回报②Hiroyuki Iseki，Brian Deane Taylor and Kansai Uchida，Are Public Private Partnerships a Good Choice for US Highways？：AReviewoftheLiterature.California PATH Program，Institute of Transportation Studies，University of California at Berkeley，2009，pp.1826.。

2.医疗领域PPP模式优势及政策支持。早在上个世纪末期，国外便开始研究如何将PPP模式运用于医疗卫生领域（康静宁，2013）③康静宁：《PP模式在我国医疗卫生领域的应用研究——兼论PPP模式在政府公共管理转型中的作用》，《海峡科学》2013年第10期。。Hood（1991）认为，采用私人资金来提供公共医疗服务，可以创造更多的市场并提高公共部门的效率④Christopher Hood，“A public management for all seasons？”，Publicadministration，1991，69（1），pp.319.。另外，由PPP模式来解决医疗成本的增长趋势与政府部门预算逐渐下降之间的矛盾是一个合理的选择（Acerete Basilio et al.，2011）⑤Acerete Basilio、Anne Stafford and Pamela Stapleton，“Spanish healthcare public private partnerships：The‘Alzira model’”，CriticalPerspectivesonAccounting，2011，22（6），pp.533549.。陈刚（2014）也认为，采用私人资金来提供医疗服务或许可以缓解医患矛盾⑥陈刚：《融通资本董事长陈刚口述：PPP模式如何应用于医疗领域？》，http://finance.eastmoney.com/news/1355，20141025438065362.html，访问时间20150209.，加速我国新医改的进程。鉴于PPP模式的若干优势，2014年6月国家卫生计生委卫生发展研究中心的专家在中国公立医院公私合作伙伴关系国际研讨会议上指出：“公立医院公私合作在中国的土壤上逐渐成熟，期待能够探索出符合国情的公立医院公私合作伙伴关系的具体实现模式”。2014年10月，北京市卫生计生委在《北京市人民政府关于促进健康服务业发展的实施意见》中提出：“允许公立医院在保障资产安全、医疗质量安全且具备相应管理能力的前提下，以特许经营的方式开展与社会资本的合作。”

3.供水领域PPP模式优势。由于公共部门供水存在着诸多问题，所以许多国家都在极力促进私人部门参与供水服务（Al－Alawi，1998）⑦Jamil Al－Alawi SK，“Specific privatization issues applicable to water and electricity utilities in the Gulf Cooperation Council States”，Desalination，1998，120（1），pp.129136.。早在10年前，我国许多城市的供水开始大规模的民营化，吸纳外资或民间资本参股，为我国在供水领域推行PPP模式积累了大量的经验。政府部门认为在供水领域采用PPP模式不但可以提高供水基础设施的工作效率，更好地提供供水服务，还可以减轻财政负担（Kikeri，Kol，2005）⑧Sunita Kikeri and Aishetu Fatima Kolo，“Privatization：trends and recent developments”，WorldBankPolicyResearch WorkingPaper，2005，3765（1），pp.929.。世界银行和其他金融机构则指出促进供水的私有化是解决发展中国家供水问题的最佳办法，这是因为私人部门可以减轻政府财政负担，并且私人部门比公共部门更有效率，私人部门可以优化供水基础设施的表现（Araral，2009）⑨Eduardo Araral，“The failure of water utilities privatization：Synthesis of evidence，analysis and implications”，Policyand Society，2009，27（3），pp.221228.。

三、基于行业特征的PPP模式选择

PPP模式只是“公私合作”的一个统称，其内涵较为丰富，在具体的实践过程中有许多种形式可供采用，例如BOT形式、TOT形式等。那么，交通、医疗、供水行业具体适合采用什么形式的PPP模式？

（一）适合运用在交通领域的PPP模式

近年来，很多交通行业的公共服务都是由PPP模式提供的，到底什么形式的PPP模式最适合应用在交通领域？Sclar（2001）、Williamson（1996）认为不可能找到一种最好的PPP模式来提供所有的交通公共服务。他们指出，交通基础设施中存在的不确定性和相关的风险令PPP合同十分复杂，PPP模式中的当事人没有足够的信息预测未来的事件、评估风险的等级等①Elliott D Sclar，Youdon＇talwaysgetwhatyoupayfor：Theeconomicsofprivatization，Cornell University Press，2001，pp.54118.Williamson Oliver E，Themechanismsofgovernance，Oxford University Press，1996，pp.137220.。项目的不确定性加上有限理性的当事人，使得任何复杂的PPP合同都是不完全合同，需要根据不同的PPP项目来协商具体细节。因此，为了平衡私人部门和公共部门之间的责任、风险、成本和收益等，PPP项目涉及到的当事人都应该通过积累相关知识和经验来解决尽可能多的问题。

（二）适合运用在医疗领域的PPP模式

20世纪80年代，PPP模式在西方国家医疗领域中运用的十分广泛。以英国为例，1997年以来，英国有126家，总价值15亿元的PPP医院被政府批准（Hellowell，Pollock，2006）②Hellowell.M and A.M.Pollock，Privatefinance，publicdeficits：areportonthecostofPFIanditsimpactonhealth servicesinEngland.Centre for International Public Health Policy，University of Edinburgh，2007，pp.514.。英国政府一般通过私人融资计划（private financing initiative，PFI）来提供医疗服务，PFI是PPP模式的一种形式，指私人部门投资建造医院大楼并取得大楼的产权，合同到期后该大楼的产权归医院所有。在合同期间，医院定期向私人部门支付一定的费用，而私人部门则需要负责维护大楼并提供一些后勤服务（毛庆祥、潘高，2012）③毛庆祥、潘高：《PPP模式在国外医药卫生领域应用概述》，《合作经济与科技》2012年第18期。。提供医院大楼仅是PFI形式中一种常见的项目，Akintoye，Chinyio（2005）认为，在医疗领域，PFI还可以被用来提供服务（能源管理方案、IT系统、餐饮，综合管理系统，无线控制系统等）和设备（发电机，锅炉厂，磁共振成像等）④Akintola Akintoye and Ezekiel Chinyio，“Private Finance Initiative in the healthcare sector：trends and risk assessment”，Engineering，ConstructionandArchitecturalManagement，2005，12（6），pp.601616.。实践过程中，我国出现了与英国提供医疗服务模式类似的形式，即IOT（Investment Operation Transfer）形式。IOT形式也是PPP模式的一种，指私人部门通过对医院进行固定资产投资来交换一定时期的运营权。在这种形式下私人部门可以向医院收取管理费，甚至可以要求医院在合同期内分期偿还投资。与英国PFI形式不同的是，IOT形式下医院的产权性质、非营利性质、人员隶属关系均不变。此外，私人部门可以全权管理医院，从而享有医院的经营收益权以及通过管理医院所带来的供应链等收益（曹健，2014）⑤曹健：《社会资本如何通过PPP模式牵手公立医院》，http://www.cn－healthcare.com/article/20140708/content－458639.html，访问时间20150210。。医疗领域的PPP模式可以分成两类：外包类和特许经营类。外包类是以提高公共资金投资项目的效率或质量为目的，由政府或医院将非核心业务（包括基础设施的建设）委托给私人部门来完成，政府或医院负责监督、使用。外包类还有一种特殊的形式——医院托管，也就是说把医院的经营管理权外包给私人部门。由于医院内部人员往往只是看病的专家，不懂经营管理，所以这种方式可以使医院的经营管理更加科学规范。外包类不但将竞争机制引入了医疗领域，还通过业务专家化的方式提高了效率；而特许经营，则一般用于对原有医院进行翻新、扩建。私人部门（特许经营方）可以对医院的人事、资产和物业进行管理，并在特许期内收回投资成本。合同期结束后，医院所有权归公共部门所有（陈刚，2014）①陈刚：《融通资本董事长陈刚口述：PPP模式如何应用于医疗领域？》，http://finance.eastmoney.com/news/1355，20141025438065362.html，访问时间20150209.。然而，在特许经营形式下，与医院相关的核心服务（例如看病）仍是由取得公共部门资格认定的临床工作人员提供，不能转移给私人部门。这种将核心服务排除在特许权之外的情况可能会限制私人部门进一步获得潜在收益（Dewulf G et al，2011）②Dewulf Geert、Anneloes Blanken and Mirjam Bult－Spiering，Strategicissuesinpublic－privatepartnerships.John Wiley ＆Sons，2011，pp.6581.。

（三）适合运用在供水领域的PPP模式

我国供水行业发展迅猛，是较早采用PPP模式的领域。20世纪90年代中期，我国便开始运用合作经营和BOT等方式建设、改造、运营水厂（彭鹏，2013）③彭鹏：《基于实物期权的供水PPP项目特许期决策》，天津大学硕士论文，2013年。。田家乐、王世江（2012）通过研究发现，我国供水行业经常采用BOT、TOT等形式来提供服务④田家乐、王世江：《新疆水利建设社会融资模式研究与思考》，《人民黄河》2012年第3期。。BOT形式是建造－运营－移交（Build－Operate－Transfer）的简称，指私人部门负责建造、投资、运营供水基础设施，并在合同到期后将基础设施无偿地移交给政府部门。BOT形式下，私人部门通过在运营阶段向用水者收费来弥补成本；而TOT形式，则是指移交－运营－移交（Transfer－Operate－Transfer），即政府部门先将已建好的供水基础设施移交给私人部门来运营，私人部门可以在运营期间收回投资成本，合同到期后，私人部门再将基础设施交还给政府部门。Ouda Omar K.M et al.（2014）分析了各国在供水领域运用PPP模式的情况，发现PPP模式的不同形式取决于决策权和产权的分配，以及公共部门和私人部门之间的风险分配，并且总结出供水行业最常用的几类PPP模式：管理合同、租赁合同和特许经营。管理合同是短期协议，通常持续4 7年，其目的是实施新的管理制度。私人部门不进行投资，仅在合同期间管理、维护供水系统。公共部门支付一笔总款项或者成本加成金来对私人部门进行补贴并保留大多数的运营风险和资金风险。管理合同在中国、波兰、阿拉伯等国家较流行；租赁合同通常持续1015年，私人部门经营、维护供水服务系统，并按照租赁协议收取使用者费用。此时，私人部门承担操作风险，公共部门则保留资产所有权。这种形式多在法国、罗马尼亚、莫桑比克等国运用；而特许经营，是公共部门和私人部门之间的长期协议，通常持续2030年。公共部门转让整个供水系统的所有权和控制权给私人部门。私人部门努力按照服务标准来操作、维护系统，并提供必要的投资来提高服务。作为回报，私人部门有权保留所有的用户收费，有时政府还会对私人部门进行补贴。该形式一般在巴西、智利、法国等国运用⑤Ouda Omar KM，Rafat F.Al－Waked and Abdulrahman A Alshehri，“Privatization of water－supply services in Saudi Arabia：A unique experience”，UtilitiesPolicy，2014，31（3），pp.107113.。

四、PPP模式应用中存在的问题

相比之下，PPP模式的确在某些方面（例如提高效率方面）优于传统模式，然而PPP模式并不是完美的，它也存在着一些问题。

（一）成本高或成本超支问题

经过研究发现，交通领域以及医疗领域的PPP项目均存在着成本问题。一些学者通过分析多个交通领域的PPP项目，试图研究交通行业PPP模式在运用过程中出现的问题。下表（表2）汇总了学者们的研究。

表2 交通行业PPP模式经验研究汇总

根据表2，交通行业中的PPP项目普遍存在着成本高或成本超支的问题，有学者对此做出了合理的解释。对于交通基础设施而言，精确地估计资产价值是需要认真考虑的问题（Ortiz，Buxbaum，2007）⑤Jeffrey N Buxbaum and Iris N Ortiz，Protectingthepublicinterest：Theroleoflong－termconcessionagreementsfor providingtransportationinfrastructure，Keston Institute for Public Finance Policy and Infrastructure Policy，University of Southern California，2007，pp.3239.。估计交通基础设施的价值必须要基于估计的未来现金流、未来交通需求以及运营和维护成本，由于这些都缺乏清楚的市场价格信号，即使具有丰富的经验，准确地估计资产价值也是一件困难的事（Pagano，Perry，2008）⑥Michael A Pagano and David Perry，“Financing infrastructure in the 21st century city”，PublicWorksManagement＆Policy，2008，13（1），p.17.。错误的估计资产价值极有可能会导致成本过高或超支，且“赢者诅咒”现象会进一步加深此问题。此外，Checherita，Gifford（2007）对这一问题进行了更深入地探讨，认为公共部门很难区分出私人部门对交通基础设施的价值估计错误是由于过分乐观还是出于最大化自身利益的机会主义行为⑦Cristina Checherita and Jonathan Gifford，“Risk sharing in public－private partnerships；general considerations and an evaluation of the US Practice in road transportation”，TransportationResearchForum，2007，（1），pp.3745.。然而，不论是什么原因造成资产价值的错误估计，公共部门和私人部门之间的协议都必须重新协商，这进一步加大了成本。那么该如何尽量使私人部门精确地估计交通基础设施的价值？Bel，Foote（2009）从招投标过程入手，通过比较芝加哥和印度的竞标方法，提出公共部门应该要求私人投标者拿出细节计划来证明其计算资产价值时所基于的对未来的预期是合理的，并且公共部门要谨慎估计基础设施的长期成本或公众的经济收益与成本，不可将大部分精力放在短期的财务好处上⑧GermàBel and John Foote，“Tolls，terms and public interest in road concessions privatization：a comparative analysis of recent transactions in the USA and France”，TransportReviews，2009，29（3），p.17.。

针对医疗领域，Henjewele Christian et al.（2014）采用文献分析，问卷调查和访谈进行研究发现，医疗PPP项目中存在着相当大的成本超支问题，作者认为这可能是由于医疗行业涉及到复杂的设计以及详细的产出标准①Christian Henjewele，Ming Sun and Peter Fewings，“Comparative performance of healthcare and transport PFI projects：Empirical study on the influence of key factors”，InternationalJournalofProjectManagement，2014，32（1），pp.7787.。Shaoul et al.（2008）则将成本超支解释为公共部门和私人部门都倾向于低估合作成本②Jean Shaoul，Anne Stafford and Pam Stapleton，“The cost of using private finance to build，finance and operate hospitals”，Publicmoneyandmanagement，2008，28（2），pp.101108.。而公共部门采用官僚做法管理和监管合同又进一步令PPP项目成本超支（Broadbent et al.，2003）③Jane Broadbent，Jasvinder Gill and Richard Laughlin，ThePrivateFinanceInitiativeintheNationalHealthService：Nature，EmergenceandtheRoleofManagementAccountinginDecisionMakingandPost－decisionProjectEvaluation：ResearchFullReport，CIMA，2004，pp.14.。此外，在医疗领域运用PPP模式也易出现成本过高问题。一方面，由于公共部门交出了成本的直接控制权，出现合同漂移现象，致使成本不受控制的增加，另一方面，当事人之间风险分配的不确定性会产生可能的运营失误，从而令成本增加（Edwards et al.，2004）④Edwards.P et al，“Evaluating the operation of PFI in road and hospital projects”，ACCAresearchreport，2004，84，pp.15.。

交通、医疗领域的PPP项目所存在的成本高或成本超支问题严重，相比之下，供水领域的相关问题并没有那么严重，这可能与其基础设施容易估计等特征有关。然而，这并不意味着供水领域最适合运用PPP模式。Perard E.（2009）通过分析51个相关案例发现，私人部门参与供水行业并没有对效率产生明显的积极影响⑤Pérard Edouard，“Water supply：Public or private？：An approach based on cost of funds，transaction costs，efficiency and political costs”，Policyandsociety，2009，27（3），pp.193219.。PPP模式的体制框架不明确导致项目投资责任混乱，监管机构、政府和运营者之间存在着信息不对称问题且政府以及监管者易出现腐败现象（Bayliss et al，2001；Lobina，Hall，2003）⑥Kate Bayliss，David Hall and Emanuele Lobina，“Water privatisation in Africa：lessons from three case studies”，Londres：SchoolofComputingandMathematicalSciences/PublicServicesInternationalResearchUnit，2001，（2），pp.412.Emanuele Lobina and David Hall，“Problems with private water concessions：a review of experience.”PublicServices InternationalResearchUnitReports，2003，（1），pp.344.。

（二）收费问题

收费问题在交通领域最引人瞩目，收费公路到底该如何收费？这是部分交通PPP项目需考虑的核心问题。收费机制大致可以分为使用者支付和影子收费两种。使用者支付是指私人部门的成本通过使用者付费来弥补，私人部门可以得到所有收益，承担所有的需求风险；影子收费又叫政府付费，即政府基于基础设施使用情况，向私人部门支付费用，使用者不需付费（Elisabetta Iossa，David Martimort，2014）⑦Elisabetta Iossa and David Martimort，“The Simple Microeconomics of PublicPrivate Partnerships”，JournalofPublic EconomicTheory，2014，17（1），p.44.。对于使用者支付机制，Efraim Sadkay（2006）认为，虽然对使用者收费是最常用的弥补私人部门成本的方法，但是弥补成本并不是决定收费水平的主要因素，考虑各方面的原因，真正有效率的收费水平也许低于可以弥补成本的收费水平。此时让使用者支付高水平费用会扭曲资源配置⑧Efraim Sadka，“Public－Private Partnerships——A Public Economics Perspective”，InternationalMonetaryFund，2006，77（6），pp.466490.。针对这一问题，应该通过让私人部门按照有效率的收费水平对使用者收费，亏损的成本由政府给予必要的补贴这一方法解决。但如此一来，政府负担会不可避免的增加，北京公交系统⑨北京的公交系统，曾一度向乘客收取极低的费用（一般票价为2元，使用交通卡仅需1元），亏损由政府进行补贴。每年政府要向公交投入大量资金。2014年12月北京对票制进行了部分调整。就陷入了如此困境。对于影子收费机制，Brown et al.（2009）认为通过影子收费，私人部门保留了低于预期交通情况的风险，导致更低的收益，但如果交通情况高于预期，政府要承担更多的费用。更进一步地，他们认为收费公路的影子收费有两种支付方法：一种是基于交通流量，另一种是基于服务的可用性。在未来，基于服务可用性的付费方式会更常见，因为这种支付方式是基于设施的用途而支付规律的、固定的费用，当基础设施部分不可用时，支付的费用会减少①Janice W.Brown et al，Public－privatepartnershipsforhighwayinfrastructure：Capitalizingoninternationalexperience.No.FHWA－PL－09－010，2009，pp.1939.。使用者支付和影子收费两种机制各有利弊，Elisabetta Iossa，David Martimort（2009）从需求风险的角度阐明了何时选择何种收费机制。他们将私人部门视为风险厌恶型，认为当需求风险小时，最优的机制是使用者付费，而当需求风险大时，应该使用影子付费②Elisabetta Iossa and David Martimort，“The theory of incentives applied to the transport sector”，AvailableatSSRN1346884，2009，p.21.。总而言之，政府应该针对不同交通项目的特征，选择合适的收费机制，必要时还可以将两者结合使用。

此外，在供水领域，收费问题也有待于进一步考虑。由于私人部门供水存在着一定的垄断性，可能会导致水费的不合理定价。International Fact－Finding Mission（2002）指出，当私人部门进入供水行业后，虽然偏远地区的人们也可以享受到供水的服务，但偏远地区的穷人往往需要花费高额的费用接入供水管道系统③International Fact－Finding Mission，ReportoftheInternationalFact－FindingMissiononWaterSectorinGhana，2002，pp.1832.。Estache et al.（2001）也认为私人供水很有可能会使贫困人群承担与其收入不成比例的用水费用④Antonio Estache Andres Gomez－Lobo and Danny Leipziger，“Utilities privatization and the poor：lessons and evidence from Latin America”，WorldDevelopment，2001，29（7），pp.11791198.。高昂且不合理的水费可能会对人们的生活产生极大的影响，这方面的问题需要政府部门重视并加强监管。

（三）不确定性问题

医疗领域的PPP项目的不确定性较大。Thompson，McKee（2004）认为，新疾病的出现、人口数量的变化以及技术的改进使得市场和医院环境发生变化，加大了PPP医院的不确定性⑤Ceri R Thompson and Martin McKee，“Financing and planning of public and private not－for－profit hospitals in the European Union”，Healthpolicy，2004，67（3），pp.281291.。此外，针对采用特许经营方式提供医疗服务的形式，由于公共部门与私人部门需要探讨出一个专业的投资方案，其招标过程冗长且有较大的不确定性（HM Treasury，2003）⑥HM Treasury，TheGreenBook：appraisalandevaluationincentralgovernment.London：HMSO，2003，pp.6997.，这使得医疗领域很难吸引私人部门，除非将很多项目捆绑在一起形成一个大的特许经营项目（Dewulf G et al，2011）⑦Geert Dewulf，Anneloes Blanken and Mirjam Bult－Spiering，Strategicissuesinpublic－privatepartnerships.John Wiley ＆Sons，2011，pp.6581.。除了医疗领域，交通领域因为难以估计基础设施的价值，也存在着不确定性。为了减少项目的不确定性，还需要政府部门多积累相关方面的经验。

（四）公共部门负担过重问题

在医疗领域中运用PPP模式时，还出现了一个较为棘手的问题：由于医院在一般情况下是不被允许倒闭的，所以当私人部门出现大量损失后，公共部门很有可能会以极高的代价补贴私人部门，或是直接买下医院，将其变为公有制。例如采用PPP模式的伊丽莎白二世医院，每年都需要政府额外补贴九百万英镑。然而，在公共部门预算逐步缩减的情况下，政府是否可以继续进行财政补贴尚有待商榷（Acerete Basilio et al.，2011）⑧Acerete Basilio，Anne Stafford and Pamela Stapleton，“Spanish healthcare public private partnerships：The‘Alzira model’”，CriticalPerspectivesonAccounting，2011，22（6），pp.533549.。此外，上文中已提到，在交通领域中采用使用者收费与政府部门补贴相结合的方式也可能会加重财政负担。

（五）消费者意识及保护问题

International Fact－Finding Mission（2002）指出，在PPP项目的讨论、签署和实施过程中，大多数的公众都不了解PPP项目的基本概念，并且也没有意识主动咨询相关问题①International Fact－Finding Mission，ReportoftheInternationalFact－FindingMissiononWaterSectorinGhana，2002，pp.8288.。因此，英国的国家发展部门（Department for International Development，DFID）发起“公众意识”运动，旨在教育公众关于PPP模式的优势，保证公众可以充分地理解、赞成PPP项目。

针对供水行业，International Fact－Finding Mission（2002）认为，由私人部门供水时，消费者得不到应有的保护，而且政府没有足够的资金和人力资源来监管私人部门②International Fact－Finding Mission，ReportoftheInternationalFact－FindingMissiononWaterSectorinGhana，2002，pp.6877.。此外，供水基础设施的运营是在自我检核的理论下进行的，即要求私人部门自己提供关于其水质量和运营信息，这更加使得许多专家认为消费者得不到应有的保护。Veronika Fuest，Stefan A.Haffner（2007）则认为PPP模式下，私人部门并不关心公众的健康，再加上没有透明的机制监管水中的疾病令水的质量等问题极易被忽略，公众的健康问题更令人担心③Veronika Fuest and Stefan A.Haffner，“PPP－policies，practices and problems in Ghana＇s urban water supply”，Water Policy，2007，9（2），p.2.。

五、结论

公共部门资金的有限性与基础设施的迫切需求性之间的矛盾促使PPP模式被广泛地应用于各个行业中。那么，不同的行业该如何运用PPP模式？本文采用文献分析法，通过研究交通、医疗、供水三个有代表性的行业，试图回答这一问题。

交通行业属于自然垄断行业，具有初始投入成本高、耗时长、合同涉及内容复杂等特点，一般采用BOT形式较多，但由于其存在着过多的不确定性，无法准确地找到普遍适合所有交通领域的PPP形式。至于交通行业特殊的过路费问题，也要根据交通设施具体的需求量而定。此外，在交通行业中采用PPP模式需要特别注意成本超支现象，这一现象可能与错误的估计资产价值、重协商问题等有关，公共部门在这方面需要积累更多的经验；医疗领域的基础设施设计复杂、专业，其所采用的PPP模式可以分为外包类、特许经营类这两种方式，其中特许经营类比较常见。具体可以采用PFI、IOT等形式。此外，医疗基础设施需要复杂的设计以及规定详细的产出标准，所以医疗行业PPP项目往往成本过高，容易出现成本超支问题。而且由于医院一般情况下不能倒闭，这给公共部门带来了极大的隐形财政负担，关于这方面问题的解决办法，还有待于进一步研究；供水对一个城市的可持续发展具有重要的意义，特别是近年来，随着人口的快速增加，人们对供水基础设施的需求也在逐渐加大。PPP模式在我国供水领域发展较早，一般可以采用管理合同、租赁合同以及特许经营方式，具体包括BOT、TOT等形式。然而，由于供水行业难以监管，特别是水的质量等方面问题极易被忽略，所以消费者所受到的保护较弱，这对公众健康产生了一定的威胁。特别需要注意的是，采用PPP模式引入私人部门的供水行业具有更大的垄断力量，会给穷人造成沉重的负担。因此，公共部门应该注意加强供水卫生、价格等相关方面的监管。（详见表3）

表3 行业特点及PPP形式汇总

本文经过研究分析发现，不同的行业具有不同的特征，因此在运用PPP模式的过程中也存在着不同，建议公共部门针对不同的行业，要“因地制宜”，结合其特征来实施PPP模式。即使是同一行业的不同项目，公共部门仍应该认真分析其特征，采用适合的PPP形式来提供公共服务。具体来讲，公共部门应该通过组建智囊团、分析项目特征等科学的手段，找到合适的PPP形式来实施某一具体项目。需要注意的是，PPP模式只是在某些方面（如资金供给）优于传统模式，所以PPP模式的广泛运用并不意味着传统模式的消亡。相反，两种模式应该相互补充，作为两种备选方案供公共部门选择。

A Study on PPP Mode Based on Industry Comparison

YAO Dong－min LIU Si－xuan LI Jun－lin
（School of National Fiscal Development，School of Public Finance，Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，P.R.China；School of Economics，Renmin University，Beijing 100872，P.R.China）

Currently，our government is actively exploring the construction of infrastructure and the purchase of public services through Public－Private Partnership（PPP）mode in which private capital can be injected to.The Ministry of Finance pointed out that“promote the use of PPP mode is an important work in 2015”.However，the forms of PPP mode may differ in different areas because of the difference between industries.Through reviewing the relevant industry research on the PPP，taking transportation industry，medical industry and water supply industry for example，making a deep analysis of the performance of PPP mode in specialized occupations，we explore and compare the weakness of traditional mode，the advantages of PPP mode，the forms of the operation of PPP in different areas as well as problems，possible solutions based on industry characteristics，offering some references to the public sector.

Public－Private Partnerships mode；industry characteristics；Build－Operate－Transfer；traditional mode

［责任编辑：贾乐耀］

2015-03-20

姚东旻，中央财经大学中国财政发展协同创新中心讲师，经济学博士（北京100081）；刘思旋，中央财经大学财政学院（北京100081）；李军林（本文通讯作者）中国人民大学经济学院教授，博士生导师，经济学博士（北京100872）。