社会治安治理“大公安”机制创新简析

龚云涛

（湖北省老河口市公安局，湖北 襄阳441800）

社会治安治理“大公安”机制创新简析

龚云涛

（湖北省老河口市公安局，湖北 襄阳441800）

【摘要】警力有限，民力无穷。创新“大公安”机制，用参谋、行政、市场、社会、文化等方式，调动各种社会资源，共同参与社会治安治理，补短板，变财富，是建设中国特色社会主义的必然要求、治安治理的题中之意、践行为民宗旨的有效途径、破解公安发展瓶颈的重要举措。

【关键词】治安管理；社会治安治理；大公安；机制创新

党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制建设”，今年中办、国办又印发了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，为创新社会治安治理机制提供了政策保障。如何对表把脉，主动作为，探索一条顺应时代发展、符合公安实际的社会治安治理机制，是摆在各级公安机关面前的一个重要课题。笔者试从基层公安机关的视角，对社会治安治理“大公安”机制创新作一简析，以供参考。

一、社会治安治理“大公安”机制创新的概念和特征

社会治安是指社会在一定的法律、法规及制度的约束下而呈现的一种安定、有秩序的状态或状况。

社会治安治理，是我国根据中国国情和时代发展提出的一个全新的概念，它是指在各级党委和政府的统一领导下，组织和依靠各部门、各单位的人民群众的力量，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，通过加强打击、防范、教育、管理、建设、改造等方面的工作，解决社会治安问题，实现从根本上预防和打击违法犯罪，维护治安秩序，保障社会稳定的社会系统工程。

“大公安”并非一个确切的概念，它更多的是一种理念、一种思路和方法，其侧重强调“跳出公安去看公安、跳出公安去干公安”，用多元思维、多种方式，动员各种社会资源，共同参与公安机关需要承担的特定事务的管理、决策和维护。“大公安”机制，可以理解为“为实现各种社会资源充分整合和运用、更好地维护社会秩序安宁，而需要各级公安机关探索建立的汇报、协调、沟通、管控、宣传等工作理念和模式”。它归属于社会治安治理机制的范畴。

归纳起来，社会治安治理“大公安”机制创新，即：各级公安机关为整合各种社会资源、共同参与公安机关需要承担的特定事务的管理和决策，需要探索创造并建立的完善的汇报、协调、沟通、管控、宣传等工作理念和模式。其主要特征：一是目的较为明确。其目的是通过创新，将当前基层普遍存在的治安管理和维护从公安一元治理模式转变为多方积极参与、共同治理，最终实现治安良好、管理有序。二是针对性较强。其核心是依照政策路线和法律法规，着力解决当前各级特别是基层公安机关在治安维护和管理中存在的困难，继承和发扬好的传统和做法。三是可以复制。其工作机制在同类城市、类似区域，可以复制，有推广使用和借鉴价值。

二、创新社会治安治理“大公安”机制的意义

（一）“大公安”机制创新是建设中国特色社会主义的必然要求

《宪法》序言中明确指出“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量”；第二条规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”建设政治、经济、文化、社会、生态文明的中国特色社会主义，离不开广大群众和社会各界的参与。社会治安治理中涉及公安的管理，作为一种管理、治理事务，必然需要广大群众和社会各界以合法的方式或途径参与其中。

（二）“大公安”机制创新是社会治安治理的题中之意

社会治安治理的“多元共治”和“普遍性”特征，决定了公安特定事务的管理和治安秩序维护必须多方参与、综合施策。只有把“党委领导、政府主导、综治协调、部门齐抓共管、社会力量积极参与”真正落实，使狭隘的具有特殊身份和承担特定职能的“公安”外延得以拓展，才能真正实现社会治安的系统治理、依法治理、源头治理。

（三）“大公安”机制创新是践行为民宗旨的有效途径

西方文明强调主权在民，而中国的现代政治文明已超越了“主权在民”，达到了“主权为民”的新境界。通过建立“大公安”机制，让更多的人民群众自觉了解、主动参与治安治理，及时提出自己的想法并在参与管理中实现自己的意愿，可以让群众充分享有和行使自己的权利。同时，公安机关通过不断吸纳群众的意见建议，以群众需求为导向，及时调整工作方法和工作重点，可以更好地解决群众反映的问题，实现为人民服务的目的。

（四）“大公安”机制创新是破解公安发展瓶颈的重要举措

群众工作和群众路线是公安工作克敌制胜的“传家宝”。当前，随着化解矛盾纠纷、应急处突救援、参与政府中心工作等警务工作内容不断拓展，有限的警力更显捉襟见肘；加之个别部门不作为而引发的社会问题，最终仍需公安机关“兜底”解决，使公安机关疲于奔命、穷于应付，公安发展“有心无力”。这种情况下，通过建立“大公安”机制，争取党政领导重视，督促协调各部门发挥职能作用，挖掘人民群众中蕴含着的巨大的同违法犯罪行为斗争的正能量，动员各方面力量积极参与安全防范、法制宣传、矛盾化解、打击违法犯罪等工作，能从根本上解决公安机关跳“独脚舞”的现象，实现公共利益和效用最大化。

三、当前社会治安治理机制存在的问题和不足

（一）重“小”轻“大”

所谓重“小”轻“大”是指当前基层公安机关多站在单一部门的“小”角度考虑从自身内部挖掘潜力，全局谋划的意识不强。如不少地方创新推出的“一室三队”（情报研判室、社区中队、巡逻中队、刑警中队）、所队联勤（派出所与交警队联合开展勤务）等措施，下移警力，精简内设机构，积极盘活内部警力资源，其效果是明显的。但是，这些措施都是着重在内部挖掘，没有很好地把公安改革和公安工作置于经济社会发展的大局中去谋划和推进。部分基层公安机关没有很好地站在党委政府主要领导的位置换位思考，对党委政府为什么更关注经济发展，为什么对公安机关的重视程度与公安民警期望值差距较大，对如何在争取重视上做文章破解公安发展难题缺乏清醒认识和认真思考。由此，出现了不少地方党政主要领导对公安机关法定职责弄不清，对公安机关服务发展发挥的重要作用想不明的现象。他们要么用行政命令方式要求公安机关参与非警务活动，要求公安机关为其他部门不作为最终引发的治安问题“兜底、埋单”；要么口头上重视，行动上不重视，在经费保障，民警政治、经济待遇上讲平衡，参照其他一般政府部门解决公安问题。由此，公安机关人员依旧，可是需要干的工作越来越多，民警的思想压力、工作辛苦、需要承担的风险指数越来越高，有限的经费分摊到每项工作上越来越少，公安发展缺乏源头活水，举步维艰。

（二）重“条”轻“块”

客观上讲，公安业务工作归属上级公安机关指导，一个地方公安工作做得好与坏，标准往往由上级公安机关制定和考核，压力层层传导。基层公安机关绝大多数更重视公安内部的“条线”，更多的精力投入到了完成“条”上下达的任务，减少和削弱了投入在服务地方发展与地方部门协同的精力。由此导致在开展社会治安视频监控系统建设、地理信息系统建设等工作中，上级公安机关紧催慢撵，但地方政府不投入、相关部门不重视、村组不配合，建设缓慢；有的尽管开始建设，但建设标准不统一、器材五花八门，无法整合接入到一个平台，发挥不了实效。不少基层公安机关只强调公安工作的特殊性，要求政府其他部门为我服务，不注重相互平等协商、互惠互利；政府其他部门因前述原因不愿意与公安机关打交道，最终形成了部门各自为政的局面。如，在情报信息资源整合中，公安机关不愿意提供人口信息，卫计、电力、税务、工商、通信、城建等部门同样以保护公民个人隐私或行业有特殊规定为由不愿意给公安机关提供所掌握的信息，导致信息孤岛、情报分散现象大量存在。

（三）重“上”轻“下”

重“上”轻“下”主要是指，基层公安机关在工作中，往往强调“上面安排”，结合当地实际，特别是基层公安派出所辖区实际、群众需求实际的少。一旦某地出了问题，上级往往立即部署开展某类行动，导致各项整治、行动接二连三。因缺乏必要的动员发动，其他部门和群众参与不足，下级公安机关多数疲于应付，面上轰轰烈烈，实效不甚了了。强调“上档次”，对报道的或通过各种渠道获悉的外地“典型经验”、“先进设备”盲目崇拜，对本区域下级公安机关人员素质、地理位置、治安状况、财力保障等差异缺乏统筹考虑。有的下任务定进度，有的找亮点造特色，由于缺乏具备相应素质的人才、足够的财力和深厚的群众基础作为支撑，耗费了大量资源的“亮点”、“特色”，往往是昙花一现，或者是孤芳自赏。

（四）重“实”轻“虚”

重“实”轻“虚”突出表现在多数基层公安机关更重视侦查破案、打击处理、治安处罚、交通违法查处、安全隐患整改等所谓“实”的战果，轻视精神病人送治机制、重点人稳控机制、部门配合机制建设等看似“虚”的成果；更重视组建了多少巡逻防范队伍、安保组织，投入多少资金等“实”的要求，轻视对其监督指导、考核兑现等“虚”的要求；更重视可能转化为破案成果的内部“实”的情报信息，忽视不能直接服务破案但可能造成广泛社会影响的“虚”的宣传报道；更重视已经发现的矛盾纠纷日常化解调处等“实”的工作，忽视“人头熟、好人缘”需要警民经常沟通联系等“虚”的群众工作。由此，导致社会各界和广大群众对公安工作的理解度、关心度、认可度与公安机关和民警大量的艰辛付出不成正比例。

四、社会治安治理“大公安”机制创新的路径

（一）用参谋的方式“提”

公安机关可以按照“条块结合、以块为主”的公安管理体制要求，灵活采取重点汇报、专题报告、加强沟通等方式，发挥参谋助手作用，不断提醒各级党委政府把承担维稳第一责任变为政治自觉、思想自觉和行为自觉，更多地了解公安工作、支持公安发展。1.通过重点汇报中央、省、市落实党政主要领导承担维稳第一责任的相关精神，让当地党委政府更加深刻地理解“发展是第一要务、稳定是第一责任。稳定是前提，发展是核心，没有稳定，一切发展成果都可能失去；许多社会矛盾都需要发展来解决”的内涵；提醒党政主要领导始终牢固树立“稳定压倒一切”的思想，做政治上的明白人，切实增强维护社会稳定的责任感。2.通过专题报告中央“依法治国”和司法改革的重大战略部署要求，结合当地实际进行分析比较，找出差距不足，提出意见建议，提醒党委政府主要领导积极适应“法无授权不可为、法定职责必须为”的新常态，主动用法治思维、法治方式解决各种问题，防止出现以权代法、以言代法等错误行为，尽量避免公安机关参与非警务活动。3.加强沟通，主动呈报上级党政和公安机关领导对治安问题和从优待警的指示批示；邀请党政领导参加年度和半年公安工作会议，在重大节日到公安机关视察慰问，参与公安机关组织的重大专项行动。4.动员人大、政协提出提案、建议、议案呼吁，让当地党政领导更多地了解社会治安形势，了解公安工作和公安民警，真正对公安机关和公安民警“高看一眼、厚爱三分”，进而督促财政、人社、纪委等部门，在保障公安装备建设、推进警员职级套改、落实民警“略低于军队、高于地方”的经济待遇方面，不设关卡，不添障碍，特事特办，好事快办。

（二）用行政的方式“督”

公安机关可以借助党政机关总揽全局、协调各方的优势，借势发力，督促政府各部门尽职履职，形成“全市上下、部门之间”整体联动、共同维稳的格局，切实减轻公安维稳“兜底、断后”的压力。1.借力党政总揽优势，定期将公安机关收集掌握的涉及政治、社会、经济、网络、公共安全等方面的信息专门报送地方党委政府、政法委主要领导，重大紧急情况由公安机关负责人即时报告，提请由党政领导签批督办，市委督查、政府督办部门跟踪问效，督促政府相关部门各负其责，第一时间化解矛盾；科学报送维稳规律特点信息，推动建立完善重大建设项目和社会稳定风险评估前置制度、精神病人送治制度和医患纠纷、交通事故、劳动保障、土地山林、环境污染、工伤事故、物业管理、食药安全、消费者权益等专业人民调解制度，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素。2.借力党政组织优势，结合城乡网格化管理格局，督促组织部门发文明确社区民警兼任社区党政副职，推进公安机关社区警务与网格管理深度融合，以便于社区民警带领社区网格员、社区干部开展人口管理、治安管理、收集社情民意等工作。3.借力党政协调优势，结合“智慧城市”建设，将社会治安视频监控、电子卡口、热点系统、警务地理信息系统纳入智慧城市建设规划，将水、电、气、土地、城管、教育、通信等信息资源统一整合，限定权限，在保证安全的情况下尽量实现资源互通共享，提高治安治理信息化水平。4.借力党政监督优势，结合综治考评和《单位内部治安保卫工作的意见》的实施，由综信、纪委、公安部门联动，督促落实机关团体、企事业单位内保机构、人员、办公场所、台账等，实现“看好自己的门、管好自己的人”的目标；通过打造一个个“综治平安单位”，让单位干部职工在依法依规获得年终专项奖励的同时，达到社会治安治理“积小安为大安”的目的。

（三）用市场的方式“管”

用市场的方式“管”，即主动适应市场经济条件下维护社会稳定的新常态，用市场经济的思维、方法，调动社会资源参与社会治安治理。1.大力发展保安服务业管住重点部门部位。协调和鼓励居民小区物业、公共娱乐场所、银行与专业的保安公司签订合同，布建电子监控、联网报警系统，对治安敏感点实行保安和“探头”24小时值守，加强安全防范。2.积极组织行业协会管好行业群体。鼓励行业协会结合中央正在推进的行政审批制度改革，从政府手中承接一定的社会服务项目，在加强行业群体自律的同时打造行业协会服务品牌，防止其聚众滋事或群体分散于社会后带来的治安隐忧。3.积极探索治安承包责任制，管好重点区域。根据“谁受益、谁出资”、“取之于民、用之于民”的原则，鼓励商业聚集区、中心集镇街道商户、单位和居民交纳“治安服务费”，由综治部门聘请政治、身体素质高的人员组建专业巡逻队并将治安服务对象的重要财产向保险公司投保，便于责任倒查追究，有效防范和控制治安风险。4.落实“全民三员”掌握工作主动。树立“花钱买情报”的观念，提请当地政府出台《公众参与社会治安治理奖励办法》，落实专项经费，明确认定机构、奖励对象、奖励幅度、兑现途径，鼓励群众积极向公安机关提供涉及社会稳定的情报线索，并切实做好举报人员信息保护，努力提高预警预知、风险超前控制和处置能力。

（四）用社会的方式“治”

用社会的方式“治”，即根据不同的历史沿革、地理环境、民族习惯、人文风俗所带来的不同治安治理问题的特点，结合当前农村“熟人社会”的现状，在不违背法律的框架内，充分发挥乡规民约的作用，用社会的方式引导群众开展治安治理，实现促进区域社会治安稳定、经济发展，人与人和谐共处的目标。1.协调建立操作性强的乡规民约。遵循和按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”新农村建设二十字方针，由社区（责任区）民警协调村（居）委会，组织群众广泛建言献策，尽可能地制定出群众应当认同并严肃遵守约定事项，并向全体村民公开，随时接受监督，引导群众开展自治，从源头上化解各类矛盾纠纷。2.注重发挥“三类人员”独特作用。着重发挥宗族内有威望的人、治安积极分子、生活困难人员的积极作用，通过沟通交流、帮助扶持，营造发生大小事有人愿管、有人能管的良好治安环境。3.大力推广邻里互助。通过推选治安中心户长，组建门栋关照组、村组季节性义务巡逻队等方式，鼓励和引导群众互帮互助，提高群众整体防范治安风险、自然灾害等的能力。

（五）用文化的方式“扬”

用文化的方式“扬”，就是坚持用好宣传武器，充分利用电视、广播、报刊、网络、微信和标语横幅等宣传载体和手段，弘扬正气，抵制歪风，释放社会正能量，促进治安治理工作迈上良性循环轨道。1.大力弘扬见义勇为精神。积极协调综治、文明委等单位，及时发现、认定、报道群众见义勇为行为，并给予一定物质和精神奖励，不让英雄流血又流泪。2.出台群众参与治安治理有功人员奖励制度。提请由政府发文制定出合理、科学的规章制度，对化解矛盾纠纷、向司法机关举报违法犯罪线索、扭送不法分子的有功人员，按作用大小，给予一定奖励，并长期坚持执行，积极营造人人愿意参与社会治安治理的良好氛围。3.深入开展文明创建活动。将社会治安好坏、家庭（单位、村组）是否有人违法犯罪作为文明创建的核心要素，会同文明办、新闻机构，每年评选一批文明市民、文明家庭、文明单位、文明社区、文明村镇，大张旗鼓地宣传表彰，并建议在同等条件下优先给予其信用贷款、帮扶救助等优先政策，营造守法光荣得实惠、违法可耻有代价的大气场。4.广泛宣传治安治理常识。结合普法教育、进村入户走访，采取通俗易懂、群众喜闻乐见的顺口溜、对联等多种形式，宣传国家法律法规，普及防火、防盗、防抢、防骗、防灾害基础知识和基本技能，提高广大群众参与治安治理的能力和水平，为社会治安治理提供不竭的力量源泉。5.着力塑造良好的警察形象。深入开展“三严三实”教育，用民警身正、身净、身硬的良好形象作表率，让群众从每个民警的一言一行和每项执法活动中感受到公平正义，从而感染和带动群众坚定正义必胜信念，自觉惩恶扬善。

【中图分类号】D631

【文献标识码】A

【文章编号】1673―2391（2015）10―0009―04

收稿日期：2015-08-02责任编校：谭明华