以问题为导向加快建设法治政府

杨江滢

(中共哈尔滨市委党校，哈尔滨150080)

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，对深入推进依法行政，加快建设法治政府作出了周密部署，适应政府治理体系和治理能力现代化要求，直面当前法治政府建设领域的突出问题，回应人民群众对政府工作的期待，为实现党的十八大确定的2020年基本建成法治政府目标设定了明确的方向和实施路径。

一、加快建设法治政府是全面推进依法治国的重大战略任务

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。全面推进依法治国的重点是保证法律得到严格实施，做到“法立，有犯而必施;令出，唯行而不返”。政府是国家权力机关的执行机关、国家行政机关，是实施法律法规的重要主体，负有严格贯彻实施法律法规的重要职责。我国现行80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有行政法规都由各级政府来执行，不能实现政府的法治化，法治国家、法治社会都无从谈起。因此，法治政府建设是全面推进依法治国、建设法治中国的核心任务和关键环节，要把法治政府建设放在更加突出的地位。

从政府权力运行角度看，政府行使国家行政职权，管理国家行政事务，最经常、最直接、最广泛地与公民和组织打交道。政府与社会是面对面的关系，对社会生活的变迁较为敏感，政府拥有和行使的行政权力具有随着社会事务变化而发生变化的潜能。当前，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际国内形势复杂多变，改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，政府要面对和解决的问题呈现急剧上升的态势，加之行政权本身具有扩张潜能，行使中易于异化，脱离其公共性本质，从而使得国家权力系列中对行政权力的规范和制约变得更为困难，也决定了对政府权力进行规范和制约变得更为必要和紧迫。

从市场经济规律来看，法治政府是发挥社会主义市场经济体制优势、克服政府有限理性的必然逻辑。生发于市场经济条件下的“经济人”假设理论认为，每个人都在经济活动中追求个人的利益和个人的安乐，追求自身利益的最大化。政府由人组成，作为政府组织中的人在追求自身利益最大化时，不可避免地与其他公民和社会组织发生利益冲突，并可能滥用所掌握的国家权力，以政府的名义损害其他公民、组织的合法权益。因此，要充分发挥社会主义市场经济体制在宏观调控和政府治理方面的优势，克服政府有限理性的弊端，使政府在法律之内而不是在法律之外、在法律之下而不是在法律之上活动，实现政府的法治化状态，使法治在政府行为上现实化。正如《决定》所要求，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作。

二、加快建设法治政府是推进政府治理体系和治理能力现代化的必然要求

法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托，法治政府是在政府层面实现这一目标的重要举措。现代法治政府是在法治原则指导下，按照法定程序、法定方式组织和运作的政府，其主要特征在于有限性，这是法治政府与传统人治政府和专制政府的关键性区别。有限政府要求政府在组织体系上实现“小政府”的规模有限，在治理能力上体现“有所为有所不为”的职能有限以及在治理方式上贯彻“法无授权不可为”的权力有限，这些构成了法治政府的核心理念和基本要求。

法治政府要求政府在规模上是个“小政府”，这一要求主要通过完善行政组织和行政程序法律制度，推进政府机构、职能、权限、程序、责任的法定化来实现。要以明确的法律规定来优化政府机构设置、职能配置、工作流程，进而完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。要按照大部制改革的方向，理顺政府部门之间的职责关系，探索推进省直管县(市)体制改革。规模上要严格控制政府机构编制，按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，控制财政供养人员总量，实现政府机构编制管理的科学化、规范化和法制化。

法治政府要求政府在职能上是“有所为有所不为”，这一要求主要通过全面正确履行政府职能来实现。政府要有所为首先要有所不为，核心是要处理好政府与市场、政府与社会以及政府内部的关系。党的十八届三中全会将政府职能明确定位于宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理和环境保护。十八大以来，各级政府以行政审批制度改革为突破口，通过探索实行权力清单制度、负面清单制度、责任清单制度等一系列制度简政放权，减少对微观经济领域的管理职能。政府行为从重审批向重监管转变，对于市场机制能有效调节的经济活动取消审批，对于保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。在对待社会问题上，政府要尊重社会的主体地位及其自治性，为社会留出必要的、足够的自治空间。在政府内部要科学确定中央事权、中央和地方共同事权、地方事权，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，下放地方和基层管理。

法治政府要求政府在权力上是“法无授权不可为”，这一要求主要通过创新行政管理方式来实现。法治政府要求行政管理方式创新，破除政府权力万能的迷信，充分运用法治思维和法治方式，从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都在法律框架内进行。要更加善于采取间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理。推广政府购买服务，凡属事务性的管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用，提高政府办事效率，降低管理成本，方便人民群众。

三、加快建设法治政府要坚持问题导向，切实解决当前法治政府建设方面存在的现实问题

问题是时代的声音，是改革的突破口。建设法治政府是一项系统工程，既要立足全局和长远，又要回应现实关切、解决实际问题。习近平总书记指出，“中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。可以说，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化”［1］。当前加快建设法治政府务必要本着求真务实的科学态度，增强问题意识，坚持问题导向，切实解决法治政府工作中存在的突出问题和薄弱环节。

(一)行政文化方面，破除“官本位”、“权力本位”等传统行政文化弊端，强调“法无授权不可为、法定职责必须为”的价值理念和刚性导向

行政文化是在长期的行政活动实践中形成并能通过学习与社会传递获得的“行政心理、行政意识、行政价值观、行政道德等”［2］。行政文化是政府管理的灵魂所在，也是影响行政改革与发展的关键因素。长期以来，权力本位思想在我国根深蒂固，政府单方面运用权力进行社会管理，但对权力的定位往往不准确、不明晰，也缺乏对行使权力必须承担责任的界定。由此造成政府权力傲慢甚至滥用，将本该市场发挥作用的手错装在政府身上，其直接后果就是产生政府权力寻租空间，权力部门化、部门利益化现象突出。对此，《决定》提出，行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。这一方面强调政府权力作用的边界必须厘清，法律没有规定或授权的不能作为，如果乱作为，要追究法律责任;另一方面强调政府要将重心转到承担责任上来，政府职责必须履行到位，否则就是不作为，同样要追究法律责任。总之，就是要将政府理念从重权力向重责任、从重管理向重服务转变，确保政府在履行责任过程中不越位、不缺位、做到位。

(二)行政决策方面，以健全完善程序机制来避免随意决策、错误决策导致的巨大损失

行政决策，是享有决策权的行政主体，根据决策规则和决策机制，以国家或社会公共利益为目标，依法就职权范围内的相关事项，做出论证或决议的过程和活动。行政决策对社会的发展态势、人民群众的根本利益、地方形象甚至是决策者自身前途都产生重大影响，因此行政决策应当符合科学、民主、依法的基本要求。但在一些地方和部门，决策过程中拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人的“三拍”现象并不鲜见，随意决策、错误决策给国家经济社会、人民的合法权益带来极大损失。解决这个问题首先要在法理层面对决策权进行明析。行政决策包括一般决策与重大决策，这里的“一般”与“重大”是相对性概念，可能会依据时空、主体的变化而有所不同。例如，不同时期、不同地域、不同领域对“重大”的理解可能不同，不同层级的政府机关对“重大”的定义也存在差别，这在客观上使得重大行政决策具有时空性和不确定性。一般而言，对重大行政决策的理解，是指具有全局性、长期性、综合性等特点的事项，如涉及决策相对人较多、成本或金额较大、对公共利益或公民权利义务影响较大的事项等。在一个区域内具有宏观性、基础性和全局性的事项，是本区域内的重要事项。基于重大决策的这些特点，各级政府需要用制度机制来保证其实现。为此，《决定》通过健全完善决策机制、审查机制、责任追究机制三个环节来确保重大决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。一是在程序和步骤上将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定，确定为重大行政决策的法定程序。二是在行政机关内部建立重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交讨论。合法性审查是从法律角度对决策主体、决策内容等进行实质性审查，主要考查决策事项和权限是否属于法律保留或法律优先的内容，为政府决策划分明确的决策权边际。三是在责任追究方面建立终身责任追究制度及责任倒查机制。责任追究制度建立重在解决滥用行政决策权或由于失职渎职等原因导致的重大决策错误，促进行政官员慎重对待手中的行政决策权，自觉依法行政。

(三)行政执法方面，从健全体制、完善程序和提高执法者素质的角度寻求解决现实中的执法乱象

行政执法是法定的国家行政机关和得到法律、法规授权的组织依照法定程序将法律规定适用于具体对象或案件的活动。行政执法将法从文本规定转化为对人们实际行为的规范，将公民权利从应然状态变为实然状态，对于政府工作成败具有举足轻重的作用，是法治政府建设的重中之重。从现实来看，当前有法不依、执法不严、违法不究现象仍然比较严重，多头执法、多层执法、选择性执法现象仍然存在，执法不规范、不严格、不透明、不文明现象还比较突出，“钓鱼执法”、“养鱼执法”、“临时工执法”等现实执法乱象使人民群众对执法不公和执法腐败问题反映强烈。《决定》首先从构建科学有效的执法体制和执法体系入手。依据事权和职能合理配置执法力量，推进综合执法，有条件的领域推进跨部门综合执法。理顺行政强制执行和城管执法体制。健全行政执法和刑事司法衔接机制。在执法程序上坚持严格规范公正文明执法。建立执法全过程记录制度。针对执法中自由裁量权过大的问题建立健全行政裁量权基准制度，防止自由裁量权产生的权力设租寻租空间。落实行政执法责任制，惩治执法腐败现象。在执法人员素质上，严格行政执法人员持证上岗和资格管理制度，改变政府及其公务人员的执法形象，使人民群众在执法活动中体会到社会的公平公正。

(四)在规范行政权力运行方面，通过强化对行政权力的制约监督和全面推进政务公开，防止权力滥用与权力腐败

行政权是宪法和法律赋予行政机关的重要国家权力，其管理领域广，且往往涉及如财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等重大公共利益，因此加强对行政权的监督和制约，防止权力滥用与权力腐败十分必要。我国现有行政监督体系包括国家层面的监督和社会层面的监督。国家层面的监督主体包括诸如立法机关、司法机关、上级行政机关、行政监察机关和审计部门等，社会层面的监督主体包括各种社会力量，如政党组织、社会团体、公民、新闻媒体等，这些主体构成我国较为全面的行政监督制度体系。当前的问题主要在于诸多的监督力量尚未形成良好的运行机制，造成事实上的虚置和空转，没有发挥出应有的实效。对此，《决定》提出加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督的合力和实效。从监督对象的角度，对政府内部权力的制约是行政权监督制约的重点。政府内部权力集中的部门和岗位要实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。从监督过程来看，让权力接受人民监督，很重要的一个环节是监督信息的获取，知情权是监督权的基础，没有知情权就没有监督权。与知情权相对应的政府行为是政务信息公开。政务公开为群众提供知政、参政、议政的机会，方便群众对国家机关和公务人员的监督，对提高权力运行的透明度，预防、减少和惩治腐败现象，发挥着重要的积极作用。为此，《决定》确认了“以公开为常态、不公开为例外”的政务公开基本原则，明确了决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开等政务公开内容。在为公众提供政府信息查询便利方面，提出推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。

此外，需要特别指出的是，在以问题导向推进法治政府建设过程中，问题解决与否，如决策是否科学、执法行为是否规范文明、信息公开是否及时充分、行政权是否得到规范制约等等，需要有明确科学的考评标准。加快建设法治政府，在下大力气解决各级政府存在问题的同时，还应当着力加强法治政府考评体系建设。一方面，地方政府缺乏衡量自身法治水平的标准，直接导致政府对自身的法治水平没有清醒的认识，可能在自说自话中偏离正确的法治轨道。另一方面，我国法治政府建设采取的是政府主导推进的模式，政府通过自身的公共权威，自上而下，有目标、有计划地规划、实施法治政府的主要事宜。但长远来看，法治政府作为一项系统工程需要多方面力量合力推进。将政府行政行为纳入指标考核，从而形成强大的倒逼力量是法治政府深入发展的必然要求。归根结底，建设法治政府，不能寄希望于地方政府自发自觉，必须建立法制化的法治政府评估考核机制。

［1］习近平:全面深化改革是一项复杂的系统工程［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/politics/2013-11/13/c-118130505．htm．

［2］［美］戴维·奥斯本，彼特·普拉斯特里克．拼弃官僚别——政府再造五项战略［M］．北京:中国人民大学出版社，2002:78．