粮食消费与节约的法制化分析

南海燕

(河南工业大学 粮食政策与法律研究所，河南 郑州 450001)



粮食消费与节约的法制化分析

南海燕

(河南工业大学 粮食政策与法律研究所，河南 郑州 450001)

摘要：2014年11月，《粮食法(送审稿)》公布，其中对粮食消费与节约进行了专章规定，以期引导居民对粮食进行科学、健康消费，引导粮食生产者、加工者通过技术创新降低粮食损耗，提高粮食利用率。首先梳理了我国我国粮食消费与节约规则的发展历程与现状。以日本、美国和欧盟为例从粮食流通及法律、粮食仓储政策及法律、粮食加工方面的政策及法律和粮食消费制度演变及法律等方面分析了发达国家粮食消费与节约的法律与政策。提出我国粮食消费与节约法制化进程中存在的问题和我国粮食消费与节约的法制化方案建议。

关键词：粮食消费与节约；粮食安全；法治

近期以来，创建“节约型社会”逐渐成为社会的共识。2014年11月公布的我国《粮食法(送审稿)》更是对粮食消费与节约用专章给予规定。当今的中国正在经历“工业时代”的深刻变革，但不仅要看到工业时代创造的累累硕果，还应该洞察在“粮食消费模式与粮食节约意识转变”中存在的问题。长期以来，我国粮食消费存在“讲排场、比阔气、爱面子”等一系列的不良偏好。传统的粮食生产方式和加工方式也导致粮食的浪费和利用率低等问题。为切实保证我国粮食的安全，降低粮食损失，培育合理的粮食消费理念，树立节约粮食的意识，既需要深刻认知我国粮食消费中存在的问题，尊重粮食消费和节约养成的内在规律，找到科学应对的措施和方法，培养正确的粮食消费理念，又要客观评价我国粮食流通和加工产业发展规律，探索科学的粮食生产、流通、加工和仓储方法。

1我国粮食消费的发展历程与节约必要性

1.1当代中国粮食消费的发展历程

从新中国成立到现在，我国粮食生产的发展过程可分为三个阶段。第一阶段从新中国建立到改革开放前。从1949年到1978年我国粮食总产量增长较缓，年均只有3.5%，这是因为新中国成立之初，我国生产力较为落后且不均衡，但也为我国粮食发展奠定了坚实基础。第二阶段为改革开放初期的1979年至1984年。改革开放后，农村确立了家庭联产承包责任制，激发了农业生产者的劳动热情和动力，我国粮食产量大幅提升，年均增长4.9%，是新中国成立以来粮食产量增长最快的时期。第三阶段为1985年至今。这一阶段，在粮食产量逐年递增的情况下，我国农业生产结构得到了调整，畜牧业得到较快发展，虽然粮食产量缓慢增长，但食品种类增加，人民饮食水平和质量显著提高。

1.2我国节约粮食的必要性

从粮食消费发展趋势分析，我国基本上已经实现了粮食的自给自足，在未来一段时间的发展中，我国有实力和信心满足国内的粮食需求。在城乡居民的温饱问题已经基本上得到解决前提下，今后很长的一段时间内我国粮食生产的主要任务是不断丰富粮食的品种，进一步满足人民群众多样化、高品质的生活要求。与此同时，我们也必须清醒认识到，当前我国粮食的供给与需求之间还不是很平衡，这一状况依旧将在未来很长一段时间内存在，树立正确的粮食消费观仍然具有重要的现实意义。第一，我国的粮食人均占量还是比较低的，节约依然是我国保障粮食安全的重要手段，也是不得不采取的措施；第二，目前我国粮食消费模式粗犷，节约粮食意识还比较淡漠。第三，如今我国处于一个粮食消费低增长时期，说明我国的粮食消费已经趋于稳定，节约粮食更显重要。

从粮食单产、储存和管理分析，粮食产量直接影响着粮食消费水平。我国的粮食单产不高和产量区域差异显著问题没有得到很好解决。即便是在同一区域内，我国粮食产量差异也是很大的，高产量的地区与低产量地区的产值差更可以达到3倍之多。如果将我国粮食单产与世界粮食高产量国家的粮食单产对比，可以发现我国的粮食单产较低，与粮食高产国家还有不小差距。当然，通过对产粮地区土地的科学改良、推广使用良种和先进耕作技术等可以进一步提高我国的粮食产量。但通过合理措施节约粮食、降低粮食损失可以直接显著提高粮食利用率，与提高单产等效。

我国在粮食生产、加工、运输和消费等环节存在10%左右的损失率，如果采取技术及政策措施降低损失率，每年至少可节约粮食2000万吨。目前，国内大型粮食加工企业大多使用了比较先进的储存和管理技术来降低粮食损耗，同时也保证了所储存粮食的质量，避免粮食变质影响其品质。但在大多数的农村储户中，从粮食生产、储存至售卖的过程所采取的储存和管理措施较为落后，使用的技术陈旧，多数还在使用较为原始的技术和存储管理方法，粮食的散失、霉变和虫鼠害情况严重，造成粮食的产后损失巨大。

2发达国家的粮食消费与节约制度

2.1发达国家的粮食流通及法律规定

2.1.1日本的粮食流通制度及法律规定

日本是典型的人多地少的国家，节约粮食对日本至关重要。首先，日本节约粮食表现在流通体制的完备上。日本的粮食生产受资源约束，但是粮食安全程度却很高。20世纪20年代以来，日本粮食流通体制大体经过了四个阶段的演化，从自由买卖到国家统购统销到流通双轨制再到实施间接调控的市场化。特别是日本在1995年实施《新粮食法》后，到1999年日本的粮食流通基本上实现了市场化。目前日本形成了政府米、自主流通米、计划外流通米三位一体的粮食流通格局。

日本粮食流通体系调整过程，从改革方向看基本是市场化过程。体制调整紧紧围绕粮食供求关系这条主线不断变化，政策的市场化取向逐步提高，市场化程度逐步加强，这种变化与经济全球化、贸易自由化等经济背景的要求是相适应的。从流通渠道看，日本农协是支撑粮食流通的重要组织基础，是沟通粮食供给与需求的流通主体。日本农业体制自上而下可分三个层级：市、町、村一级的基层农协；都、道、府县级的农协经济联合会；全国农协联合会。[1]就粮食流通渠道而言，基层农协的作用是收购生产者提供的粮食，并支付生产者“暂定收购资金”，然后基层农协委托农协经济联合会和全国农协联合会负责销售。就粮食流通方式而言，日本采取的是“小规模所有，大规模经营”的方式，粮食生产小规模化和市场交易大规模化并存。具体说，日本国内的粮食流通方式分为三种类型：一是实行代销，代销的销售方式主要通过招标实现交易。二是直销，环节比较简单，生产者与需求者直接交易。三是购销，由收购商向生产者收购粮食之后卖给需求者，成功解决了贸易自由化的矛盾。

2.1.2欧盟国家的粮食流通制度及法律规定

欧盟各国的粮食事务大多实行协会管理。如英国的谷物协会；法国的粮食出口协会、小麦协会、粮食行业联合会；德国有谷物、粮食仓储协会、市场和营养研究会等。法国是欧盟最大的粮食生产国，同时也是世界第二大粮食出口国。法国国内的粮食流通、进出口事务及相关政策的制定由专门的粮食管理局负责。法国国内的粮食流通通过农业合作社进行，经营者必须凭粮食管理局颁发的经营证收购和经营粮食。法国政府规定，经营粮食者，必须具备储存条件，保证粮食安全和品质。法国粮食管理局的主要职责是质量监督和价格制定。德国农业市场管理局的主要职责是对粮食流通进行宏观调控，研究及制定相关政策。英国的粮食部门主要职责是欧盟农业政策与本国粮食政策的协调与落实。

2.1.3美国的粮食流通制度及法律规定

美国的粮食流通体系是政府通过宏观调控的方式干预市场，流通企业、农商联合体和农业合作社联合各农场主，参与粮食的批发、储运、加工、零售业务。美国的粮食流通体系内，采用的是期货和现货企业等共同参与的混合经济模式。政府主要通过市场来调节粮食流通，并利用信贷杠杆政策对粮食流通进行间接调控。美国粮食流通的市场主体有三个，分别是农场主(常以农业合作社形式出现)，农商联合体以及政府的信贷公司。农商联合体包括私人粮商、饲养业、饲料业及以粮食为基料的食品企业。商品信贷公司由政府支持，主要职责是：对内主要是稳定粮食市场价格，对外提供农产品援助和处理出口粮食等。

2.2发达国家的粮食仓储政策及法律规定

2.2.1日本的粮食仓储制度

在粮食仓储方面，日本采取民间为主、政府为辅的政策。日本对粮食储藏制度做了非常明确的规定。日本《粮食管理法》规定,政府储藏粮食主要用于市场调节、平抑物价及安全储备。

日本在粮食仓储方面制定了大量法规。20世纪40年代，日本政府出台《粮食管理法》，为粮食生产和流通的规范化运行制定了标准。为适应WTO协议，1995年日本又出台了新《粮食法》。与前法相比，1995年日本出台的新《粮食法》强调，发挥市场的主导作用，减少政府行政干预，放宽市场进入标准，使市场流通米占主导，一改过去的政府流通米主导市场的局面。之后日本又通过《粮食法修正案》，并在2008年彻底废除之前的大米生产政策，对大米生产政策进行了适当调整。

日本的粮食仓储制度规定粮食储备的费用由政府进行补贴。日本的大米全部储藏在设备良好的仓库内。日本相当重视粮食储藏技术，科研创新成果丰富。日本市场常见的大米仓储方法有两种：常温仓储和低温仓储。低温储藏更科学环保，保证了粮食安全。日本的仓储管理设施先进，现代化程度高。除此之外，当生产者在年度末没能卖出自己的粮食时，政府会向生产者提供部分粮食储存补贴。

2.2.2欧盟国家的粮食仓储措施及法国的法律规定

欧盟内一些国家会按照政府定价收购粮食，维持国家储备。政府定价主要参考的因素包括国际粮价、欧盟各国的粮食生产情况、市场供求关系、农民最低收入情况等。在法国，如政府收购的粮食不能在市场上顺利流通时，法国粮管局通过买下他们的粮食行使政府职能达到“临时储备”或公共储存的目的。但是在法国，国家没有粮仓，法国粮食局只能向仓储公司购买仓储服务。欧盟相关机构向“临时储备”发放一定补贴。补贴方式是欧盟补贴给法国粮管局，法国粮管局再补贴到储粮企业。

2.2.3美国的粮食仓储法规

美国有四种储粮方式。一、常规储备。粮食生产者或加工者的正常经营储备。二、调节储备。两个生产年度间调节供求的粮食储备。三、自有储备。由参加储备计划的农场主储存粮食。四、政府储备,主要是指美国政府为保证国家粮食安全而经营的粮食储备,由美国粮食市场的政策性调控机构商品信贷公司(CCC)经营。美国政府为了有效监督粮食仓储业并对其进行有序管理，20世纪20年代，美国国会通过了《美国仓储法》，后又制定了《粮食仓储条例》，具体规定了粮食仓储许可证、保证金、仓储存单、仓储商的责任等事宜。

2.3发达国家在粮食加工方面的政策及法律规定

2.3.1日本的粮食加工政策

大米是日本的主粮，日本大米加工的工艺技术和设备在世界上是最先进的。日本资源有限，为了尽可能保留大米的营养成分，大米加工的流程和时间都很长，可以全部保留大米的胚芽。日本佐竹精米机械厂生产的成套精米机，在发达国家市场占有率为90%以上，这种机器可以保留大米的大部分营养成分。由于近年大米库存不断增加，使得供给大于需求，为了扩大大米的用途，日本政府出资研究开发大米的深、精、细加工产品，如今已经开始大量生产大米粉条、快餐大米饭以及各种各样的大米保健品、化妆美容品等，这种节约粮食扩大其用途的做法在当今世界比较先进。

2.3.2欧盟国家的粮食加工制度及法律规定

近年来，欧盟区的粮食单产不断增加，各国政府通过制定措施激励民间力量建仓储粮，解决国家储粮不足的问题。例如法国的相关政策规定：民间建立储粮企业由政府提供担保，并可向银行申请低息贷款。民间储粮企业建成后，法国政府可优先使用10年，政府与企业签订代储合同，保证足够量的储粮业务使储粮企业盈利，否则政府将承担赔偿责任。

2.3.3美国的粮食加工制度

虽然，美国农业部制定了小麦粉的全国标准，但美国面粉的种类很多，有普通面粉、面包粉、糕点粉等。面粉厂执行的标准更是非常复杂，一般是根据用户的要求生产各种专用粉。一般来讲，根据加工工艺的不同，面粉厂加工面粉的工艺分为配麦和配粉两种。[2]配麦，是各种不同质量、品种的小麦按不同比例搭配加工成面粉。配粉指将不同质量、品种的小麦分别加工成面粉，再把面粉按照客户要求进行混合配比。美国粮食加工环节的附加值高，对粗放型农业生产的国家有很好的启示作用。

2.4发达国家的粮食消费制度演变及法律保障

2.4.1日本的粮食消费制度

在粮食消费方面， 1992年以前，日本由政府统一规定大米的收购价格及销售价格。 1972年日本废除了对大米销售价格的管制。这样一来，大米的收购价格由政府统一制定，销售价格由政府制定指导价格引导市场价格。为缓解消费者的负担，将政府管制米作为标准价格米，零售商只能以当地政府指导价出售。对自主流通大米，都道府县也有制定自主流通大米指导价格的权利。实际的批发价由全国农协联合会同批发商代表谈判确定，但不能偏离指导价格过多。1960年之前，日本大米购销价格一直是销价高于购价。1960年以后，为了鼓励农民生产大米，日本的购价逐步高于销价，形成购销价格倒挂。随着大米的过剩，购销价格倒挂的差距也逐步缩小。

由于主要粮食价格倒挂，日本通常实行粮食补贴政策，粮食补贴分为价格补贴及费用补贴。补贴标准采用倒扣办法计算出来，首先确定零售价，然后扣除批发商和零售商的费用确定批发价。费用定额由政府规定，每年变更一次。粮食经营者的收购价和批发价之间出现的倒挂差价由市政府负责拨给，但是仅限于国内收购的小麦及政府管理的大米，费用补贴包括收购手续费、运费、事务性费用、保管费、利息，一般针对政府大米和国内小麦的补贴管理费。此外，政府对商人还有一笔补贴费用，这些商人一般是全国农协联合会和经营自主流通米的人员。当日本大米生产过剩以后，日本政府，通常的做法是积极引导日本国民多吃大米，开展宣传活动，积极普及大米是日本人民的传统粮食，吃大米符合日本民族的生活习惯等相关知识，采取许多有效的措施，扩大大米消费量，从而达到供求平衡。

2.4.2欧盟的粮食消费制度

20世纪60年代，欧盟改革了粮食补贴政策，不再对粮食价格进行直接干预，而是对主要农作物的产量进行规划，为控制粮食生产总量，实行奖励自愿休耕与实施有限度的强制休耕制度。此改革措施分为两个步骤：一是对主要农作物实行行政降价；二是直接补贴农户的收入损失。 欧盟继续实行保护性的粮食干预价格。欧盟的粮食干预价格经综合考虑制定，除考虑通常因素外，兼顾保护农场主收入不受过多影响的原则。当干预价格高于市场价格时,从保护粮食生产的目的出发，由欧盟设在各国的干预中心将农场主交上来的粮食进行暂时储备。欧盟对粮食的进出口价格也进行干预。欧盟各国内部在粮食进出口方面基本实现了平等的国民待遇，各国粮食买卖价格自由协商且一律公平。欧盟实行共同的农业政策，通过降低对特定农产品的价格支持，保持对主粮的价格支持，大大增加了对农业生产者的补贴和激励，在一定程度上影响了欧盟国家的农业生产和消费。

2.4.3美国的粮食消费制度

美国对于粮食的补贴分为收入补贴与价格补贴。美国粮食消费制度实施的是反周期补贴。反周期补贴是指当粮食价格低于目标价格时将对生产者提供收入支持，类似于我国的粮食目标价格管理。当恶劣天气、自然灾害或者不利的经济形势造成粮食经济损失时，美国的特别灾难援助计划将会向生产者提供大部分粮食的直接补贴以作部分补偿。[3]21世纪初，美国不仅维持对国内主要农产品的补贴，还将其主要农产品补贴归到两种补贴范围上来，即国内固定的粮食直接补贴与反周期补贴的粮食补贴。此外，一些其他的农产品，如蔬菜、水果、乳制品也被纳入粮食补贴与保护范围内。如今美国的专项农业补贴几乎包含了所有的主要农产品。反周期补贴政策提高了美国国内农产品的目标价格，增加了农户的种粮收益，增强了美国农产品在国际市场上的竞争力。美国根据不同发展阶段采取不同的农业政策使得美国粮食生产得以持续、稳定发展。美国政府实施的多种粮食补贴政策，对其国内农业生产资本的积累扩大以及农业生产发展环境都提供了保障。[4]

3我国粮食消费与节约的法制化方案

3.1粮食消费与节约法制化进程中存在的问题

3.1.1粮食的地位和作用有待法律确定

粮食在我国国计民生中的地位及作用不言而喻，但对其重要地位和作用却缺乏法律的明确规定,使人们在思想意识上无法重视。如果不能从法律上予以确定,小至生活的一粥一饭，大至粮食生产、加工、仓储、流通等相关领域,也都无法制定清晰的法律要求，势必影响农业发展与粮食安全。

3.1.2粮食管理法制化程度待提高

在粮食的生产管理过程中，行政命令往往替代了法律法规，行政命令相比法律法规，权威性差，稳定性差，其在粮食生产、流通过程中的导向性作用有诸多缺陷。

粮食生产随意性大。无统一法规指导，粮食种植成了农民自己的事情。如果市场粮价低，则生产者可以种植其他作物，粮食产量及质量无法保证，这与粮食在国民经济中的基础地位是不相匹配的。

农民种粮的积极性没有得到充分保护, 这影响了国家粮食安全的根基。用法律法规确立粮食种植者的利益，更能起到稳定农民思想, 促进生产发展的作用。近几年, 由于粮食生产丰收, 市场粮价下跌, 甚至出现卖粮难问题,农民的实际收益减少, 种粮积极性受挫。尽管政府及有关部门采取了一些措施, 努力保护农民利益和积极性, 但由于缺乏法律依据, 这些措施有限而不统一。同时, 在讲究经济效益的今天, 任何生产部门都不可能无限制地赔钱生存下去。相反, 如果法律规定能保障农民从事农业生产有利可图, 并清晰划分政府及有关部门的关系和责任, 那么,国家的粮食安全问题就可以较好地得到解决。

我国粮食流通渠道复杂、秩序紊乱。在粮食流通领域有一种怪现象, 即粮少时渠道多, 粮多时渠道少。出现这种现象的原因很简单, 就是为了赚钱! 粮少时粮价高销路好, 各种渠道竞相经营, 粮多时则相反, 把矛盾交给了国家。如果健全相关法律制度,明确经营粮食的单位和个人应承担的责任和义务,防止唯利是图现象发生, 那么, 我国粮食流通渠道便会顺畅起来。

粮食市场混乱。由于缺乏符合实际的粮食市场法律规范,一些不法商贩在市场上套购粮食, 扰乱国家购粮任务。同时,由于国内粮食市场的质检、价格等缺乏相应的法律依据, 更增加了市场的混乱程度。

3.1.3粮食管理法制化要结合实际国情，不能脱离实践

粮食管理法制化是一项开创性的工作, 加之我国的特殊情况,肯定会遇到不少的问题。 所以, 一定要结合实际, 循序渐进,不断完善。相关工作要坚持：一是成熟一项开展一项；二是要明确粮食管理的执法单位。

3.2粮食消费与节约的法制化方案建议

2012年出台的《粮食法( 征求意见稿)》目的在于通过法律的形式维护粮食产业的健康发展，保障国家粮食安全。结合现阶段国情，笔者认为我国粮食消费与节约的法制化应重视以下几点。

3.2.1倡导文明节约用餐

鼓励餐饮企业引导消费者文明用餐、节约用餐。比如：张贴提倡节约、杜绝浪费的宣传语或宣传画，服务员餐前引导合理点餐，餐后提醒打包等。加大宣传，倡导家庭合理用餐，形成浪费可耻的社会氛围。政府相关部门要制定餐饮业行为规范，体现倡导节约，反对浪费的要求。

3.2.2从各个环节减少粮食损耗

借鉴粮食发达国家相关经验技术及法律法规，通过技术创新和优化管理，从粮食生产、加工、运输、仓储等各个环节下功夫，最大可能减少粮食损耗。生产环节，要倡导绿色种植，落实环保补贴；加工环节，要鼓励技术创新和借鉴，减少粗放加工，提高产品附加值；仓储及运输环节，要运用新技术，减少因储藏或运输导致的粮食浪费。

3.2.3提高废弃食品的利用效率

任何产生餐厨垃圾的单位或家庭都不得随意丢弃餐厨废弃物，而是交由餐厨垃圾专业处理公司处理。生产加工环节的食品废弃物和商场、超市过期食品等，要交由具备资质的企业进行资源化回收处理。[5]国家相关部门要制定资源再利用的法规条例，使餐厨垃圾的管理、处理及利用有法可依。

3.2.4制定相关政策促进粮食节约、杜绝浪费

立法部门应该根据我国的基本国情制定符合实际的政策以促进粮食的消费。同时通过立法对浪费粮食现象进行有效遏制，避免浪费。

3.2.5强化监督机制

监察部门要采用多种方式监督餐饮企业、宾馆饭店等重点单位。与纪检部门配合，严肃查处公款浪费食物案件；财政部门要指导企业加强财务管理，规范单位餐饮报销行为；审计部门要对公务接待经费进行审计，对发现的违纪违法行为及时移送有关部门处理；粮食部门也要加大监督力度，对粮食储存、运输、加工等环节中的违规行为依法监督，对造成粮食严重损失的，要依法追究责任。

参考文献：

[1]郑蔚.日本农业发展问题与农村金融改革[M].日本研究,2011(1):12-17.

[2]刘翠翠.我国与发达国家粮食补贴政策比较研究[D].洛阳:河南科技大学,2013.

[3]Joe Dewbre，Jesus Anton，Wyatt Thompson.The Transfer Efficiency and Trade Effects of Direct Payments[J].Economic Review,2008(5):32-362.

[4]王勇.美国农业政策的特点及启示[J].经济纵横， 2014(12):2-10.

[5]张昌彩.国外粮食储备管理及其对我国的启示[J].经济研究参考，2004(24):33-43.

B008)

AN ANALYSIS OF THE LEGAL SYSTEM OF FOOD

CONSUMPTION AND SAVING

NAN Hai-yan

(ResearchInstituteofFoodPolicy&Law,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China)

Abstract:In November 2014,Food Law ( Draft) was published,and in it there are provisions on food consumption and conservation in the hope of guiding residents in consuming food in a scientific and healthy way and guiding food producers,processors in reducing grain loss through technological innovation and improving the utilization rate of grain.The article first sorts out the development process and current situation of China′s regulations on food consumption and saving and then it takes for examples Japan,the United States and the European Union to analyze the laws and policies of food consumption and conservation in developed countries from such aspects as food distribution and laws,grain storage policies and laws,the policy and laws of grain processing,and the evolution of food consumption system and laws.Then it points out the problems in the process of China′s food consumption and saving and puts forward some legal suggestion on food consumption and conservation.

Key Words：food consumption and conservation; food security; rule of law

中图分类号：D922.4

文献标识码：A

文章编号：1673-1751(2015)02-0022-05

作者简介：南海燕(1979-)，女，河南漯河人，博士，副教授，研究方向为国际经济法、粮食法律与政策。

基金项目：2014年国家软科学研究计划重大合作项目(2014GXS2

收稿日期：2015-11-10 2015-11-10