论民事诉讼中的立案登记制度

金富文

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215000)



论民事诉讼中的立案登记制度

金富文

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215000)

《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》自2015年5月1日已正式施行，标志着立案审查制正式终结，立案登记制已经在我国正式建立。作为一项新生的制度，有人对它的必要性提出怀疑。建立立案登记制会引发案件数量快速增长、滥用诉权等问题。于此，首先需要厘清它们之间的关系；其次在前人对立案审查提出诸多弊端的基础上进一步论证立案登记制的必要性。建立立案登记制是公民与国家达成的一项“契约”，应当在现有的法律制度内提出保障立案登记制顺利实施的措施。

立案登记制；滥用诉权；诚实信用

一、 问题的提出

在我国民事诉讼立法与实践中，对当事人提起的诉讼进行严格的实质审查有着很深层次的原因。一是立法者认为当事人会滥用诉权；二是法院需考量某些法外因素，控制某些类型的案件进入诉讼。

立案审查制是指当事人向法院提起诉讼时，法院对诉讼要件进行实质审查后，决定是否受理。其审查内容主要包括主体资格、法律关系、诉讼请求以及管辖权等。其具有如下缺陷：

1.将诉讼要件当作起诉要件，导致起诉要件过高，不利于保障当事人诉权[1]。导致出现不予受理与驳回起诉这一逻辑上的悖论。

2.立案庭在当事人起诉时进行审查，发现不符合起诉条件的作出不予受理的裁定。对立案庭已经受理进入正式审理程序的案件审判庭以不符合起诉条件为由驳回起诉是否合乎法律和逻辑？根据真正的立审分离，立案庭是无权行使审判庭的职能，那么立案庭无权裁定不予受理或驳回起诉[2]。然而，实际上我国立案庭一方面承担了绝大部分立案工作，而将一小部分留给了审判庭；另一方面，立案庭也承担了相当一部分庭前的准备工作，另一部分移交给了审判庭[3]。其次，立案庭经审查后认为符合起诉条件予以受理的案件，根据程序安定原则及诚实信用原则，审判庭是无权作出驳回起诉的裁定的，既然案件已经经过了立案庭的审查，那么审判庭是应该合理的相信是符合立案条件的，作出驳回起诉的裁定唯一的解释就是审判庭的法官水平高于立案庭。

3.在现行立案审查制下，法官职权主义浓重，受理与不予受理的决定由法官单方作出，缺乏当事人的参与[4]。

4.受案范围过窄。伴随着我国法治的进步，在司法改革如火如荼的进行中，立法者开始反思立案审查制。

党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),《决定》规定：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。”这是我国第一次以官方形式正式提出建立立案登记制度。在随后的2015年2月26日最高人民法院公布的《人民法院第四个五年改革纲要》也再次指出这一点。2015年1月30日，最高人民法院公布了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称《司法解释》)。《司法解释》第208条第(一)项规定：“人民法院接到当事人提交的起诉状时，对符合民事诉讼法第119条的规定，且不属于第124条规定情形的，应当登记立案；对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉材料，并出具收到日期的书面凭证。”可以说《司法解释》是对《决定》关于建立立案登记制的具体落实。2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》(以下简称《意见》)。可见，立案登记制在我国的司法实践中已经全面建立起来。但是，在《民事诉讼法》修改前，许多学者及司法实务界人士指出我国不宜建立立案登记制，立案登记制难以解决我国的立案难现象；其次建立立案登记制后我国的法院将会面临一系列新的困难，比如：诉讼爆炸、滥诉、虚假诉讼、缠诉等*具体详见徐昕：《解决“立案难”要立足中国国情》,载《中国审判》2007年第1期；姜启波：《人民法院立案审查制度的必要性与合理性》,载《人民法院报》2005年9月21日；《“立案登记制降低起诉门槛，旨在保护诉权”：质疑与回应》,载《人民法院报》2007年6月5日。。那么我们不禁要面对两个问题，立案登记制与案件数量增长、滥用诉权是什么样的关系；建立立案登记制是否存在必要性。

立案登记制是指法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行核对。除了《意见》*《意见》规定不予登记立案的情形有：(一)违法起诉或者不符合起诉条件的；(二)诉讼已经终结的；(三)涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的；(四)其他不属于人民法院主管的所诉事项。规定不予登记立案的情形外，当事人提交的诉状一律接收，并出具书面凭证，起诉状和相关证据材料符合诉讼法规定条件的，当场登记立案*最高法负责人就《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》答记者问。http://news.ifeng.com/a/20150415/43557136_0.shtml。最后一次访问2015年4月25日。。

二、立案登记制与案件数量增长及滥用诉权的关系

(一)理性认识立案登记制与案件数量增长之间的关系

如果严格执行立案登记制，那么以前许多得不到立案的案件势必会予以立案，而那些应当立案却没有立案的案件又没有完全得到处理，新的类似的案件又在发生，那么短期内民事诉讼的受案数量势必会增加。因此我们需要正确的看待案件数量的增加。

首先，短期内受案数量的增长部分是为以前的立案审查制买单，然而这种买单是有必要的，我们不能让公民状告无门，权利受到侵害却得不到救济。

其次，法院受案量的快速增长，既是经济社会发展变化的自然反映，又说明司法的地位和作用日益凸显，以诉止争的要求越来越多，当事人对司法化解涉诉矛盾的期望值也越来越高。从一定意义上说，当事人对司法利用愈发频繁可以说明当事人对司法基本上是信任的[5]。

最后，案件数量的增长反映的是国家重视对当事人诉权的保障，是一种有诉必理的理念，是法治国家尊重人权的表现。

(二)立案登记制导致滥用诉权之真伪

滥诉在西方法治国家采取立案登记制和我国立案审查的情况下都存在，很难说在有诉必理的西方国家滥用诉权比我国严重，也难以证明滥用诉权的现象系立案登记所造成或两者有关系。在我国的诉讼实践中，法院所担心的问题是:“立案登记制”之下，由于立案时不对案件进行实质审查，那么当事人可能滥用诉权，有些不属于法院审判范围的案件会进入法院。其实这种担心是没有必要的。因为，在立案登记制下，法院仍需要对诉讼要件进行审查，对诉讼要件的审查不是弱化，而只是使法院对这些诉讼要件的审查程序更为科学，更符合程序运行的规律。即在充分保障当事人诉权行使的前提下，法院在审查各种诉讼要件时，特别是审查一些与当事人的实体权利紧密相关的诉讼要件时能够为当事人提供更加充分的程序保障[6]。故而很难说立案登记制与滥用诉权有必然的逻辑关系。其次，立案登记制的出发点是保护当事人的诉权，就算其真的可能导致当事人滥用诉权，难道我们就能因此而采用立案审查而否定立案登记制度吗？两害相权取其轻，我们自然要选择立案登记制，何况这种“害”是否存在我们不得而知。还有，在法治社会正当程序的选择一般都是有其价值权衡的。选择一种程序而放弃另一种是法治社会必要的牺牲。我们既然选择了尊重和保障当事人诉权的立案登记制也就必须要容忍立案登记制可能带来的弊端，这是在法治实现道路上的必然选择。但这并不是说我们对滥用诉权的现象视若无睹，我们需要合理的构建立案登记制度来减少法院的负担和可能的滥用诉权现象。但是，就算真的会有滥用诉权的现象，也不应在立案阶段来规避，否则又会陷入立案审查制的“怪圈”当中。在立案阶段要着重保护当事人的诉权，滥用诉权需要在具体的审判中予以发现并处理。

我国《民事诉讼法》第112条规定：当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。从中可知对滥用诉权的行为法院应驳回其请求，而非不予登记立案。驳回请求当然是在审判程序中做出的裁决。故对滥用诉权的处理是放在审判程序当中，而非立案阶段。

三、立案登记制的必要性

(一)立案登记制是国家与公民间达成的一项契约

无救济则无权利。当公民之间发生纠纷，往往需要诉诸一定的途径以解决纠纷，在法庭出现之前，人们往往只能诉诸于私力救济，如和解、自决等。但是私力救济会导致社会秩序的混乱。公民和国家都意识到了私力救济存在的问题，其是对社会秩序的破坏。卢梭认为：“社会秩序乃是为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利。然而这项权利绝不是出于自然，而是建立在约定上的。”[7]我认为,这项约定反映在纠纷解决上就是人们让渡自己手中的一部分权利，国家支付一定的对价，目的是维护公民个人的利益和社会的秩序持续健康的发展。公民让渡的这部分权利是纠纷的部分私力救济权(当然和解并未让渡，让渡的是自决这种强力解决纠纷的方式)。这种权利让渡出去之后，当人们之间再次产生纠纷，国家便应提供纠纷解决机制作为对价。这其中包括社会救济和公力救济。社会救济包括调解和仲裁。调解的达成需要双方当事人的自愿，且无强制执行力；仲裁也需要双方当事人的同意。可见它们的一个共同点都是纠纷双方的同意，然而达成这一同意也不是一件容易的事。于是便陷入一种困境，总不能因为双方当事人无法达成一致意见就不能解决纠纷吧。这时国家提供的诉讼这种纠纷解决方式便派上用场。诉讼的提起并不需要双方当事人的同意，诉讼结果具有强制执行力，并且由中立的第三方居中作出，能体现公平正义，这是其他纠纷解决方式所不能比拟的。作为诉讼的开始，诉讼系属的形成始于法院的立案。作为提供司法服务的法院，应当尽量给予当事人启动程序的便利，而不是设置障碍[8]。但是立案审查制却设定了一系列实体审查标准，使纠纷主体不易于利用国家提供的诉讼这种纠纷解决方式。在立案审查制度下，一些案件即使符合民事诉讼法及司法解释规定的立案条件也得不到立案，其可分为两类：一类是司法人员基于不正当动机和目的实施的有意阻止诉讼审理以实现个人利益的情形；另一类是，起诉虽然符合法律司法解释的规定，但法院根据其内部规定、文件等司法政策性规范对某些案件的起诉予以限制，称之为“合法性限制”[9]。这就会导致人们状告无门，严重侵害了公民与国家签订的契约。立案登记制便利了纠纷主体利用诉讼这一纠纷解决方式，不会出现状告无门的现象，只要符合《意见》的规定一律登记立案。

立案登记制是国家与公民就纠纷解决方式所签订的契约的对价。公民让渡自己部分私力救济权，以维护社会的秩序及发展，国家提供便利的纠纷解决机制方便公民解决纠纷，其中重要的一步就是降低利用纠纷解决机制的门槛，当公民之间发生纠纷时，能够实实在在的利用它解决纠纷。

(二)立案登记制的逻辑必然

我们首先将原告起诉到法院的案件分为如下几类：(1)所有的案件都不符合起诉条件；(2)有的案件符合起诉条件，有的案件不符合起诉条件；(3)所有的案件是否符合起诉条件待定；(4)有的案件符合起诉条件、有的案件不符合起诉条件、有的案件是否符合起诉条件待定；(5)有的案件符合起诉条件、有的案件是否符合起诉条件待定；(6)有的案件不符合起诉条件、有的案件是否符合起诉条件待定；(7)所有的案件都符合起诉条件。对于以上七种分类进行考察我们可以看出：(1)和(2)是典型不能成立的，毕竟每年我国法院要审理那么多案件，其中也不乏滥诉、虚假诉讼的。对(2)(3)(4)(5)(6)进行比较会发现在立案审查之下，它们需要有一个公正的程序来判断原告的起诉是否符合起诉条件。然而在采取立案审查制度的背景下，虽然《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》规定的是立审分离，然而我国目前实行的“立审分离”实际上赋予了立案庭部分审判职能，一些“大立案庭”甚至承担了部分庭前准备职能，包括审查“基本”事实和证据，对于在立案审查者看来不合要求的起诉，或者法院没有把握解决的新案或社会压力较大的案件，立案庭可以在不留任何记录的情况下不予立案，即使形式上符合规范的“不予受理”裁定也是在诉讼进入实质性阶段之前，在被告提出抗辩和动议驳回起诉之前，由法院单方作出的决定[1]。可见立案庭行使了部分审判职能。与程序的结果有利害关系或者可能因该结果而蒙受不利影响的人，都有权参加该程序并得到提出有利于自己的主张和证据以及反驳对方提出之主张和证据的机会。这就是“正当程序”原则最基本的内容或要求，也是满足程序正义的最重要条件[9]11。然而这种审判职能的行使是在缺乏当事人参与情况下做出的，它违背了程序正义的基本要求。故而我们需要在一个能充分保障当事人诉讼权利的程序下作出是否符合起诉条件的裁决。在我国目前的民事诉讼法中只有审判程序符合这一要求，那么又会引发一个悖论，根据立案审查制，当事人的起诉只有符合立案条件的，法院才会受理，才能进入审判程序，而如今原告的起诉是否符合立案条件都尚未确定，案件何以就进入了审判程序。立案审查制所带来的这个悖论我们不得回避。究其原因，不难发现(1)至(6)类案件在立案审查制度下都需要经过立案庭的实质审查，以判断原告的起诉是否符合立案条件。所以为了回避立案审查制的悖论，在立案阶段不能对当事人的起诉是否符合立案条件进行实质审查。我们不妨假定原告起诉的所有案件都属于第(7)类，即都符合立案条件，那么也就不需要对案件是否符合起诉条件进行实质审查。而立案登记制正好回应了这一要求，根据立案登记制，法院对当事人提起的诉讼不进行实质审查，仅进行形式核对，只对那些明显不符合《意见》规定的案件类型不予登记立案，对其他诉讼都登记立案。

这样的假定虽是不得已而为之，看上去很滑稽也不符合中国的现实，但是有其内在的合理性。首先它克服了立案审查制的弊端，也顺应了保障当事人诉权的基本要求。其次，这样的假定也符合理性人的做法。每个人都是自身利益最好的维护者，与其自身利益相关的事我们都应相信他会做出最好的选择[10]。在我国提起民事诉讼要缴纳诉讼费用，除非符合特定条件的可以免交，有的提起诉讼的原告还会聘请律师，从而又要支付代理费，一旦提起的诉讼是明显不符合起诉条件的，法院会不予登记立案，那么在此情况下是显然不符合经济原则的。还有提起明显不符合起诉条件的诉讼，法院将会不予登记立案，这多少会让他有点觉得不好意思。再次，假定原告提起的所有案件都符合起诉条件并不意味着法院会将大量不符合《意见》规定的案件登记立案。因为在登记立案之前，法院需要进行核对，那些明显不符合起诉条件的案件一般来说比较容易看出，一旦发现不符合起诉条件的，也会不予登记立案。现行的立案登记制便符合了这一假定。法院对原告的起诉不进行实质审查，只需对原告提起的诉状进行形式核对，除了《意见》规定不予登记立案的情形，当事人提交的诉状一律接收。

总之，假定所有的案件都符合立案条件有一定的代价，但这是通往法治之路的必然选择，会随着我国法治建设的完善逐步得到证明。因此在现阶段我们需要一系列措施来保障立案登记制度的顺利实施。

四、立案登记制的保障

我国《民事诉讼法》第13条规定了诚实信用原则。作为一项基本原则，是指贯穿于整个《民事诉讼法》和民事诉讼过程的根本性和指导性原则。反映在立案阶段就是当事人应诚实的行使诉权不得滥用诉权。法官应严格的遵守法律的规定，保障当事人的诉权的行使，不得自行对立案增加法外条件，不得对案件进行实质审查，只能进行形式核对。诉权，作为一项宪法性权利，当事人自然可以自由的行使，但权利的行使不是没有边界的。当事人应本着诚实善意的心态去行使诉权，而不能恶意的、不诚实的去行使诉权以达到某种目的。滥用诉权的表现主要有：(1)诈欺性诉讼；(2)骚扰性诉讼；③盲目性诉讼;(4)多余性诉讼;(5)重复性诉讼;(6)琐碎性诉讼[11]。这些滥用诉权的行为要么侵害了对方当事人的利益，要么侵害了国家的司法秩序，浪费了国家的司法资源。这些滥用诉权的行为首先要否定其诉讼法上的效果，该滥用诉权的诉讼行为无效。在诉讼法上违背诚信原则的行为本身还必须接受实体法的独自评价，在此情况下，当然应该认可损害赔偿以外的实体法上的效果(如一定法律行为的无效或禁止请求等)[9]174。可见对这些滥用诉权的行为仍可追究实体法上的责任。如诈欺性诉讼、骚扰性诉讼明显的属于侵权行为，可以追究行为人的侵权责任。但追究侵权责任要满足一定的条件：一是行为人有滥用诉权的故意；二是行为人有滥用诉权的行为；三是有损害结果的发生，如损害了国家的司法秩序、浪费了国家的司法资源、侵害了对方当事人的相关利益；四是滥用诉权的行为与损害结果的发生有因果关系。从程序上和实体上规定违反诚实信用原则滥用诉权的法律后果，也就是切断滥用诉权的原动力。这样在诚实信用原则的保障下，立案登记制的运行势必不会引起太多的滥用诉权的现象。

其次，充分发挥ADR的作用，为人们提供多元的纠纷解决机制。解决纠纷不只有诉讼一种方式，我国目前纠纷的解决方式有：和解、调解、仲裁、诉讼等。各种纠纷解决方式都有其固有的及运作上的缺陷，因此我们需要完善纠纷解决机制，从而为纠纷主体提供完善的纠纷解决机制的选择权。只有为纠纷主体提供了完善的纠纷解决方式，他们才能综合各方面的因素考虑，权衡各种利弊得失，选择最适合自己的纠纷解决方式。那样，从宏观上也就减少了选择诉讼作为纠纷解决方式的案件的数量，也就减轻了法院的压力。

最后，充分利用庭前准备程序。在尊重当事人程序主体地位的情况下，实现案件的繁简分流。如对双方当事人无争议的，符合督促程序的，转入督促程序；开庭前适宜调解的，先行调解；根据具体情况，确定普通程序与简易程序；适宜小额诉讼程序的则用小额诉讼程序处理；需要开庭的，组织双方当事人交换证据、明确争议焦点。采取这一系列措施旨在诉讼内节约诉讼资源，从而在有限的司法资源内节约出一部分来处理其他案件，来维护纠纷主体的利益。

总之，充分发挥诚实信用原则是让当事人形成良好的诉权观念，防止当事人滥用诉权，破坏立案登记制；完善多元化的纠纷解决机制是让当事人在发生纠纷时有多重选择解决纠纷的途径，从源头减少法官办案的压力；充分发挥繁简分流程序的作用也就是在诉讼内最大限度地节约司法资源，解决采取立案登记制后进一步突出的“案多人少”问题。这三项措施不是割裂开来的，是循序渐进式的解决采取立案登记制后案件数量可能增长的问题，来保障立案登记制顺利实施。

[1]张卫平.起诉要件与实体判决要件[J].法学研究,2004,(6).

[2]傅郁林.对“立审分离”管理模式之质疑[N].人民法院报,2001-10-24(3).

[3]傅郁林.中国民事诉讼立案程序的功能与结构[J].法学家,2011,(1).

[4]中国人民大学法学院“民事诉讼法典的修改与完善”课题组.《中华人民共和国民事诉讼法》修改建议稿(第三稿)及立法理由[M].北京：人民法院出版社，2005:113.

[5]江西省高级人民法院课题组.人民法院司法公信现状的实证研究[J].中国法学,2014,(2).

[6]刘学在.关于《民事诉讼法修正案(草案)》的若干修改建议[J].公民与法,2012,(6).

[7][法]卢梭.社会契约论[M].何兆武，译.北京：商务印书馆，2014：4-5.

[8]张卫平.论人民法院在民事诉讼中的职权[J].法学论坛,2004,(5).

[9][日]谷口安平.程序的正义与诉讼[M].王亚新,刘荣军,译.北京：中国政法大学出版社,2002.

[10]胡玉鸿.个人的法哲学叙述[M].济南：山东人民出版社,2008:188.

[11]汤维建.论民事诉讼中的诚实信用原则[J].法学家,2003,(3).

[责任编辑:王泽宇]

2015-09-17

金富文(1990-)，男，安徽池州人， 2014级诉讼法学专业硕士研究生。

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1008-7966(2015)06-0104-04