论人民政协公共外交的历史演进、价值取向和发展趋势

张祝平 郑晓丽

（杭州市社会科学院，浙江 杭州 310006；浙江经贸职业技术学院，浙江 杭州 310018）

论人民政协公共外交的历史演进、价值取向和发展趋势

张祝平 郑晓丽

（杭州市社会科学院，浙江 杭州 310006；浙江经贸职业技术学院，浙江 杭州 310018）

人民政协历经60余年的公共外交实践，已成为我国开展公共外交活动的重要力量。未来一个时期，公共外交在我国整体外交中的地位将更加凸显，人民政协公共外交面临着促进中国梦与世界梦的融合和推动形成民众参与型公共外交等重大历史任务，需要进一步优化顶层安排、整体提升自身组织资源，不断拓展有利于自身优势发挥的公共外交新渠道。

人民政协；公共外交；发展历程；独特优势；新使命和新途径

配合国家整体性外交战略，积极开展公共外交活动是人民政协最基本的重要工作之一，人民政协自成立起，就根据国家的外交方针政策，积极参与国家的外事活动，实践的内容非常丰富，经验也日趋成熟，加深了中国人民与各国人民之间的友谊，促进了中国与其他国家之间关系的发展。党的十八大指出，要“开展同各国政党和政治组织的友好往来，加强人大、政协、地方、民间团体的对外交流，夯实国家关系发展社会基础。”［1］新的历史时期，人民政协应进一步明确自身在国家总体外交战略中的地位和任务，深入研究、探索和实践开展公共外交活动的新载体、新路径，进一步履行好公共外交职能。

一、人民政协公共外交的发展历程回溯

回溯人民政协公共外交的发展历史，大致可以划分为以下几个阶段：

（一）初创时期（1949 -1954）

“亲仁善邻，国之宝也。”新中国成立伊始，人民政协的对外交往就已纳入国家整体外交布局，毛泽东主席就曾明确提出人民政协的“五大任务”，而“协商国际问题”就是其中一大任务并被排在了首位，周恩来也在各种场合反复强调人民政协的“第一个大任务”是对外交往。1949年，在全国政协第一届会议上通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，既确定了新中国外交的基本原则，也明确规定了新中国外交的一些具体政策，并成为了当时我国对外交往的总方针。据此，全国政协又陆续明确了一些更具体的外交政策。比如，黄琪翔，张难先，何燏时等十六人提请以全国政协一届会议名义电告联合国大会，郑重声明否认国民党反动政府案［2］。可见，这一时期，人民政协公共外交在保卫世界和平、促进国际合作以及同各国人民友好交往等方面已经开始发挥重要作用。

（二）艰难摸索时期（1954 -1977）

从1954年开始，我国政治体制中开始形成了党委、人大、政府、政协这“四大班子”，人民政协适时对自身组织和职能进行调整，开始探索并初步形成了根据自身定位、性质和优势履行公共外交事务的职能范畴，主要有：（1）听取、讨论国家领导人关于外交问题和国际问题所作报告；（2）通过纪念会、座谈会、研讨会、演讲会等形式配合我国的总体外交［3］；（3）积极地开展外事活动，接待了众多的国际友人，“宣传了我国政府的和平外交政策，为反对帝国主义的战争政策，维护和平事业做出了重要的贡献”。［4］十年文革期间，全国政协机关停止办公，但人民政协的公共外交活动在充满曲折的境遇中还是做了一些难能可贵的探索，全国政协领导人也适时参与了一些对外交往活动。

（三）恢复发展时期（1978—1992）

党的十一届三中全会以后，邓小平在领导中国人民开创改革开放伟大事业和和平外交新时代的同时，也领导人民政协开创了公共外交工作的新局面。他曾提出：“人民政协要积极主动地开展外交活动，努力加强同各国朋友的友好往来。”［5］在他担任全国政协主席期间，人民政协开始了与世界各国有关组织的直接交往，其中既有各国的议会组织、政治协商组织或统一战线组织，也有国外的人民团体和社会各界人士，很好地体现了人民政协人民外交的性质。

随着我国对外开放的不断扩大，政协全国委员会不断增加对外联系渠道，拓宽接触面。1983 -1988年间，政协全国委员会共组派23了个团（组）到一些国家进行友好访问，邀请了25个外国代表团（组）来访，与亚洲、欧洲、非洲和大洋洲的20个国家的有关政治组织或团体建立了友好关系［6］。1989年以来，全国政协主动适应激变的世界格局，及时调整对外工作的方针，在同第三世界国家有关组织保持和发展友好关系的同时，加强了同我国周边国家有关组织的友好往来。

（四）蓬勃发展时期（1993—2012）

党的十四大以来，中国以前所未有的速度融入国际社会，人民政协的公共外交活动也进入了蓬勃发展的阶段。到1997年底，全国政协已同68个国家的98个机构和4个国际组织建立了联系并开展了友好交往，同时提高了人民政协对外交往的层次，产生了重大影响，为改善我国的国际环境作出了贡献。九届政协对外交往更加活跃，期间，全国政协共组织88个团组，出访76个国家，接待34个国家的69个团组来访，到2002年底，已同95个国家的158个机构和6个国际性、区域性组织建立了友好关系［7］。党的十六大以来，全国政协“紧紧围绕服务国家总体外交战略和经济社会发展总目标，主动谋划、突出重点，取得了交流互访活跃、多边亮点突出、调研成果丰硕、公共外交创新的显著成绩”［8］。

（五）深化拓展时期（2012—至今）

党的十八大以来，我国的外交政策更加务实灵活，更加从容自信，习近平总书记及其他中央领导同志的出访，主动拉近与世界各国民众之间的距离，致力于向世界说明一个真实的中国，被誉为公共外交的典范［9］。为此，俞正声主席指出，要“不断深化人民政协对外友好交往，认真贯彻中共中央对外工作总体部署，更好发挥人民政协在对外交往和公共外交中的积极作用，进一步做好高层互访，推进与周边国家交流与合作，服务国家整体外交”。［10］纵观六十余年人民政协公共外交的发展历程，人民因其特殊的性质、地位和特征，开展公共外交具有独特的优势，并已成为践行我国公共外交理念的重要力量和开展对外交往活动的重要平台。

二、人民政协公共外交的本质特征及其独特价值

目前，开展公共外交的主体主要有国家主席、人大、政府和外交部门、政协、各类非政府民间组织和社会公民等［11］。从人民政协六十余年的公共外交实践来看，人民政协公共外交的基本属性是人民外交，具有“亦官亦民”的特征，这对于完善我国外交工作的协商、参与监督机制，改善我国在国际社会中的外交形象，以及促进中国外交迈向民主化和现代化等方面具有独特价值。［12］

（一）人民性：人民政协公共外交的本质特征

1.广泛的代表性

政治上的巨大包容性和组织上的广泛代表性是人民政协区别于我国其他政治组织包括其他统一战线组织以及具有统一战线性质的社会团体的主要特征和巨大优势。人民政协的这种广泛代表性和包容性在其公共外交活动中也能得以充分体现。一方面，人民政协公共外交不仅自身具有广泛的代表性，而且其交往对象也同样具有广泛的代表性。从其自身来看，各级政协组织都包括了各党派、各人民团体及各行业领域的专门人才。从人民政协公共外交的对象来看，政协领导人在出访时非常注意同外国各方面代表人士接触，加深彼此的感情，促进和实现我国与他国各个领域的共同发展。另一方面，人民政协公共外交还具有极强的包容性，“通过努力，使我们不仅在经济政治领域而且在社会文化领域，不仅在上层而且在基层，都有越来越多的好朋友。我们需要广交新朋友”。［13］

2.广泛的影响力

从外部来看，不难发现，在政协领导人出访时，出访地国家都会给予相当高程度的重视，并会引发国际社会的广泛关注和强烈反响。从内部来看，我们也注意到，在一般情况下，政协领导人接见外国来宾时都会提高我国接待的规格，实际上，这对于促进和加深国与国之间的友谊及信任，持续推动双方的友好合作也有着独特而积极的意义。

3.广泛的民间性

人民政协公共外交具有“亦官亦民”的特征，即政协的对外交往活动有时可视为“官”，有时可视为“民”，有时在同一个对外交往活动中既有“官”也有“民”，具有灵活多样的优势。［14］一般而言，人民政协对外交往的对象和范围通常会侧重于高层以及有代表性、有影响的人士和组织。但人民政协也非常重视同国外咨询组织和研究机构的交往，注重加强与外国人民的联系沟通，并积极发展深化合作关系，发挥着政府外交难以起到的作用。当前，中国经济社会理事会和中国宗教界和平委员会是我国两个主要从事民间外交活动的人民团体，他们都由全国政协主管。这也可以从一个侧面较好地体现人民政协公共外交的民间性特征。

（二）推进民主外交：人民政协公共外交的独特价值

民主外交作为一种新型外交，也或称“新外交”，一直被视为一国实现外交现代化，乃至政治民主化与现代化的必由之路。其核心思想主要是：（1）在外交中体察民情，反映民意，集中民智；（2）努力实现外交政策与活动的公开化，接受更为广泛的民主监督；（3）让人民群众实际参与外交活动。［15］人民政协在促进我国外交民主化过程中有其独特价值。

1.在外交决策形成中的民主协商价值

中国人民政治协商会议的成立，是新中国民主外交的开始，人民政协事业的发展则为中国民主外交的发展创造了条件，也为外交决策的民主化创造了条件。根据政协章程和《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，人民政协政治协商的主要内容有十四项，其中除专列的“外交方面的重要方针政策”，还有如政府工作报告、国家的重要法律草案、关于统一祖国的重要方针政策等很多项都涉及到外交决策问题，都需要政协在决策形成上发挥民主协商作用，而人民政协民主协商价值的彰显，则有利于促进我国外交决策模式向组织决策模式方向发展，推进外交决策模式的民主化、现代化进程。［16］

2.在外交政策落实中的民主监督价值

外交政策从制定到落实都需要监督。目前，全国各地有不少政协组织都设有外事委员会或港澳台侨与外事委员会，这些机构是政协对外交政策落实情况进行监督的经常性机构。它们还就如何学习政策、了解形势、开展调研、组织活动、提出建议等做了明确的规定。这表明，人民政协对外交政策落实开展民主监督的组织保障和制度保障正逐步健全。而且，在对我国外交政策落实的监督上，人民政协民主监督的优势明显：（1）由于政协自身所处的超脱位置和高度的政治责任感，与外交政策落实上的行政监督相比，政协监督更具有“公正性”；（2）由于政协独特的人才优势、智力优势和经验优势，与外交政策落实上的舆论监督相比，政协监督更具有“科学性”；（3）由于政协与党委和政府在根本利益和目标上是一致的，与西方国家外交政策落实上的议会监督相比，我国地政协监督更具有同向“相容性”；（4）由于政协委员有多样化的参与方式，与外交政策落实上的群众监督相比，政协监督更具有“灵活性”和广泛性。

3.在外交活动中的民主参与价值

人民政协作为我国公共外交的主要参与者，是由人民政协的性质和职能决定的，也体现了我国当代外交发展趋势。它在国家外交活动中的参与价值主要体现于四个维度：（1）配合国家总体外交战略，发挥外交铺垫、以民促官优势，协助政府处理我国与他国的关系；（2）巩固人民外交的群众基础，扩大人民外交的参与面，体现对国民外交的拓展性；（3）向群众表明国家立场、观点和原则，凝聚维护国家利益的合力，体现公共外交的引导性；（4）积极宣传我国的改革发展成就、外交政策及人民政协的地位和作用，提升公共外交的舆论影响力。

三、新时期人民政协公共外交的新使命与新路径

（一）人民政协公共外交面临着双重历史任务

第一，进一步连通中国梦与世界梦，促进构建新型国际关系。近三十余年来，中国经济社会的发展成就令世人睹目，国际社会对“中国道路”、“中国经验”异常关注；但与之同时，也出现了如“中国威胁论”、“中国强硬论”等论调。对此，我们必须通过有效地公共外交，将一个真实的中国展现给世界，积极引导国际社会树立客观全面的“中国观”［17］。人民政协的人民外交性质及其独特优势，在对外交往中易于被外国民众所接纳。历经六十余年丰富的公共外交实践，人民政协已同国际社会各类协商咨询机构、有关国家的议会组织、重要的统战组织和社会团体及各界有影响的知名人士、友好人士等建立起了广泛友好地联系。［18］

第二，动员社会力量积极参与公共外交，推进形成“民众参与型公共外交”。随着我国国家治理体系和治理能力现代化目标的逐步推进，“人人都是外交官”的时代正在来临，一些在往常看来与“外交”似乎无所关联或相距甚远的各类社会组织及普通民众将逐渐成长为影响公共外交的力量。为此，迫切需要人民政协履行好团结各界、增进共识的责任，依靠政协组织自身的带动力、影响力，推进形成“民众参与型公共外交”［19］。

（二）人民政协公共外交谋求新发展的路径依赖

人民政协公共外交要履行好新的使命，需要进一步优化顶层安排、整体提升自身组织资源，不断拓展有利于自身优势发挥的公共外交新渠道。

第一，从国家层面来看，加强顶层设计是关键。必须整体规划中国公共外交战略，将人民政协公共外交纳入国家整体外交统筹部署，加强指导协调，为各级政协组织在公共外交中发挥作用创造更加有利的条件、提供更多支持。

第二，从政协组织来看，加强自身建设是重点。首先，要进一步明确任务，增强责任感和使命感，把输出中国理念，彰显中国智慧，推动不同文明之间的交流，减少“文明的冲突”作为人民政协开展公共外交的重要着力点［20］；其次，要强化履职能力，把拓展和深化公共外交作为自身履职重要方面，更加重视发挥好政协的界别特色和下属协会作用，探索“官、产、学、研、媒”多领域、多层次、全方位地推进公共外交。

第三，从政协委员来看，加强主体作用是核心。政协委员必须进一步端正角色，发挥好自身在政协对外交往中的主体性作用，坚持通过针对性的学习和实践，知国情、晓世界，增强公共外交意识，努力成为公共外交的践行者和推动者。

第四，从方法载体来看，加强理论创新是前提。将加强人民政协公共外交理论研究摆在更突出的位置，发挥好人民政协联系广泛、智力密集的优势，同时比较借鉴国外实践成果，以有效生成明确的理念、系统的理论指导人民政协公共外交开拓新视野、新格局。

［1］胡锦涛：“十八大报告”［EB/OL］2012 -11 -19［2015 -02 -14］，http：//www.xj.xinhuanet.com/2012 -11/19/c_ 113722546_11.htm.

［2］人民政协全体会议通过提案否认伪政府联大代表慰劳全国人民解放军交由中央人民政府分别执行［N］.人民日报，1949 -09 -30（1）.

［3］陈叔通.中国人民政治协商会议第三届全国委员会常务委员会工作报告［N］.人民日报，1962 -04 -20（2）.

［4］朱训，郑万通：中国人民政协全书（上卷）［M］.北京：中国文史出版社，1999：923.

［5］刘佳义：“关于人民政协经常性工作”［EB/OL］2013 -07 -01［2015 -02 -10］，http：//www.cppcc.gov.cn/zxww/2013/ 07/01/ARTI1372669251357692.shtml.

［6］［12］［14］［15］［16］余育国.人民政协对外交往的理论与实践研究［D］.河北师范大学博士学位论文，2007：4、V、54、57、67.

［7］“政协会议第九届全国委员会常务委员会工作报告（3）”［EB/OL］2003 -03 -15［2015 -02 -10］，http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2003 -03/15/content_780290.htm.

［8］贾庆林：“全国政协十一届五次会议工作报告”［EB/OL］2012 -03 -03［2015 -02 -10］，http：//lianghui.people.com. cn/2012cppcc/GB/239427/17284005.html.

［9］［11］［18］［19］［20］赵玉蓉，陈怡华：“未来十年人民政协开展公共外交承载的重要任务”［EB/OL］2014 -08 -18［2015 -02 -10］，http：//www.charhar.org.cn/newsinfo.aspx？newsid =8027.

［10］俞正声：“中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作报告——在政协第十二届全国委员会第二次会议上”，［EB/OL］2014 -03 -33［2015 -02 -10］，http：//politics.people.com.cn/n/2014/0313/c1001 -24619864.html.

［13］李瑞环：“不忘老朋友广交新朋友永做好朋友”［EB/ OL］1999 -12 -09［2015 -02 -10］，http：//theory.people. com.cn/GB/11636846.html.

［17］杨洁篪：“引导国际社会树立客观全面的‘中国观’”［EB/OL］2012 -12 -31［2015 -02 -10］，http：//www.chinanews.com/gn/2012/12 -31/4451540.shtml.

（责任编辑：朱小宝）

D822

A

1009 -2293（2015）03 -0043 -04

张祝平，杭州市社会科学院社会学研究所副所长、研究员。郑晓丽，浙江经贸职业技术学院社科部副教授。

【DOI】10.3969/j.issn.1009 -2293.2015.03.013