新时期解决农村群体性事件的应然、实然和必然

朱玥玥

(湖北工业大学经济与管理学院， 湖北 武汉 430068)

新时期解决农村群体性事件的应然、实然和必然

朱玥玥

(湖北工业大学经济与管理学院， 湖北 武汉 430068)

近年来，我国农村群体性事件频频发生并呈现出螺旋上升态势。处于社会转型期的农村，其各种矛盾冲突提档升级，群体性事件频频见诸报端，愈演愈烈，不仅严重制约着社会主义和谐新农村建设的步伐，也给基层政府的治理提出了严峻考验。以新时期农村经济社会的发展趋势为时代背景，深度挖掘解决农村群体性事件的应然之义，探寻新时期农村群体性事件的实然之路，提出解决农村群体性事件的必然之策，为新时期农村群体性事件的政府治理提供理论依据。

农村； 群体性事件； 政府治理； 新农村建设

改革开放后，经过三十年的高速持续发展，我国农村经济社会已然进入到改革发展深水区，以集体上访、静坐抗议、打砸抢烧、拦车堵路等现象为表现形式的农村群体性事件日渐高发。这一现象折射出农村经济转型和社会改革的突出问题，严重破坏社会和谐稳定大局。本文就解决新时期农村群体性事件的现实意义、现状特征和解决对策开展理论研究，从而为维护农民合法权益、促进农村和谐稳定、推进社会经济发展提供理论基础和实践依据。

1 新时期解决农村群体性事件的应然之义

积极化解新时期农村群体性事件，是建设社会主义和谐新农村、维护广大农民群众权益以及促进农村经济可持续发展的应然历史使命。它既是全面建成小康社会的必然要求，也是全面深化改革的重要保障，同时还是落实依法治国方略的现实体现。

1.1 解决农村群体性事件是全面建成小康社会的必然要求

习近平同志在谈话中强调，全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，没有农村的小康，就没有全面建成小康社会[1]。因此，解决好农村群体性事件是全面建成小康社会的必然要求：一是可以减少其社会负面影响，减少经济损失，减少对人们正常工作生活秩序的影响，进而为全面建成小康社会提供稳定的社会环境；二是可以减少农民群众对社会的不满，缓解固有社会矛盾，促进社会公平公正，提高社会关系相容度，促进小康社会的全面建设；三是可以提升党和政府公信力，提高基层政府在农民心中的地位，为全面建成小康社会提供坚实的政治保障。

1.2 解决农村群体性事件是全面深化改革的重要保障

从各层次各领域扩大公民有序政治参与，加强社会主义民主政治制度建设是中共十八届三中全会“全面深化改革”目标体系的重要组成部分[2]。透过农村群体性事件的本身，可以洞察广大农民群众政治参与意识的提高和对自身权利的争取，与此同时也折射出我国政治参与中存在的某些体制性制约因素。推进制度化政治参与，是当前发展社会主义民主政治、构建社会主义和谐社会以及全面深化改革的重要抓手，也是减少和杜绝群体性事件发生的现实选择。在解决农村群体性事件的制度建设中促进有序政治参与，有助于改善基层政权的合法性，维护农村社会政治稳定；有助于监督基层政府运行，防止农村政治权力腐化；有助于保障农民的利益诉求，提高广大农民群众的政治素养。解决好农村群体性事件，促进农民由非制度化参与向制度化参与转变，由非法政治参与向有序政治参与转变，是全面深化改革的重要保障。

1.3 解决农村群体性事件是落实全面依法治国方略的现实体现

依法治国方略要求党领导人民依照宪法和法律的规定去管理国家事务、管理经济事务、管理社会事务，保证国家各项工作都能够依法进行，从而逐步实现社会主义民主的制度化、程序化和规范化。作为承担农村公共管理职能的基层政府，要切实维持农村社会的正常运转秩序，维护广大农民群众的合法权益，最大限度地减少和化解农村群体性事件对农村社会和农民个体造成的不利影响，把损失降低到最低程度，而实现政府的这一社会管理职能必须坚持按照全面依法治国方略的具体要求，依法维护和保障农民的合法权益，推行农村群体性事件行政决策程序的民主化、科学化、法制化。依法解决好农村群体性事件意义重大，是基层人民政府全面落实依法治国方略，民主执政、依法执政、科学执政的总体要求和现实体现。

2 新时期农村群体性事件的实然之路

农村群体性事件通常是由于“三农”问题的潜藏矛盾长期得不到根本化解，或者利益冲突的激发，造成较大数量规模的农民聚集，有组织地采取非正常诉求表达方式进行抗争以图维护自身权益的突发事件。农村群体性事件在经济社会生活中有着其现实表现，常见的有以下几种类型：地权、林权或者水利设施使用权等农业资源纠纷类；乡邻纠纷引起的宗族对抗和械斗类；城镇化过程中征地拆迁补偿纠纷类；地方政府执行惠农政策不到位引起的上访类；其他引起民愤的个案类等。

2.1 新时期农村群体性事件的主要表现

相比较于上世纪90年代前的传统农村群体性事件，新时期农村群体性事件具有以下新特点。一是矛盾诱因具有复杂性。当前多发的农村群体性事件是新型社会矛盾的集中反映，有地权、矿权、林权等权属纠纷，农村劳务纠纷等经济纠纷引起的群体性事件，也有因公路改线、拆建改造、征用土地等经济补偿引起的群体性事件；二是策划发动具有组织性。农村群体性事件从无论是经济纠纷或政治诉求来看，都逐渐具备了组织性的显著特征，其“利益代言人”清楚国家相关政策，对形势有较清晰的洞察力，同时具备较强的号召力及组织力，能够引发广泛的社会关注；三是诉求方式具有对抗性。农村群体性事件日渐由群体上访请愿向暴力示威施压的方式转变，具体表现为事件中参与人员表达诉求时会出现情绪激动、言辞激烈，甚至可能采取冲击政府机关、破坏公私财产、故意人身伤害等极端行动逼迫政府妥协；四是舆论扩散具有实时性。自媒体时代的一个显著特征是信息借助互联网技术可以实现高速、自由的传播，论坛、微博、微信等信息发布手段使得农村群体性事件可以实时进行舆论传播，给政府新闻发布和舆情应对都带来了新的课题和调整。可见，政府治理农村群体性事件是维护农村和谐稳定发展的一项重要政治任务，也是时代赋予的重任。

2.2 新时期农村群体性事件的生成原因

2.2.1 农村发展滞后、利益需求矛盾凸显是农村群体性事件的经济原因 随着我国工业化、城镇化水平的持续深入推进，长期城乡二元化导致农村发展相对滞后，历史遗留问题日益尖锐。直到2005年，全国人大以立法形式免除我国延续2600年漫长历史的农业赋税，但历史欠账却不会自然消除。长期以来城乡二元发展体制下，国家整体政策对农村经济制度的强制性控制、对农民收入分配的强制性掠夺和对农业技术投入的低水平保障，使得严重的 "三农”问题随着"农民真苦，农村真穷，农业真危险”的呼唤一朝暴露在现实之中[3]。当代中国处在社会转型的风口浪尖，显性利益失衡所诱发的激烈矛盾已不容回避，利益主体的分化和失衡成为利益冲突的充分必要条件，加之农村经济发展中长期存在的历史矛盾势必引发农村群体性事件。

2.2.2 基层政权弱化、诉求表达机制缺位是农村群体性事件的政治原因 农业经济发展到开展深度市场化的历史阶段，决定了农民期盼表达合理利益诉求、维护自身正当权益之意愿十分强烈，而两千年来的中国封建传统依然具有强势的历史惯性，“官本位”思想在基层政权和农村干部中遗毒深重。现实中各种农村政治制度的缺陷制约了农民利益诉求正常表达机制的形成：一是村民自治制度存在固有缺陷，自1982年宪法修订案提出以来，其程序实施始终流于形式，村民自治内容极易受到限制，村委会的建立、运行通常都受到太多外部环境的干扰。二是农民缺少代言自身利益的专业组织，农民表达自身利益诉求往往是一种松散的、自发的状态，既缺少力量的凝聚性，也缺乏维权的专业性，缺乏具有相应独立地位和专业性质的农民组织。三是基层政府缺乏听取农民利益诉求的常态机制，人民信访和人民调解机构通常只能临时充当一个“争吵和诉说”的协商博弈平台，基层政府往往不能将农民正常的利益诉求同自身职能履行有效地、动态地结合起来，并接受群众监督。

2.2.3 矛盾调处弱化、突发事件处置失灵是农村群体性事件的体制原因 新时期农村群体性事件，起因于潜在的矛盾冲突长期得不到解决或者偶发的利益纠纷诱发。矛盾冲突演变成群体性冲突的重要一环，在于政府在社会管理中对社会矛盾的排查、调处机制过于弱化，如果能够在常态化工作中有效地调整政策化解排查出的固有社会矛盾，同样可以有效遏制社会冲突的发酵和生长。另外，从突发事件的政府治理实践来看，农村群体性事件等突发事件应急处置对于各级政府机关仍然是一个棘手的难题：一是突发事件应急制度建设滞后，个别地区和部门的政府机构对突发事件应急工作缺少足够的重视，未能建立健全相应的工作制度，缺少相应的预案体系和演练培训；二是农村群体性事件爆发时的临机处置失当，突出表现在事件爆发时不能在第一时间启动应急机制，立即与农民建立对话机制，认真听取相关诉求，围绕诉求开展调查、处置工作；三是农村群体性事件的治安管控失灵，对于群体性事件中出现的冲击政府机关、妨碍公务、破坏财务和大规模骚乱等社会治安行为，缺少灵活机动、态度坚定的治安管控，危害社会公共秩序的行为不能在第一时间得到有效遏制。事先社会矛盾纠纷不能得到有效排查、调处，事中农村群体性事件爆发的第一时间不能进行正确、有效的突发事件应急处置，是新时期农村群体性事件多发的制度原因。

2.2.4 权利意识强化、依法维权观念淡薄是农村群体性事件的思想原因 随着国内经济社会的持续发展，广大农民维护自身合法权益的权利意识正在逐步强化，对于涉及自身利益诉求的政治事务，其民主意识、政治参与意识日渐增强。当土地征收、房屋拆迁、环境污染等新经济现象造成损害农民利益的偶发事件发生时，农民寻找合理途径保护合法权益的诉求更显强烈。而难以逾越的一个现实是，广大农民的依法维权观念依然十分淡薄，具体表现为：一是政治参与能力非常有限，往往以为可以采取集体上访等方式代替民主参与解决问题，不能积极主动地参与到政治活动中，更强有力地去主张自身的权利；二是缺乏运用法律、运用民主手段的信心和耐心，法制观念和民主观念深入人心确实需要比较漫长的历史周期，由于过往生活中亲身经验，农民仍然严重缺乏对法治的了解和自信；三是漠视非理性维权行为的后果和责任，受利益导向的驱动，认为“不闹不得”、“法不责众”。权利意识觉醒了，依法维权的观念却依然淡薄，合法权利受到侵害时不惜采取违法方式表达诉求，是农民不惜采取群体性事件的思想原因。

3 新时期化解农村群体性事件的必然之策

化解转型期社会冲突，重点是势必将社会冲突控制在一定范围和秩序结构之内[4]。针对农村群体性事件的复杂成因，应当从调整农业产业结构、推进农村依法治理、健全风险管控机制和加强价值观念引导等方面入手，加强对农村群体性事件的政府综合治理，维护农村社会的和谐稳定。

3.1 直击根本——调整农业产业结构，促进农民经济增收和利益保障

中国社会的重大问题，其根本解决之道往往都是依靠发展，这是由社会主义初级阶段的国情所决定的。解决农村群体性事件的根本途径在相当长的历史时期以内，仍然是一心一意搞好发展，统筹兼顾效率公平，切实保障农民利益。要认清发展大局，继续努力做好农村经济发展工作，筑牢农村繁荣稳定的物质基础，在发展的基础上根治农村群体性事件。

一是要积极推进农业产业结构调整。调整农业产业结构是发展农村经济、增加农民收入的有效途径，其直接意义在于构建联结农户经营与城乡市场的桥梁，从经济基础上消除城乡二元结构格局。要探索龙头企业带动、主导产业带动、中介组织协调和合作组织带动等多种模式，构建电商农业、观光农业和产业链农业等现代农村社会经济新形态。

二是要打破城乡二元利益分配结构。坚持农村税费制度改革成果，不仅不再向农民征收农业税，还针对土地发放相应的农村土地直接补贴，解除农业发展和农民增收的沉重负担，打破基层政府、村级组织与农民群众的利益寄生和冲突关系，打开农民增收的正常通道，打好农民增收致富的利益结构基础。

三是要理解和尊重农民采取多种新型方式经营土地以合法获利的正当权利。农民的合法利益不仅包括承包土地获得的农业收益，还包括开展农业多种经营、流转土地承包权、获得征地拆迁补偿等各种形式的收益。紧跟形势发展主动调整政策适应农村利益结构的延伸和演变，促进农民增收，农业发展，农村稳定，依法制裁和打击各种侵蚀农民合法利益的侵权行为，遏制不断激化的农村社会利益矛盾，消除农村群体性事件的经济成因。

3.2 模式创新——推进农村依法治理，规范常态行政管理和诉求表达

现有农村治理模式是以村民自治制度为核心的社会政治形式，同时是当代中国农村社会最基本的社会组织方式。改善农村治理模式，畅通农民利益诉求通道，要与基层民主政治建设紧密结合起来，与乡镇管理体制改革结合起来，探索基层农村社会民主的新路子，破解新时期农村群体性事件的政治因素。

一是要把加强农村基层党组织建设和推进村民自治结合起来，正确划分村支部与村委会的管理范围，正视基层党组织在功能、运行机制等方面存在的弊端和问题，积极推进平等竞争民主选举，村务公开经济社会事务管理和农村基层议事，疏通和化解干群矛盾，建立党组织与农民的常态诉求表达通道。

二是要把加强乡镇管理体制改革和推进村民自治结合起来，进一步加大对乡镇政府的财政支持力度，逐步规范和弱化乡镇管理职能。严格推行依法行政的方式，开展乡镇一级土地承包、社会治安、计划生育等行政管理工作；严格执行简政放权的政策，对农村经济实行市场化管理，依靠市场进行非行政手段的自身调节。

三是要把常态化规范化的政治参与和推进村民自治结合起来。扶持和引导农民组建产业合作社、专业协会等各类农村经济中介组织，如美国的农民协会、农民联盟和农场局，法国的农民工会、农民协会和农会都在国家政治生活上发挥着有益的作用[5]，以行业组织作为农民利益的代言人，能更集中、更有力地规范农民的利益表达行为，维护农民的合法权益。借鉴和推广村民自治实践中的创新举措，进一步创新与完善村民自治形式，如：村民代表设岗定责制度等村民代表会议制度；村级事务契约化管理等村民集中决策制度；党支部、村委会、监委会“三位一体”监督网络体系等干部民主监督制度;社会中介组织参与村级财务管理等村务公开制度等[6]，建立村民自治政治参与与农民的常态诉求表达通道。

3.3 防控结合——健全风险管理机制，落实冲突预警排查和应急处置

潜在的农村利益矛盾逐步累积，激化成显性的社会冲突，是农村群体性事件酝酿并爆发的发展脉络。要始终坚持“防控结合”的原则，建立全方位的农村社会稳定风险管理机制，落实农村矛盾冲突预警排查和应急处置制度，做好农村群体性事件的事先管控。

要从社会危机管理控制方面加强农村利益矛盾纠纷预警防控体系建设，及时排查农村群体性事件的诱因，贯彻落实“早发现、早报告、早控制、早化解”的预警机制，设置农村突发群体性事件“防火墙”和“减压阀”。要及时发现、准确掌握社会矛盾和不安定因素的动态，尤其是实施土地征收、承包经营、公共事业建设等可能危及农民利益的敏感项目时，务必要实施社会稳定风险评估，对可能损害农民合法利益的行为提前审查、预先防控，对农民提出的利益诉求主动采集、尽早处理，及时发现群体性事件苗头，以便进行提前干预和化解处置，防患于未然。

要加强政府对农村群体性事件的应急处置能力，按科学程序建立分级应急处置预案体系。一旦群体性事件发生，及时启动应急预案，及时上报，并按预案进行应急处置，将社会危害降低到最小限度。事实上， 无论多么恶性的农村群体性事件，起因往往都是较小的社会矛盾，起初完全可以纳入合法的争端处置机制。其后来之所以发展到不可收拾的地步，往往是由于基层政府处置行为失当，导致矛盾激化、事态恶化、损失扩大。因此，科学规范地应对农村群体性事件，必须建立完善的公共突发事件应急处置政府治理体系，事先做好突发事件应急准备。

3.4 宣教先行——加强价值观念引导，增强农民自律意识和法治信仰

只有全民都自觉遵守法律的约束行事，自觉放弃超越法律的自由，法的公平有序治理才能有效实现。自媒体时代开展农村群体性事件的政府治理，尤其要注重宣传教育先行，加强社会主义主流价值观念的引导，增强农民的自律意识和法制信仰。

要坚持以完全开放的态度完善农村群体性事件的新闻报道和舆论引导工作。建立新闻发言人、官方微博和微信公众号等信息公开和新闻应对工作制度，积极主动、及时有效地向社会发布事实真相信息，理性地引导媒体报道和社会关注，化解群众的疑虑，缓解矛盾冲突，遏制农村群体性事件事态失控或者进一步升级。

要继续深入开展全民法制教育工作，有组织、有计划地增强农民的法治观念，教会农民使用法律、政策和制度的武器依法保护自身的权益不受侵害，并增强采取合法方式表达利益诉求的自律意识，依法履行自己应尽的社会责任。注重引导农民认识法律对保护自身合法权益的权威性，引导农民自发学习法律、运用法律武器的热情和积极性。

最后，规范农民维权行为还需要分类采取外部引导，依法处理农村群体性事件。政府部门要依法履行行政管理职能，针对已经发生的农村群体性事件分类处理，对于采取合法形式的，必须认真与群众共同协商解决办法；对于超越合法限度的，要及时干预并宣传违法后果，设法将农村群体性事件导入法制的正确方向，使无序转化为有序，从对抗转化为对话，从非法转化为合法。

4 结 论

“徒法不能以自行”。农村群体性事件的高发是新时期复杂利益关系下社会综合矛盾的集中反映，治理新时期农村群体性事件是全面建成小康社会、全面深化改革和落实全面依法治国方略的应然要求。时代的变革，使新时期农村群体性事件具有了新的表现特点，也促使其具有经济、政治、体制和思想多重层面、更趋复杂的成因。揭开新时期解决农村群体性事件的应然之义，解析新时期农村群体性事件的实然之路，最终得出治理农村群体性事件的必然之策，应当进一步调整农业产业结构，推进农村依法治理，健全风险管控机制，加强价值观念引导，从而优化农村群体性事件的政府治理。

[1] 习近平.到河北阜平看望慰问困难群众讲话[EB/OL].(2012-12-29)[2015-03-04]http://news.sina.com.cn/o/2015-03-04/111331566312.shtml.

[2] 中国共产党新闻网.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].(2013-11-12)[2013-11-16]http://cpc.people.com.cn/n/2013/1116/c64094-23561785-8.html.

[3] 国家统计局.2001年中国发展报告----中国的"九五"[M].北京：中国统计出版社,2001:269.

[4] 于建嵘.我国农村群体性突发事件研究[J].山东科技大学学报(社会科学版),2002(12)：10-13.

[5] 刘 彤.尹奎杰.论农民利益政治表达机制的健全与完善[J].政治学研究,2008(01)：81-88.

[6] 董江爱.国家与农民关系视野下的制度落实与创新[J].中国行政管理,2009(02)：86-90.

[责任编校： 张 众]

Theory and Reality of Rural Mass Incidents in New Era and Solutions to Incidents

ZHU Yueyue

(SchoolofEconomicsandManagement,HubeiUniv.ofTech.,Wuhan430068,China)

In recent years, China′s rural mass incidents have occurred frequently and showed a spiral upward trend. Rural society is in transition, and the various conflicts upgrading of the rural mass incidents frequently hit the newspapers and intensified. The rural conflicts not only severely restrict the construction development of harmonious socialist new countryside, but also pose severe challenges to the grass-roots government governance. The paper, based on the rural economic and social development trends, deeply excavated the concept of rural mass incidents, explored the reality of the new rural mass incidents and then proposed solutions to rural mass incidents to provide a theoretical basis for governance of rural mass incidents in the new era.

The countryside; Mass incidents; Government management; The new rural construction

1003-4684(2015)03-0033-05

2015-04-20

朱玥玥(1985-)， 女， 湖北襄阳人，湖北工业大学硕士研究生，研究方向为政治学，行政管理

D669.9

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