浅析新媒体语境下政策议程设置的新特点

单文盛 彭佳斌（湖南师范大学 新闻与传播学院，湖南 长沙. 410081）

浅析新媒体语境下政策议程设置的新特点

单文盛 彭佳斌
（湖南师范大学 新闻与传播学院，湖南 长沙. 410081）

摘 要：政策议程指的是将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。1972年麦克姆斯和肖提出了议程设置理论，该理论阐释了由媒介议程到公共议程再到政策议程的传播路径。传统的政策议程单向不可逆，互动性差，民主程度较低。随着新媒体时代的到来，传统传播模式逐渐被颠覆，政策议程设置也发生了新的变化，本文将从政策议程设置的传播者、传播方式、传播内容以及传播效果四个方面着手，分析出新媒体语境下政策议程设置新的特点。

关键词：政策议程；新媒体语境；传播模式

一、政策议程的形成

1972年麦克姆斯和肖提出了“议程设置理论”，该理论认为“大众传播往往不能决定人们对某一事件或意见的具体看法，但可以通过提供给信息和安排相关的议题来有效地左右人们关注哪些事实和意见及他们谈论的先后顺序。大众传播可能无法影响人们怎么想，却可以影响人们想什么。”［1］

该理论一经提出，就受到了来自各个学界的关注，并逐渐成了最重要的大众传播效果理论之一。在政治学领域，议程设置理论合理地解释了关于公共政策议程的形成。议程设置的形成总体来说会经历三个过程，即媒介议程，公众议程，政策议程。大众媒介对一个议题进行渲染，挑选出公众感兴趣或利益相关的议题进行讨论，而新媒体时代的信息高速传播使得这一议题能在很短的时间内成为热点，并使越来越多的网民参与到这一议题的讨论中来，我们将这一过程称之为媒介议程。当媒介议程受到关注，更多的网民就会不断的参与其中，这一议题也会随着网民的关注逐渐升温成为公众议程。网络舆论快速发展导致社会事件和社会问题影响的范围越来越大，这就对政府部门产生了强大的舆论压力，从而引起政府部门的深切关注，使得社会问题和社会事件得以进入政府政策议程中去。在这一过程中，政府需要选择合理的议程设置路径。一方面，政府要按计划制定和实施公共政策，不能出现方向性的偏差；另一方面，为了民主执政，政府又有必要听取公众的意见，参考公众议程，并最终形成政策议程。

二、政策议程设置的新特点

（一）议程主体多元互动

我国是坚持民主、法治的社会主义国家。在政策议程设置路径不够成熟，社会民主机制不够完善的年代，政策议程设置的主角由政府独自担当，这既不利于贯彻民主，也不利于政策的执行。随着新媒体时代的发展，多元主体①互动的政策议程设置模式已经形成。

首先，政府作为政策议程的主要制定者和政策的执行者依旧具有最重要的地位。其次，主流媒体依靠其影响力，对政策议程的设置具有重要的影响。面对新媒体的强有力的冲击，传统大众媒体议程设置的功能和影响力有弱化的趋势。为此，传统媒体做了一系列举措来改变自己。一方面，许多报纸开设了互动版面，增强了与读者的互动；另一方面，传统媒体纷纷开办网站，试图在互联网领域另辟蹊径。不难发现，传统媒体已经变得越来越通俗化、娱乐化、大众化，对话语权也不再享有垄断地位。除此以外，各种专业性的社会机构凭借自身的专业优势为公众、传统大众媒体和政府部门设置议题。最后，广大网民凭借网络舆论的力量异军突起，成了政策议程设置主体中最为重要的一员。

新媒体语境下，公众运用网络媒体沟通交流各种议题形成网络舆论，构成了公众议程；传统大众媒体借助网络媒介报道新闻资讯，就形成了传统大众媒体议程；专业性社会机构借助网络媒体发布社会问题和事件的研究性成果，形成社会团体议程。在网络舆论环境下，政府部门、传统大众媒体、公众和社会团体可以互设议题，形成一个议程设置主体的多元互动。主流媒体对一公共热点事件的渲染往往会形成媒介议程，从而引发广大网民对这一事件的讨论，促使公众议程的形成。反过来，网络舆论也会对传统媒体形成反馈影响。“在新媒体时代，每个新媒体用户都可以通过先进的传播媒介赋予某一事件显著性，并经过一段时间的跟踪关注，塑造一种拟态环境②影响受众的认知，此时，在新媒体中大众高度关注的议题又能引起传统媒体的关注。”［2］在这一过程中，政府部门始终处在统领全局的地位，在政策议程的方向上进行合理地引导。专业性社会机构利用其优势，对这一议题进行专业性和权威性的解读，为广大网民、传统媒体以及政府部门提供信息，对政策议程的设置起到了推波助澜的作用。例如，“昆明PX事件”，就是政策议程主体多元互动的典型。

（二）议程路径正向“自下而上”、“交互性”转变

在传统的议程设置路径里，我们看到的是这样的情况。一件热点事件往往是先由主流媒体进行渲染，从而引起公众热议，并最终形成公共决策。这一过程是单向的（从媒介议程到公众议程，再到政策议程），也是自上而下的，主流媒体高高在上，它们不仅决定人们想什么，还影响着人们怎么想。处在底层的普通大众，则难以大声地表达自己的诉求。而在新媒体时代，这个过程是多向的，也可能是自下而上的。网络改变了传统大众媒体单向传播的方式，使得广大网民之间可以就某个共同关注的话题讨论交流。随着越来越多的网友参与进来，逐渐形成了一个人数庞大的虚拟交际圈流媒体发布平台，这样的平台能够形成有力量的网络舆论，从而打破由主流媒对话语权的垄断。

在新媒体语境下，政策议程设置的形成路径也发生了变化，政策议程设置着存在“媒介议程——政策议程”、“媒介议程——公众议程——政策议程”、“政策议程——媒介议程”等多种衍生模式。多向度的演进方式突破了简单的线性关系，为此迪林和罗杰斯运用“循环性模式”（recursivity）来阐释议程设置的全过程，［3］即媒介议程对政策议程产生影响的同时，政策议程对公共议程以及公众行为也产生影响。在政策议程设置的过程中，还存在着一定的外部影响，它们可能来自于媒体的“把关人”，也有可能来自于社会精英认识的意见，抑或是现实世界中某个议题的重要指标。

图1　 新媒体时代政策议程设置的具体路径及外部影响

（三）议程内容呈现多元样化趋势

新媒体时代的到来，不仅为人们带来了技术上的便利，也为人们参与政治生活提供了途径。传统政策议程中议题不再仅仅局限于以经济为主导，逐渐开始反映老百姓的呼声，从广大群众的利益出发，人们慢慢开始发现政治越来越与自己的生活息息相关。同样以“PX项目”为例，中石油原计划在昆明设厂炼油，但却遭到昆明市民的强烈反对，并引发网络舆论热议，昆明市民在各大论坛发帖抵制PX项目入驻，利用网络向昆明市政府表达利益诉求。事件发生后，昆明市政府以真诚的姿态，用信息公开、坦诚对话的方式，搭建起了政府、企业、公众三方平等交流、理性解决问题的制度性平台，PX项目问题因此得以峰回路转，得到当地民众的认可和支持。

传统的政策议程，往往首先通过媒介议程进行渲染，再由政府部门进行主导策划。但是，“媒介议程实质上是代表党和人民希望大众关注什么和猜测大众可能愿意关注什么，因而可能存在议程内容单一、重复的问题。”［4］而在新媒体语境下，政策议程的内容呈现了多样化的趋势，网络论坛中民众关注的热点民生问题、微博中的与民众生活息息相关的小事，以及政府网站中的决策问题等，都是公众设置的议程。这些议程呈现出多元化的特点，不再囿于一隅，而是包罗万象。政策议程内容的多样化，是政策议程发展的必然规律，也是我国行政决策民主化与科学化的体现。

（四）议程效果得到增强

政策议程设置的实质是倾听民声，反映民意，集中民智的过程。在新媒体语境下，政策议程设置的效果得到了一定程度的增强。

第一，网络舆论一定程度上反映了百姓的呼声，信息的快速传播能让决策主体能够在短时间内的锁定政策议程的内容，让政策议程设置的周期大大缩短，提高了决策的效率。第二，在新媒体语境下，互联网的高度互动性这一优势日益凸显，广大网民可以网络监督，网络问政，发挥网络民主，使得决策主体在政策议程设置的过程中能得到及时的反馈，并根据反馈得到的信息对决策内容进行调整，从而有利于议程设置的科学性。第三，新媒体时代的到来不仅丰富了民众的政治生活，而且极大地提升了民众的政治热情。越来越多的普通百姓也开始通过互联网参与政治，反映自己的诉求，维护自己的利益。让普通大众参与政策议程设置过程中来，是为了更好地让政策议程符合广大人民群众的利益，从而有利于决策得到人民群众的拥护，便于决策的执行。这不仅能让政策议程设置起到良好的传播效果，更是我国政治民主的体现。

三、结语

新媒体时代的到来，颠覆了传统的传播模式，议程设置也发生相应的变化。人们可以利用互联网表达自己的诉求，维护自己的利益，同时监督政府决策，这对推动社会民主进程，促进社会进步具有十分重要的意义。本文通过对政策议程传播主体、传播方式、传播内容以及传播效果的分析，总结了在新媒体语境下政策议程设置的新特点。这些新的特点对于政策议程而言，既是挑战也是机遇。其中，“多元主体互动”、“多向互动原则”等新特点为议程设置开创新发展路径。政策议程的设置关系到民众的利益，也是政府决策能力的体现，希望本文能抛砖引玉，引起学界对政策议程的重视，引发更多人对此问题进行思考研究。

注释：①多元主体：指政府部门、传统媒体、社会专业机构，以及参与政策议程的网民。

②拟态环境：李普曼在《公众舆论》一书中提出，指的是由大众传播活动形成的信息环境，它并不是客观环境的镜子式再现，而是大众传播媒介通过对新闻和信息的选择、加工和报道，重新加以结构化以后向人们所提示的环境。

参考文献：

［1］M·麦考姆斯（美），T·贝尔.大众传播的议程设置作用［J］.郭镇之，译.新闻大学，1999.

［2］J.W.迪林（美），E.M.罗杰斯.传播概念·Agenda-Setting ［M］.倪建平，译.上海：复旦大学出版社，2009.

［3］徐春霞.新媒体时代的议程设置“主体”分析［J］.新闻窗，2009（06）.

［4］葛蕾.浅析新媒体环境下议程设置的新变化［J］.传媒世界，2013（06）.

作者简介：单文盛（1974—），男，湖南衡阳人，湖南师范大学新闻与传播学院副教授，中国人民大学访问学者，硕士生导师，研究方向：网络传播，新媒体。彭佳斌（1991—），男，湖南怀化人，湖南师范大学新闻与传播学院硕士，研究方向：新闻传播与文化。

中图分类号：GG220066..22.....

文献标志码：AA.......

文章编号：11667744--88888833（22001155）1166--00225511--0022