新时期警务工作事权界定探析

熊榛

（湖北省襄阳市公安局 政治部，湖北 襄阳441021）

新时期警务工作事权界定探析

熊榛

（湖北省襄阳市公安局 政治部，湖北 襄阳441021）

【摘要】在司法体制改革势在必行的大前提下，如何建立符合新时期公安职业特点的警务工作体制，是社会各界及公安机关都在思考的一个问题。各地公安机关积极探索警务机制改革，形成了百花齐放的局面。但这些改革仅仅是原有体制下的渐进，没有触动“条块结合、以块为主”体制的核心。警务工作事权界定不明晰、不具体、不科学，“计划公安”的思维方式、领导方式和工作方法引发的问题仍然十分突出。

【关键词】警务工作；警务改革；事权；司法改革

长期以来，我国公安机关存在着职责定位不具体、各层级间职能定位不清晰、部门之间职权定位不科学等现象，极大地影响着公安工作的整体效能。为建立高效、精简、科学、规范的公安机关，笔者拟对新时期警务工作事权的界定作粗浅的探析。

一、警务工作事权概况及探讨的意义

所谓事权，是指管理事务的权力，一般指在公共事务和服务中应承担的任务和职责。新中国成立后，1949年10月15日至11月1日召开的第一次全国公安会议，研究解决了统一全国公安组织和公安机关的工作任务问题，确立了“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的管理体制。

人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，公安机关不同于一般的行政机关，是准军事化的纪律部队，必须服从命令、听从指挥，确保警令畅通。公安机关既担负着巩固党的执政地位、维护社会政治稳定的重大责任，又担负着保一方平安、保障经济社会发展和人民群众安居乐业的职责。据此，从公安机关的性质和职能看，公安机关实行双重领导，既承担着中央事权，又承担着地方事权。

探讨警务工作事权，意义有三：一是各安其职。科学界定公安机关各层各级的职能分工，建立清晰的事权划分标准，明确各自的职能定位，履行各自的职责任务，不打统仗、不打乱仗、不打糊涂仗。二是各守其责。从公安部、省厅、市局、县分局到基层所队，各级有各级的任务，各级要办各级的事情；不同层级承担的职责不同，同样的职责各层各级扮演的角色也不同；上下级之间既不能越位，搞互相代替，也不能缺位、不到位。三是各尽其能。各层各级都要做好份内的事情，上级领导机关不能只发号施令、当“二传手”，应当在加强工作指导的同时，具体抓好重大项目建设和重要警务活动的组织实施；基层要将上级的各项工作要求落到实处，上下一心，整体联动，形成合力，推动公安工作的可持续发展。

二、警务工作事权界定不清引发的问题

警务工作事权界定不明晰、不具体、不科学，“计划公安”的思维方式、领导方式和工作方法引发的问题十分突出：

（一）机构设置不合理，职能交叉不规范

各警种都要求上下对口建制，职能交叉，权力肢解，各自为政，功能单一。分县局警力本来就少，却把刑事侦查权分设刑侦、禁毒、经侦等部门，导致警种协作和资源共享矛盾；机构膨胀不仅使队伍头重脚轻、机关人浮于事、忙闲不均、基层疲于奔命、效率低下，更因机关升迁机会多、任务相对轻，吸引基层警力向机关流动。治安、交警、网监等部门既有行政管理权，又有刑事侦查权，无法满足侦查破案专业化的要求，办案质量和效率得不到保障。

（二）资源配置不合理，警力使用不科学

一些领导粗放用警，以警力“高配置”确保管理免责；相当一部分退二线或年龄跨线民警处于临退休状态，基本不承担工作，少数民警以身体不好为由长期不在岗；基层所队真正承担一线工作的只占70%；信息化建设中，各警种单独开发，重复投入，信息无法共享，不仅造成资源浪费，也给民警应用带来麻烦，无形中浪费警力；在警种职能设置上，警力浪费也很普遍，分县局和派出所都设户籍窗口分管受理、审核，有的审核权还在市公安局，多头管理，重复用警；治安部门和派出所都有治安检查和安全防范职责，有的地方重复检查，有的则失控漏管。

（三）运行模式不合理，专业队伍不精干

大量工作压在基层所队，“上面千条线、下面一根针”；打防控管模式僵化，有严重的“运动情结”，靠不断严打维系治安局势；基层所队夜间或节假日值班备勤警力有限，打防管控力量薄弱，在时间上给违法犯罪留下空当；情报信息研判预警性不强，应急处突反应迟缓，达不到以快制快的要求；巡警接警后对现场能处理的问题不作处理，充当“运输队”；市局支队多是参与、指导基层工作，几乎不独立承担具体任务，没有破案压力，不能成为专业攻坚的实战力量。

（四）打击机制不合理，刑事执法不严格

以块为主的公安体制难以对动态社会治安实施有力控制；跨区域警务协作存在一些不尽心尽责现象；侦办案件，尤其是外地涉及本地利益的制假售假、商业诈骗等经济案件时，利用盘根错节的关系施加影响，设置障碍，使严格执法、秉公办案大打折扣。

上述“计划公安”体制下事权界定不清带来的种种问题，究其症结，主要是“三个不明晰”：

首先，内外事权界定不明晰。对于公安机关的职能属性，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民警察法、公安机关组织管理条例等法律法规都没有系统、规范、清晰的界定，警察职能定位模糊。其弊端：一是管事与管人相分离、管事与管财相分离，致使警令不畅；二是难以区分警务非警务工作。现阶段，公安工作从预防打击犯罪、社会治安防控、维护政治安全延伸到社会矛盾化解、公共安全监管、网络社会管理、生态环境控制、食药质量管理等诸多方面，无所不包。“有困难找警察”的承诺已超出公安机关的职责。由于“双重管理”，地方党委政府常常把其他行政部门职权范围内管不住、管不好的事务转交公安机关完成，由此产生大量非警务活动，使本已捉襟见肘的警力更加疲惫不堪，而且严重损害公安机关执法形象。

其次，上下事权界定不明晰。目前，对于中央事权和地方事权、公安机关内部各层级职能定位多以文件形式确认。各级公安机关基本职能、管理权限界定不明确，导致决策机关业务化、执行机构机关化倾向。领导机关不去解决警务信息平台、执法执勤规范、经费装备保障等基层没有能力解决的问题，却对实战工作大包大揽，“一刀切”的专项行动、工作模式和考核标准，使基层少有自主空间。同时，上级机关多自认为是管理者，习惯于任务层层下交，把一些本该由上级承担的任务都交到基层所队，造成基层负担过重，也导致许多工作得不到落实。

最后，左右事权界定不明晰。部门、警种间职责权限没有明确的法律界定，事权不明、协作不畅、整体效能不能充分发挥。在“因事而设”的思想指导下，警种越来越多，网络警察、环保警察、食药警察等警种相继出现。一方面，表明警察承担了越来越多的社会管理职责，造成警察职业过劳；另一方面，从犯罪发展规律看，许多犯罪都是“复合型”，警种分工过细必然造成分兵作战，案件线索、情报信息资源及警力浪费。如打击网络犯罪，网监有网络技术优势，但在侦查破案专业化上力不从心，刑侦又因无“网”而侦，难以下手。

三、科学界定警务工作事权、有效推动警务改革的途径

按照统一领导、事权清晰、权责一致、执行通畅的原则，改革“条块结合、以块为主”的体制，明晰公安工作中央事权和地方事权，理顺公安机关上下左右关系，推动公安工作科学发展。

（一）明晰职能，推进公安事权法定化

重新划分事权是公安体制改革和警务工作管理科学化的前提和基础。

要科学分割事权。在深入调研论证、顶层设计基础上，明确划分中央事权与地方事权。将国内安全保卫、出入境、边防、反恐、警卫、民警统一招录、国际警务合作等确定为中央事权，由公安部直接领导。将维护社会治安、安全防范、治安行政管理等确定为地方事权，由地方各级公安机关承担。

要清晰定位职能。对外，明晰警察职责：清理由公安机关承担的不属于警务工作范畴的事项，由政府其他部门、社会组织和行业承担相应责任。对内，明确各级定位：公安部是全国公安工作和队伍建设的领导指挥机关；省级公安机关既是领导指挥机关，又兼具实战指挥功能，成为政策研究中心、决策指挥中心、情报信息中心和人才技术中心；地级市公安局全面强化实战功能，成为坚强有力的实战指挥部和能够承担攻坚克难任务的战斗实体；县级公安机关作为综合性实战主体，必须切实做强打防管控实战功能；基层所队作为一线执勤执法主体，是保一方平安的战斗堡垒和作战单元。

要集中行使刑事执法权。根据刑事执法权与行政管理权分设的原则，将隶属于行政管理部门的缉私警察、森林警察、民航警察和公安机关治安、交管、网监等部门的刑事执法权剥离；建立省级以下刑侦部门垂直管理体制，直接负责侦办跨地区案件、重大案件；建成公安部直接领导的刑事执法队伍，把经侦、禁毒、视频侦查等有关警种适当归并，统一管理。

要系统修订法律。对人民警察法、公安机关组织管理条例等法律法规作出修订，将散见于刑事诉讼法、治安管理处罚法等相关法律法规中涉及中央事权与地方事权，上下级公安机关、跨区域公安机关之间的职责权限以法律形式予以界定和划分。

（二）整合资源，推进机构设置扁平化

必须全面强化实战功能，推进警务改革，把职能相近、任务趋同的部门合并，整合资源，下沉警力。

要做精机关。严把机关“进人关”，着力提升市局机关的指挥、协调、指导、研判和保障职能，形成指挥、政工、保障、监督和法制五大部门管理体制。

要做专警种。要大力加强专业力量建设，尤其是科信、刑侦、网侦、技侦等警种要不断提升专业技术水平和能力，成为真正的实战尖兵、业务骨干、行家里手。治安、网监将不再刑事执法，只承担行政执法与管理责任。

要做强基层。市县两级“瘦身”，精简警力充实一线，做大做强派出所。派出所实行“三队一室”（社区警务队、治安巡逻队、刑侦队和信息研判室），按照规模建所要求，对少数管辖面积小、力量薄弱、社会治安相对稳定的派出所就近合并，以增强综合实力。

要做实基础。按“四统一、五规范、双网入室”要求推动社区警务室规范化建设；社区民警推行“三不一专”（不值班、不处警、不办案、专职从事社区警务）勤务模式，让警力充分沉入社区做好基础工作。

（三）拓展视野，推进警队管理科学化

以职业化为标准，重新审视、设定警队管理制度，促使队伍管理从经验型管理向科学型管理转变。

实行分类管理制度。在警员职务套改基础上，尽快出台警员职务晋升、跨序列转任等配套政策，建立统一规范的警员职务序列；建立警务技术职务序列，对于信息技术、刑事技术等专业技术人才采取符合实战需要的特殊方式引进、培养、管理。

实行文职雇员制度。借鉴国外警察文职雇员制度成功经验，争取编制部门支持，聘用文职雇员从事警察非执法岗位中的警务保障和辅助性管理等各项工作，置换警力充实一线实战岗位，缓解警力不足。

实行竞职轮岗制度。坚持实绩为先、倾斜基层的选人用人标准。基层民警进机关一律公开考试竞争，对车管所、户籍管理等热点岗位实行轮岗，依据工作实绩调配交流干部，营造风清气正的干事环境。

实行绩效考核制度。以“一网考”为平台，奖勤罚懒，奖优罚劣，对防范发案、侦查破案、打黑除恶、追逃追赃等工作实行动态考核，只设底线、不设上限、多做多奖，考核结果与经济待遇、评先评优、提拔晋升“三挂钩”，最大限度地体现公平公正。

（四）优化配置，推进警务效能最大化

在财政供养人员只减不增的形势下，要解决警力不足问题，只有向内部挖潜，优化警力资源配置，用最低的警务成本，实现最大的警务效能。

注重岗位整合。以一警多能为目标，明确基层领导“既是指挥员、又是战斗员”的要求，基层所队长都要包干挂钩一个社区或巡区，承担一项具体实战任务，并落实必要的考核奖惩措施；压缩精简内勤岗位，对职能相近岗位归并，把警力充实到实战一线。

注重实战培训。建立职业化、注重实用和实效的教育培训体系，尤其在现阶段“危险就在身边、随时准备战斗”的形势下，不仅要学习信息化应用、执法规范，更要贴近实战，采用情景教学、合成演练等方式，加强擒拿格斗、警械使用、盘查、射击等勤务技能训练，不断提升队伍核心战斗力。

注重规范执法。从办文办会到执法执勤，从基础台账到法律文书，每一项工作、每一个环节都要实行“能操作、见效果”的制度管理规范，以规范约束行为，以规范严明纪律，用制度管权、管事、管人。

注重警务创新。立足“大数据”时代背景，用新观念研究新情况，用新办法解决新问题，着力进行立体治安防控、信息实战应用、执法管理质量、主业打击能力转型升级，实现警务工作社会化、警务运作集约化、警务手段科技化，形成公安工作新的增长点。

【中图分类号】D631

【文献标识码】A

【文章编号】1673―2391（2015）10―0017―03

收稿日期：2015-04-29责任编校：边 草