政府购买社会服务的路径与协同创新机制建构

陈俊豪

(河南工程学院人文社会科学学院，河南郑州 451191)

从供给经济学的角度讲，政府在向社会提供服务的过程中，会在信息不对称与社会资源缺位等因素的影响下，使社会服务处在低效率水平，这样不但会破坏社会公平，也会削弱社会公众的利益［1］。相反，非政府组织、非政府团体或者个人因其具有公益性、非营利性甚至志愿性的特征，较之政府通常会获得更为广泛和丰富的社会信息与资源，也因其获得的便利性，可以提供更为专业与高效的社会服务。为此，一些政府为了克服其在提供社会服务方面的缺陷，通过转变职能与市场运作购买社会服务，履行服务公众的职责，有效提高了社会服务的质量与效率。文章以此为视角，对新时期政府购买社会服务的路径选择与协同创新机制的建构问题进行研究。

一、政府购买社会服务的起源、程序与条件

1.政府购买社会服务的起源

政府购买社会服务起源于20世纪20年代末的西方国家。当时，经济危机正在席卷欧美地区，前所未有的经济萧条促使欧美国家不得不考虑为不断出现的弱势群体提供更为全面的社会保障与社会服务。在具体实施层面上，这些国家和地区先后出台了一系列或者一整套的“社会计划”与社会福利政策，以此对社会利益格局进行调整和优化，在化解社会冲突和经济危机的过程中实现社会的稳定和对“人性的救援”［2］。但是，即便以今天的眼光看，源于西方国家的这些“社会计划”或者福利政策的实施和落实也不是一蹴而就的，既无法单纯依靠简单的、有限的政府资源最终实现，也难以单纯依靠非政府组织、非营利的社会服务组织或者个人实现。也就是说，只有制订一套强有力的方案，不断协调并整合各方资源，才能实现政府与非政府组织对社会问题的共同治理，并在相对完整的制度框架下，对政府组织、非政府组织的发育起到积极的推动作用，以社会分工为原则，实现政府和非政府之间互助合作。在这种情况下，具有明显职业化、专业化和社会化特征的社会工作机制——政府购买社会服务——也就应运而生。如此一来，那些参与社会事务、为社会问题的解决贡献力量的非政府组织、非营利机构和个人、社会群体等就成为重要载体，在社会进程中迅速发展起来，政府和社会工作机构之间的“购买—提供”社会服务的关系也得到了确立。

2.政府购买社会服务的程序

在政府购买社会服务的过程中，政府的角色和作用都发生了全面改变，从单纯向社会提供服务到从社会购买服务，除丰富了其角色外，也在一定程度上“稀释”了政府的原有功能，从公共服务的直接提供者转变成资金的提供者，其中的部分职能通过合同的形式转包给了社会组织或非政府组织［3］。实际上，按照西方国家的经验，社会服务的提供通常有以下两种形式:一种是政府直接提供服务(属于传统方式)，另一种则是政府间接提供服务。在后一种形式下，政府会依照市场经济规律，借助购买的方式向社会提供所需的公共服务。这种方式效率较高，但是也会因政府与其他社会组织之间缺乏必要的沟通和约束机制，出现政府与服务的提供方之间界限不清晰、责任不明晰的情况［4］。一般而言，政府购买社会服务通常要经过以下程序:首先是政府安排专项预算，以此确定购买社会服务的时机、数量、内容和服务对象等，然后对私有的非政府组织等进行资质认证，确定其提供的社会服务能够达到预期要求，能够提高政府工作效率，最后通过招标与委托等方式确定非营利组织与社会服务组织等，向其购买社会服务，同时要对这些组织加以全面的考核与监督。

3.政府购买社会工作服务的条件

从西方国家政府购买社会服务的实践来看，要想完成这一工作，需要达到以下条件:一是社会服务机构以“公益性”为活动前提。在政府购买社会服务的过程中，无论是购买服务的政府还是出售服务的非政府组织或个人，都不得以营利为目的，政府购买的或者社会机构提供的服务都要具有非营利属性，尤其在面向困难群体或者低收入群体时，政府购买并提供的服务项目通常不收取任何费用，而为了体现公平与公正，在面向其他社会群体时，可能会依据服务对象的不同收取一定费用。二是在政府和社会之间进行有效的分工合作。政府购买社会服务的内核是政府和社会之间的“功能分开”，其中，政府重点负责社会管理和社会服务的政策指引及法律监管等，而非政府组织(即社会)要承担起具体的社会管理与社会服务项目，同时接受政府的监督和管理。三是政府负责购买预算的安排。任何政府在每个财政年度都会对预算进行专门的设定，然后依照社会管理事务与社会服务的需求，借助招标、委托等形式从非政府组织处购买社会服务。对非政府组织而言，它们要以竞标或者谈判的形式争取获得这些项目，在双方达成协议之后，要在社区、援助机构等场所向特定的服务对象提供社会服务。

二、新时期政府购买社会服务的瓶颈与原因解析

1.政府购买社会服务的瓶颈

(1)监管瓶颈。政府购买社会服务如果缺乏经验，则无法通过购买行为提高社会管理或社会治理的效率，降低成本。尤其是当缺乏必要的监督机制时，极易把公私伙伴关系误解为解决社会服务管理的唯一途径，降低政府管理的效能［5］。比如，在购买行为中对产出和成果的监督缺位，政府合同的监管人员可能会对网络成员的工作程序加以干涉，对政府的执照办理、法律执行，以及与供应商的合作效率等产生消极影响，也会让非营利组织感到为难，对政府购买社会服务产生消极影响。更需要注意的是，在这一过程中通常无法形成和使用绩效标准，政府有可能在核算控制、申请与汇报过程中给非营利组织施加更多的压力。比如，目前我国在制度层面上还缺乏政府购买的有效监督手段，基本社会组织以公益为宗旨向政府提供服务，但由于监督瓶颈的存在，所以这一行为的市场化运作十分艰难。

(2)能力瓶颈。政府购买社会服务是资源优化和资源重置的典型行为，从组织结构上讲，如果政府机构和社会组织之间职能不分、界限不明，社会组织就会更多地依赖于政府，降低政府购买的效率。这是因为政府和社会组织之间较低的认知程度，表明两者在社会服务的购买和提供方面都缺少必要的能力准备［6］。这样一来，社会组织的发展空间就会因此受限，难以覆盖到更多的社会发展领域。另外，政府购买社会服务的能力也会因其范围广和规模大，而对社会组织的成长和发展形成不必要的冲击。比如，在我国，一些从原来事业单位演变而来的行业协会或者其他类型的社会组织，会对党政机关存在较高的依赖性，并直接削弱其内在活力和能力，导致政府购买社会服务的功能缺位和运行不规范，难以形成有效的购买行为。

(3)认知瓶颈。政府在购买社会服务的过程中，不可避免地要遭遇“态度”或者认知层面的瓶颈。比如，政府对非政府组织的认知、政府对购买社会服务的认知、政府对自身价值的认知等。政府对非政府组织的态度会直接决定政府对后者采取何种行动。尤其是当政府购买社会服务的热情过高时，容易出现对客观事物的非理性认识，缺乏对购买服务适用条件的充分考虑等。这主要体现在政府会将更多的公共服务转给非政府组织，以购买的方式不断消减政府的职能。这种认识上的瓶颈，会降低政府购买社会服务的效率，也会破坏既有的公正与公平。

2.政府购买社会服务瓶颈的原因解析——基于能力的分析

(1)社会组织能力缺位。当前，在政府和非政府社会组织之间，社会服务的购买和提供已经发展到一定层级，政府向社会组织购买服务一方面确实是在购买服务，另一方面也具有对社会组织加以培养和发展的意味，如果对此不加以规范和正确引导，极易导致政府和社会组织公信力的下降。这是因为目前我国社会组织的成熟度不够，向政府提供服务的规范性与专业性还相对较弱，极易影响政府公共资金的安全，甚至会由此损害服务者的权益［7］。此外，我国培育的社会组织数量还未达到较大规模，政府在购买服务时选择性较差，难以保证购买服务的质量。当然，由此而产生的社会组织对政府的过度依赖，也会逐渐使前者失去独立性和发展潜质，其影响力与公信力也会因此大打折扣。

(2)政府能力缺位。政府在向社会组织购买社会服务的过程中，通常对政府职能加以细致划分，明确哪些职能需要由政府承担、哪些能够向社会组织购买。目前政府在购买社会服务方面还存在能力缺位、条件不够成熟等情况，在购买服务的过程中会面临一定的风险，主要表现在以下方面:政府职能并未因购买社会服务而发生转移或者转移不到位，在某种力量的驱使下或者在某些因素的影响下，一些政府职能部门甚至会将本应自己承担的事务推向社会、推向市场——减缓政府压力、增加社会压力，或者政府过多地增加其权力范围，干预或者干扰社会服务市场的正常运行。更为重要的是，如果政府属于“强政府”，那么在惯性的趋势下，会对社会组织的积极性造成较大打击，使之最终失去灵活性和专业化优势，降低购买服务的效率。

三、新时期政府购买社会服务的路径建构

1.加强政府购买社会服务的科学性

在我国，政府供给的公共服务具有多样化的特征。因此，为了提升社会服务水平，需要加强政府购买社会服务的科学性。比如，需要确定公共服务的服务领域，然后借助政府购买社会服务的形式，将其委托给其他社会组织或者个人，由其完成社会服务的提供。［8］此外，还应对购买公共服务的必要性进行评估，即便采取招标、委托等方式进行，也要最大限度地保证其中具有竞争性或者市场性的特征。因此，应从目前我国政府购买社会服务的实际出发，不断提高购买方式的科学性，通过建立相对统一的政府购买社会服务目录，最大限度地刺激社会服务的参与者通过竞争的方式不断提高社会服务的提供质量和效率。

2.强化政府购买社会服务的规范性

为了适应新时期的社会发展模式，在选择政府购买社会服务路径的过程中要强化规范性问题，即政府向社会组织购买服务的行为，要在相关政策、制度的基础上加以规范，比如对《政府采购法》加以修订等。［9］内容主要涉及以下方面:第一，对社会组织的供应商地位加以明确，通过认证等方式规范其行为，同时要对参加政府采购活动的社会组织加以监督和管理。第二，明确政府购买社会服务的具体方式和程序，对购买过程中出现的一些问题进行专业处理，通过出台具体的办法和措施对购买行为加以说明。要全面推进政府购买社会服务的地方性立法工作，以此提升购买社会服务的法律效力，最大限度地推动政府购买社会服务的规范化。第三，把公共服务正式纳入政府采购的范围之内，同时对纳入政府采购的公共服务的属性与范围加以明确和界定。

3.推动政府购买社会服务的平台化

在政府购买社会服务的过程中，通常要搭建和组织相关服务平台，这不但有利于政府采用招标、委托等方式购买社会服务，也有利于竞争性购买方式的推行。这是因为政府购买社会服务说到底属于一种经济行为，这种经济行为的优化首先需要在政府的推动下进行，由其提供专有平台在有效刺激竞争的前提下最大限度地控制交易成本。［10］因此，应在政府相关职能部门的引导下，委托相关部门和机构进行日常的运作和管理，同时要对同级或者下级政府部门负责，当其提出社会服务购买需求时，要向全社会进行公开招标，确定社会服务的提供方。

四、新时期政府购买社会服务的协同创新机制建构

1.促进社会服务市场发育

为了构建政府与社会组织或者非政府机构之间的良好合作关系，借助政府购买社会服务不断拓宽社会服务领域，向社会公众提供更为高效和优质的社会服务，除了要不断加强社会服务机构的自身建设外，还应该促进社会服务市场发育，改变和优化这些社会机构与政府机关或事业单位之间的关系，尤其是要去除这些组织的官僚气息和封建思想，削弱其官办色彩，不断强化其开拓性和灵活性，在创新精神的鼓舞下全面解决各类社会问题，以此满足社会公众对社会服务的诉求。此外，还应该加强社会组织高素质人才的培养与科学管理经验的借鉴，调整自身管理模式，降低随意性，树立良好的公众形象。

2.提高采购资金预算透明度

为了更好地向社会公众提供社会服务，政府需要对社会服务采购资金进行合理的安排和调配，同时提高采购资金预算的透明度，增加政府和社会组织的公信力。为此，需要按照相关部门的预算要求，设立用于提供社会服务的专项资金，用于购买社会服务。政府预算在经过同级人民代表大会批准通过之后，要将预算数目向全社会公布，以便社会组织和社会公众能够全面了解政府购买社会服务的需求和资金预算等信息，有选择性地进行投标;同时，政府相关部门要配合采购社会服务工作的开展，通过试点、实验等方式，探索更为理想的社会服务模式。

3.提高购买程序的效率

政府购买社会服务属于交易行为，两个主体之间只有建构协同机制、不断规范购买程序，才能提高购买效率。为此，应按照以下步骤进行:明确购买目标和范围，对购买项目进行全面评估→确定购买数量和规模→在编制预算之后向社会发布购买信息→在招标之后组织实施购买行为→确定社会服务的提供方，并与之签订购买合同→通过评估，对购买效果加以优化。此外，为了获得更为理想的购买效果，还需要按照购买内容与购买方式的差异性，对具体的购买流程加以优化和完善。在这一过程中，不但要对购买程序进行资质与能力的严格把关，还应对社会组织的管理水平、信誉等进行综合评估。同时，还要体现出政府购买社会服务的公平性和竞争性，体现经济行为的客观公正性和规律性，避免政府购买社会服务行为陷入选择的局限之中。

4.确定购买内容

在政府购买社会服务的过程中，需要确定购买内容，即确定具体的外包内容与自身提供服务之间的界限，保证任务清晰，项目完整，经费明确。只有这样，才能保证购买行为具有现实操作性，对社会组织来说，也能因此更加积极主动地开展工作，在保持社会组织独立性的同时，提高购买效率。为了更好地确定社会服务购买内容，还应重点做好以下工作:第一，购买行为要符合公众需要，无论是在购买内容选择上，还是在迎合公众需求上，都要致力于解决社会公众的民生问题;第二，明确政府购买社会服务的动态性特征，要随着市场经济的变化，不断转换政府职能与履行职能方式等;第三，明确政府向社会组织购买服务的有限性，只能将部分而不是全部社会服务委托给社会组织。

五、结束语

在经过改革开放三十多年的发展之后，我国经济社会实现了快速发展，取得了举世瞩目的成就，但是在公共服务供给领域，由于历史和现实的原因，相关工作并未与时代进程相一致，并由此产生了各种各样亟待解决的社会问题。在公共服务领域，政府和社会组织提供的服务具有明显的差别，后者提供的公共服务更具回应性，可以在很大程度上、很多层面上满足社会公众的公共需求。［11］因此，以我国国情为出发点，探索和发现政府与社会组织之间的提供社会服务的模式，具有十分重要的现实意义。文章以此为视角，对新时期政府购买社会服务的路径建构与协同创新机制问题进行了综合研究，得出了一些结论。当然，这些结论还是初步的，需要在后续的研究实践中不断加以完善和修正。

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