农村土地经营权流转与农民权益维护

庞 锋

（岭南师范学院法政学院，湛江 524048）

农村土地流转指农村土地使用权，即农民土地承包经营权的流转。“土地流转制度是指农村土地使用权进入流通领域，通过一定的运作方式在不同主体之间流动。并实现土地效益经营的制度。”[1]由于我国实行土地所有权与使用权相分离的产权制度，农村集体组织和农民分别为所有权和使用权的主体。农民在不改变原有土地用途的前提下，依法通过出租、转包、互换、入股等方式，将经营权转移至另一主体，从而实现使用权的流转。在我国经济发展方式由粗放型向集约型转化的背景下，农村土地承包经营权的流转是保障农民权益，促进农村社会现代化进程的必由之路。

一 土地流转：保障农民权益的必由之路

长期以来，务农收入过低一直是我国农村社会发展的难题，农村土地经营权的流转使得有限的耕地资源集中耕种，规模化的生产方式有效地提高了农业生产效率，增加了经营权受让主体的收入。对出让人而言，其不仅可以从交易行为中直接获得收益，而且可以从低收益、低效率的个体化农业生产中解放出来，自由地进行职业选择，从事收益更高的工业和服务业。而对整个农业经济而言，有效的土地流转促进了农业资源的优化配置，推动了产业结构升级，大面积的土地可以实施机械化作业，从而实现了产业化生产，提高了农产品附加值与抗风险能力。“世界各国的经验都证明，要通过各种方式使土地流动集中到少数农业经营者手中，实施农业规模化、现代化经营和运作。”[2]农村土地流转制度能够实现农民个体与农业整体利益的增加，是实现农民、村集体、政府共赢的必由之路。

有鉴于此，为了规范土地流转行为，维护农民合法权益，我国于2002年出台了《农村土地承包法》，规定了土地经营权流转的方式、程序和责任等，成为我国农村土地经营权流转的法律基础。此后随着《物权法》的出台，土地经营权在民法上被定性为用益物权，进一步健全了土地流转程序，而国务院也颁布相关法规以推进土地流转政策的具体落实。这些法律法规构成了我国农村土地流转中维护农民权益的规范支撑。在土地流转的实践中，各地基本依照法律要求，坚持依法、自愿、有偿的原则，禁止违法改变土地使用权的性质，损害发包方、承包方利益的行为；对政府在土地经营权流转中的职能职权进行规范，要求政府不得违规收回承包经营权，进行强制性或以较低价格进行流转。各地政府为促进经营权流转的规范化，一方面加大了财政支持力度，另一方面充分履行公共服务职能，完善农村土地经营权流转中介市场，在信息获取与公开、法律政策咨询、合同签订指导等方面积极提供服务。这些措施既规范了权力行使，又提供了必要协助，推进了农村土地经营权流转的有序开展。然而在此过程中，农民权益维护仍存在诸多亟待解决的问题。

二 权益受损：制度缺陷与权力异化的现实

我国农村土地经营权流转制度的最终目的，在于保障与维护广大农民的切身利益，通过流转程序的设计与规范，使农民从土地流转中获益，增加农民收入、提高生活水平。然而，由于各种主客观原因，不少农民非但未藉由土地经营权流转获得实惠，而且在很多情况下其基本权益还会受到损害。

（一）农民自主权未能得到确立

完整的土地产权包括所有权与用益物权在内的各种权利。所有权涵盖占有、使用、收益和处分的具体权能，而用益物权则包括抵押权、地役权等具体权能。在理论上，完整的土地产权具有排他性，即权利主体可以基于自由意志对土地进行转让、抵押等处置而不受他人干预。我国宪法及相关法律对农村土地产权进行了分割，所有权与用益物权（使用权）分属村集体组织与农民。法律规范上似乎较为清晰，但此种权利分割使得土地流转变得颇为复杂。村集体组织是土地所有权主体,“集体”概念的模糊性导致了所有权的模糊性,“集体公有制既不是一种共有的、合作的私有产权，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村社会主义制度安排。”[3]在土地经营权流转中，农民是流转的法定主体，对流转应当具有完全的自主权，可以独立决定是否流转及流转对象。但理论不等于现实，由于村集体对土地拥有所有权，包括最重要的处分权，农民残缺的承包经营权，在相对较短的土地承包期内，可能因城镇化等客观情况随时面临被收回的危险。更有甚者，村自治组织往往藉由所有权主体地位削弱农民的自主权，甚至成为经营权流转的实际主体。农村土地的所有权依法不能流转，农民经营权的流转又受到来自村集体以所有权名义进行的限制。在同一村集体内流转时，转让方需有稳定的非农业收入，而受让方则需有农业生产能力；而在不同集体之间转移时，不仅需要村集体会议同意，而且要镇政府批准。此种严格程序的设计使得公权力成为经营权流转的决定力量，作为承包人的农民个体则被排除在流转程序之外。“土地流转过程中的土地产权不清晰。这种土地产权主体的模糊不清，使得土地流转利益主体难以适应农业市场化的客观要求。”[4]土地经营权流转由原本出让人与受让人之间平等的法律关系变为镇政府、村集体、出让人、受让人四方主体之间的复杂关系，而流转实践中的权利取决于四方力量博弈的结果，“在农村土地流转的利益博弈中，其他强势群体在利益角逐中明显处于优势地位”，[5]而农民往往成为弱势一方与利益受损一方。土地产权的非完整性与农民自主权的削弱给社会企业进入农村造成了障碍，阻碍了土地流转市场的形成，挫伤了农民进行流转的积极性。“部分农户甚至不签订书面协议来流转，即使有的签订了书面合同，很多也不符合法律规范。”[6]非自由流转的产权也不利于土地资源的优化配置，降低了农业生产的效率，最后消弭了农村土地经营权流转的存在意义与最终价值。

（二）农民受益权未获应有保障

在农村土地经营权流转过程中，政府本应作为农民的“代理人”，维系农民的利益。其职责是建立公平合理的交易平台，依法对交易行为进行监督管理。“对于土地流转中出现的各种问题，政府应有清晰的问题意识并及时予以解决，这是一个负责任的政府的应有之义。”[7]但由于公权力主体本身即为交易的主体，基于利益最大化的追求，“理性人”的算计往往使得政府本来的角色异化为与民争利者。政府官员为提高政绩，加速城镇化进程，常常以行政手段强制介入土地经营权流转，推进土地规模化经营。土地的规模化经营可以促进农业生产的效率，改善农产品质量与水平；但集约化经营需要具备一定的技术与市场条件，许多地区在条件根本不具备的情况下，强行推进以规模化生产为目的的土地流转，损害了农民的利益。有的地方强行集中农民的土地并将其建成农民住房，以推进城镇化的名义擅自改变耕地用途。“在利益的驱使下，一些基层组织仍在多数农民不知情或不赞同的情况下采用行政手段搞强制流转。”[8]在经营权流转过程中，村集体可能以农民与社会企业间的“中间人”身份存在。以强制性的手段租赁农民的土地经营权，然后借助公权力或私人关系，寻找具有投资能力与潜力的社会企业进行再转包，进而从中渔利。在此种情况下，农民对土地流转的自主权完全被剥夺，而流转的客观结果往往事与愿违。面对利益分配不公的局面，作为监管者的政府部门也很难发挥作用，因为村集体的行为本就为行政命令的结果，官员在政绩压力下，也会默示农民利益受损的现象，农民也难以找到有效的救济渠道。在利益分配中，许多地方政府的政策本就偏向土地经营权的受让方，受让方往往是有实力的公司企业，其也乐于配合政府，压低土地流转费用，以降低成本，这些成本实际上以农民受损的利益存在。而更有甚者，土地经营权流转很可能成为官员进行权力寻租的一种手段。在土地资源日益稀缺的当下，一些政府人员将土地经营权流转所获得的收益通过挪用或贪污的方式，变为自己的私人财产，土地经营权流转成为了官员违法乱纪的温床。在目前我国的土地经营权流转关系中，政府管理职能、经济职能、社会职能三位一体，权利与义务混沌不清，管理职能、社会职能服务于经济职能，成为与民争利的工具，农民被排斥在土地增值，收益分配的体系之外。在农民承包土地经营权流转市场上，主体的角色错位问题，利益分配的非公平性现象，成为重塑我国农村土地经营权流转关系必须重点解决的问题。

（三）农民生存权未及充分考量

农村土地承包经营权的流转，一方面可以促进耕地资源的集中使用，发展规模生产，提高农业现代化水平，在短期内增加农民收入；另一方面，“长期以来，土地是农民生存和就业的基本福利保障”，[9]农民失去土地即失去了保障，其生存权面临严峻考验。无地可种的农民缺乏持续获得收益的能力，农民通常选择离开农村，进城务工，从事建筑、加工、餐饮、家政等无需技能的简单体力劳动。这些工种通常报酬较低且常被拖欠，劳动强度大，危险系数高，工作条件恶劣。到目前为止，我国尚未针对此部分农民出台专门的法律，解决他们的社会保障问题。现行的有关规范也主要以行政法规或部门规章的形式存在，甚至仅以“通知”、“意见”、“复函”等非法律规范形式存在，较低级别的规范无法从根本上保护农民的生存权。规范缺乏权威性，加之执行力度不够。农民所在企业违法成本不高，企业主仅为这些农民加入小部分、最低层次的保险，而非完整意义的“五险一金”。农民由于缺乏权利自我保护意识，其参保积极性也不高。失去土地留守农村的农民，其生存权保障形式更加严峻。此部分农民虽然人数少于前者，但由于多为老人、妇女、儿童，基本缺乏劳动能力，需保障的项目较多给地方财政支付造成很大压力，资金缺口较大。所以，对此部分群体的保障只能停留在较低的水平，保障面十分狭窄。以农村养老医疗保险为例，社会保障网络仅能覆盖全国三分之一的乡镇，其余则处于保障真空状态，依靠个人或子女自我保障，许多失地农民被排除在社会保障之外。“在当前对农民的补偿方式中，以货币安置方式为主，社会保障安置水平较低。”[10]即便已经纳入社会保障的群体，由于社会保障基础服务与网络的不足，基层社保服务人员素质与能力均有待提升，基本配备与信息化程度难以达到社会保障标准要求，也无法满足农民的生存权需要。政府对失地农民保障工作采多头管理的方式，极易引发管理漏洞与重复的情况，劳动保障、民政、卫生等各个部门均对农村社会保障有管理权，部门化的管理方式带来的相互推诿与无人问津并存，使本就不高的保障水平雪上加霜。这样增加了群众理解政策和办事的难度，不利于政策执行的衔接，也会引发社会矛盾。农民在生存权受到威胁时，如果无法获得政府部门的圆满解决，便可能导致不断上访，经过上访及上级领导的过问，个体农民生存权问题的解决，并不意味着整个群体状况的改善，反而在示范效应的作用下，引发更大规模与更为频繁的上访。在维护基层稳定的压力下，失地农民的整体生存权则更难得到化解。

三 突破桎梏：完善农民利益保护法律机制

（一）加强立法是构建公平合理的利益分配格局的前提

依法治国只能在有法可依的基础上才能实现，完善农民利益保护的法律机制需要健全农村土地经营权流转的法律法规。明晰土地经营权的权利属性，赋予农民占有、使用、收益和处分的完整的土地产权，明确农民流转关系的主体地位，允许土地经营权以抵押、股份合作、信托等创新形式进行流转。充分发挥法律的利益调节作用，规定政府、村集体组织和农民的权利义务，及其在经营权交易中的利益分配原则。通过对土地经营权行为专门立法，使土地流转的原则、限制、方式法制化，细化流转市场的中间组织、政府机关、村自治组织的责任分工，改变当下偏向政府与公权力的利益分配方式，向土地经营权出让方适度倾斜。至于具体的分配方式，各地需在立法原则之下，因地制宜地制定实施细则及分配程序规范，各个主体应严格遵循相应法律规范，确保制度的有效性和约束性。

（二）拓展土地流转中农民参与途径，是实现利益分配格局合理化的重要环节

法律规定农村土地经营权流转，需经过村集体或村民大会同意，但这一农民利益保障机制并未起到应有的作用。各地政府基于政绩考量或发展规模生产的需要，往往不经法定程序强制进行土地流转。“通过何种途径实现农民的参与权利，以促进农民土地权益的实现，已经成为社会各界广泛关注和讨论的话题。”[11]加强立法必须有效拓展农民参与渠道，可采取听证等新的多元化的参与形式，就土地流转的方式、价格、合同文本、利益分配等问题进行协商，为农民参与土地流转过程中的利益博弈提供方便，也为创造性、程序化地处理政府与农民之间的关系提供现实路径。

（三）严格执法以规范农村土地流转中的各方行为

“徒法不足以自行”，立法需要行政机关对法律法规的严格执行。“农民的弱势使得有助于他们的制度安排往往难以实现，不利于他们的安排往往难以消除。”[12]鉴于此，政府要加大对官员滥用权力，侵犯农民合法权益行为的惩处力度。法律规定的行政机关权利与义务，对现实中政府官员违背农民意愿，强制进行土地流转的行为进行查处。建立主管领导负责制，合理化土地管理决策过程，防止基于短视效应和局部利益的盲目决策行为，避免土地管理权的滥用而侵犯农民权益。要加强对土地经营权流转过程，特别是受让主体的监督。在我国快速的城镇化过程中，土地资源日益稀缺和重要，守住10亿亩的耕地红线事关我国粮食安全及国家战略。政府需从战略高度加强对土地经营权流转监管工作的认识，严格执行保护耕地的法律法规。在事前，需以自愿原则为基础，积极引导农民的土地流转行为，对涉及的法律政策、双方权利义务、合同条款、可能的成本与收益等问题进行详细解释与说明，避免农民的随意流转行为。在事中，需严格按照土地流转程序立法的规定，履行相应的审批程序，对违法的土地流转行为不予审批，对流转合同中可能损害农民利益的条款，可以通过合法途径给予农民适当的建议。在事后，需对受让主体土地使用情况进行监督，对违法改变耕地用途，将土地用于经营、租赁、居住、旅游观光等项目进行查处，建立常态化的巡查机制。为缓解管理活动中“人少事多”的局面，应充分调动广大农民的积极性，设立有奖举报热线、网站，鼓励公众对违法土地流转和使用行为进行举报。对违法企业或个体建立信用档案，除对违法行为进行处罚外，限制其进行再次参与土地经营权流转的资格与权利。

政府作为执法者应以责任政府、有限政府为目标，既要管好又要用好手中的权力，在防止行政权恣意，威胁农民利益的同时，又要尽职尽责，避免土地流转管理的缺位，促进土地经营权流转的规范化，保障农民的合法权益。

（四）着力普法以提高农民维护自身权益的意识

广大农民权利观念淡薄阻碍其从土地经营权流转中获益。我国农村受教育水平普遍较低，即使已经进城务工的农民，由于城乡分立的二元结构，他们也很难享受到城市居民的教育福利。对土地经营权涉及的法律知识、流转程序、权利义务等内容根本不了解，或者只是简单了解，为广大农民的常态。所以，国家应着力法律宣传工作，借助广播、电视、报纸等传统媒体及手机、互联网等新媒体，加大对《农村土地承包法》、《物权法》等相关法律法规的宣传，进行“土地流转法制宣传周”等常态化教育，开展普法工作。在发生流转合同争议等法律纠纷时，积极引导广大农民通过仲裁、行政复议或司法诉讼等法律途径化解纠纷，改变普遍“厌讼”和“等靠”的落后观点。针对失去土地，进城务工的农民，相关部门也要引导企业负责人消除对他们的歧视，对农民待之以诚，同工同酬，扭转因户籍、地域不同，采取歧视性政策与管理制度的做法。增强城镇居民的大局意识、平等观念，将保护失地农民权益的理念贯彻于政府的管理工作之中，形成维护农民权益的良好氛围。

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