《跨太平洋伙伴关系协定》的内涵及其影响

○陈有志 李瑶亭

2015年10月5日，美国、日本、澳大利亚等12个太平洋周边国家就《跨太平洋伙伴关系协定》(Trans-Pacific Partnership Agreement，以下简称TPP)达成基本协议。至此，一个涵盖约8亿人口、占世界GDP比重达40%和占全球贸易总额约三分之一的全球最大自由贸易区诞生。作为跨太平洋区域贸易投资协定，TPP除了涉及贸易投资等领域，还涵盖与贸易、投资相关的各种经济元素，如环境、劳工、知识产权、国企规则、公平竞争等。正因为TPP标准更高、要求更多，它也被称为“21世纪的贸易与投资规则”，并将对亚太经济一体化乃至全球经贸格局产生重要影响。

一、《跨太平洋伙伴关系协定》战略背景

TPP前身是跨太平洋战略经济伙伴关系协定（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement，P4），是由亚太经济合作会议成员国中的新西兰、新加坡、智利和文莱四国于2002年发起的一项区域性自由贸易协定，旨在促进亚太地区贸易自由化。2008年2月美国宣布加入，引起各国的高度关注，后来在美国主导和积极推动下，TPP谈判最终达成协议。可以说，TPP协定既体现了全球经贸格局的新变化，也体现了美国在这一新变化下的战略意图，具有深刻的战略背景。

1.全球经贸格局新变化

2008年金融危机后，全球贸易增速明显放缓，WTO体制下的多边贸易体系遭受冲击。在这一背景下，世界各国将目光转向更灵活、更有针对性的双边或区域贸易协定，以期在后金融危机时代获取可观的经济贸易利益，如上述的跨太平洋战略经济伙伴关系协定、以东盟10+3或区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)为代表的东亚区域合作等。而与此同时，发达国家积极构建新型经济结构，新兴经济体加快崛起，全球金融、贸易、投资结构大调整，发展重心进一步向亚太转移。因此，作为环太平洋地区的国家推动本地区经济合作深入发展的有效尝试，TPP协定的达成并非偶然。

2.国际经贸规则重构

TPP是全球格局调整过程中，大国间通过争夺规则标准，获取竞争优势的延续与升级。WTO体系下，欧洲国家通过建立一个拥有与美国同等市场地位的欧盟，构成了对美国主导国际经济规则的挑战；日本也逐步缩小同美国的经济差距，一度成为世界第二大经济强国，在国际贸易中的话语权日益扩大；而美国则不断对外展开双边或小型多边自由贸易谈判，通过规则扩充、输出规则、扩大同盟、巩固地位等手段维护其全球贸易利益。为确保美国主导的国际规则对亚太区域的有效输出，TPP体系下的国际贸易投资规则体系进一步面临重塑：一是推行更高标准的贸易自由化，二是积极推进投资自由化，三是更加强调服务贸易自由化，四是更加强调公平竞争和权益保护。WTO前总干事拉米表示，TPP是未来的一个重要风向标，因为发展中国家在TPP中第一次接受了WTO体系下没有采用的，将贸易与劳工、环境、反腐败等义务联系起来的做法。

3.美国“重返亚太”战略

近年来，亚太地区在整个国际体系中的地位与影响力迅速上升，正成为引领新一轮国际体系调整的重点区域。为寻求战略主动，谋求成为国际体系调整的主导力量和提振本国经济需要，2009年底奥巴马政府高调推出“重返亚太”战略，在外交、经济、战略和其他方面“锁定亚太地区”，打造“美国的太平洋世纪”。作为美国重返亚太战略的重要举措之一，大力推进TPP将成为美国实施这一战略的重要经济支柱，美国可以通过TPP更为实质性地推进其与盟友的经济联系，强化美国在亚太地区的经济吸引力和影响力。另外，随着东盟“10＋1”自由贸易区的正式启动，以东亚为中心的区域经济一体化得到强劲发展，在这一强势的一体化进程中，美国的影响力逐渐弱化，甚至出现被边缘化的趋势。因此，美国的TPP战略中，一定程度上也暗含了其谋取亚太经济发展主导权的目标。

4.中国国力与影响力提升

不可否认，中国日益增强的综合国力、国际地位和影响力，是促使美国极力推进TPP的重要因素。继2010年超过日本成为世界第二大经济体后，2013年我国成为世界第一大货物贸易国。2014年，我国首次超过美国成为全球外商直接投资第一大目的地，而同年我国是仅次于美国的第二大对外直接投资国。这一方面说明中国的国际地位和国际影响力明显提升，另一方面也挑战了美国对全球经济的主导权和影响力。习近平在中共中央政治局第二十七次集体学习时强调，推动全球治理体制更加公正更加合理，为我国发展和世界和平创造有利条件。特别是“一带一路”倡议、亚投行与人民币国际化等国际经济合作战略的实施，标志着我国逐步迈入了主动引领全球经济合作和推动全球经济治理变革的新时期，已经触动了美国国际治理的根本利益。因此，美国的PPT战略中增加了对华政策的考量，即“美国不能让中国这样的国家书写全球经济规则”，以对在亚太地区迅速扩大影响力的中国进行牵制。

二、《跨太平洋伙伴关系协定》主要内容

根据美国贸易代表办公室公布的《跨太平洋伙伴关系协定》内容，TPP具有明显的全覆盖、高标准特点。TPP协定共有30个章节，涵盖货物贸易、服务贸易、投资、知识产权，以及环境、劳工、国有企业等新议题；不仅关税减让水平高，更有服务贸易和投资都采取准入前国民待遇和负面清单模式以及国有企业须遵守“竞争中立”等开放标准。

1.实现货物贸易的完全自由化

在货物贸易方面，TPP追求零关税目标，高于当前WTO框架的要求。TPP要求成员国绝大部分工业产品关税在协定生效后即刻取消，另一部分商品关税将在缔约方同意的更长时间内削减；消除或削减对于农产品的关税和其它限制性措施，同意推动取消农产品出口补贴等政策改革。关税的完全废除对成员国的优势产业来说有积极意义，虽然在协议中规定分期分阶段的削减关税，然而不论是发展中国家还是发达国家，都存在敏感弱势的产业，如果关税被完全废除，那么如何保护这些弱势产业就成为加入TPP首先要考虑的问题。

另外，正如WTO框架那样，TPP也对贸易自由化规定了若干例外条款，如原产地规则、卫生和植物卫生措施、技术性贸易壁垒等。以原产地规则为例，TPP规定作为享受优惠关税依据的原产地规则采用“累积规则”，如果某产品的原材料来自或者生产过程发生在多个TPP国家，则这些国家对于最终产品的贡献将累积计算，以确定该产品是否原产于TPP国家。

2.服务贸易与投资自由化

服务贸易条款是TPP协定的一大亮点，重点开放的领域集中在金融服务、电信、电子商务等，TPP协定在专门的章节做了详细规定。同时，TPP以附件形式对快递服务、专业服务（例如法律、会计）资质互认和其它管制事项开展合作做出了具体规定。在TPP成员国核心义务方面，除了包括WTO和其它贸易协定中关于最惠国待遇、国民待遇、市场准入等规定外，其最突出的特点表现在以下两个方面：其一，WTO框架下《服务贸易总协定》（GATS）采取的是正面清单模式，即只有WTO成员列入承诺表的服务门类才依照承诺开放，而TPP采取的是负面清单模式，即除非以清单形式列出的服务门类或措施，TPP其他成员的服务提供商享有完全的市场准入和国民待遇。负面清单模式的开放程度要远高于GATS的正面清单模式。其二，与GATS不同，TPP原则上禁止各方提出“当地存在”要求。举例来说，美国的服务提供商可以不用在马来西亚设立子公司或代表处，而是可以直接跨境提供服务。在跨国投资方面，TPP规定允许投资资金自由转移，设立中立、透明的国际投资争端解决机制等。

3.劳工与环境标准的严格化

以往大多数自贸区协议主要限于降低商品关税，促进服务贸易，很少涉及劳工和环境保护，而TPP在这两方面有着明确而严格的规定。TPP劳工规则的核心是要求缔约方严格执行国际劳工组织1998年宣言所承认的核心劳工权利，即结社自由和集体谈判权，消除强迫劳动，废除童工，禁止最恶劣形式的童工劳动，消除就业歧视；不得为了吸引投资或促进出口等目的削弱对劳工法律的执法等。TPP还将劳工问题纳入争端解决机制，一方违反劳工规则的，其他方可以起诉。在环境标准方面，环境污染是其中的一部分，但远非全部。TPP环境规则还包括：禁止野生动植物的非法贸易，可持续的林业管理（禁止非法采伐），可持续的渔业管理（禁止非法捕捞），禁止某些种类的渔业补贴等。同时，TPP同样规定了不得为了鼓励贸易和投资而弱化环境法律，这对于不重视环境保护的发展中国家是一大挑战。需注意的是，TPP没有针对减少二氧化碳排放规定相关义务，而只是承诺在“向低碳和更具适应力的经济转型”问题上加强合作解决。TPP协定中的劳工和环境标准，对于经济发展水平落后的发展中国家是极为不利的，在出口贸易中极易遭受来自发达国家的贸易壁垒。

4.知识产权保护

TPP知识产权规则以WTO框架下《与贸易有关的知识产权协议》为基础，主要涉及的领域包括：专利、商标、版权、工业设计、地理标识、商业秘密以及其他形式的知识产权。以下几方面应引起我们的关注：一是TPP设定了知识产权保护与其他价值间的平衡条款，例如药品专利与公共健康、版权保护与网络产业发展等；二是药品专利没有按照经济发展水平设立多重标准，而是为12个成员设立单一标准，但给予越南、马来西亚等发展中成员更长的过渡期；三是要求各方主管当局保护企业在申请新药上市过程中提交的未公开信息；四是TPP要求强化执法措施包括刑事处罚，尤其对侵犯商业秘密的处罚做了详细规定。最后两点亦是美国对我国的重点关注方面。

5.国有企业规则

为了维护公平竞争原则，TPP协定致力于为各成员创造平等的竞争环境。在2012年5月举行的TPP第十二轮谈判中，美国正式提出在TPP协定中增加有关国有企业的相关条款。TPP协定对国有企业实行“分类监管”的原则。首先，TPP仅将主要从事商业活动的大型国企纳入规制范围，公用事业企业或者小型国企被排除在外。对于该类国企，应以商业考虑为基础做出采购和销售等交易决定，政府不得影响其商业决定。其次，对于其中享有垄断地位的国企提出更严格要求，这些国企不得歧视其他成员的企业、商品和服务。这是否只适用于TPP各成员之间，例如对于我国等非成员国的国有企业就可以歧视，值得我们关注。再次，政府应当对国企、私企、外企一视同仁，不得对国企提供补贴等非商业帮助，使国企获得竞争优势和造成对其他缔约方的不利影响，这就是著名的“竞争中立”原则。最后是透明度条款，缔约方承诺提供各自的国企名单以及对国企提供支持的信息。

除上述主要内容外，TPP还包括能力建设（对欠发达成员的援助）、发展（减贫、妇女、教育等）、中小企业以及市场监管、政府透明度和反腐败等国内治理议题。

三、《跨太平洋伙伴关系协定》对我国的影响

针对TPP协定的达成，国内出现了“TPP会压垮中国经济”、“TPP什么也不是”、“中国被孤立在世界贸易之外”等诸多非理性声音。我们认为，应以积极、开放、科学和辩证的态度来认识和对待TPP。

一是为我国进一步融入亚太经济一体化进程提供了重要契机和动力。TPP是高标准的自由贸易协议，可以作为推动亚太区域经济一体化的重要推动力，也有可能成为亚太自由贸易区的重要基础。同时，在TPP协定达成的背景下，我国势必会变压力为动力，将TPP当作亚太区域经济整合的重要契机，加快实施自由贸易区战略，并在亚太区域整合中发挥与自身实力相对应的作用。特别是通过推进与东亚经济体的实质性区域经济合作进程，提高东亚国家在亚太区域合作中的影响力，并形成与北美、欧盟相抗衡的重要经济力量，这对我国来说意义重大。

二是有助于倒逼我国国内改革和推动经济转型升级。对于大多数成员国来说，TPP规则是具有转型意义的，TPP红利更多的是通过外部压力引进改革以获取其他成员国的市场准入机会和吸引更多投资。如日本要“大胆推进以TPP为契机的农业改革”，新加坡和越南希望通过TPP推进包括国有企业改革在内的举措等。从这一意义上来说，TPP势必会进一步倒逼我国全面深化经济体制改革和促进经济转型升级，特别是在国企改革、加快转变政府职能转变、服务业市场开放、负面清单模式的投资管理体制创新及金融服务功能创新等方面。目前我国不是成员国，短期看TPP中的有关劳工权益与环境保护、知识产权保护等条款不会对我国造成现实冲击，但长期看也有助于我国加强对劳工、环境及知识产权的建设和保护力度，有助于进一步优化国内发展环境和更好参与全球竞争。

三是我国将会受到贸易转移效应与投资转移效应带来的不利影响。TPP一旦实施，我国的比较优势降低，电子、服装等“中国制造”相比越南、马来西亚等国产品将处于劣势地位，货物出口受到冲击，国内生产总值等领域也将因此受到影响。中国人民银行研究局首席经济学家马骏通过模型推演，得出的模拟结果显示，与加入TPP的情景相比，如果中国不加入，会因此损失2.2%的GDP。同时，投资转移效应也会对中国吸引外商直接投资（FDI）产生冲击。过去几十年中国FDI以制造业为主，服务业由于严格控制FDI投资较少。TPP大大降低了成员国服务业的投资门槛，并且提供了诸多投资便利，如果我国不扩大服务业开放，未来外资将更多转向TPP成员国家。

四是TPP会削弱我国在亚太地区的影响力和权力空间。随着中国经济的快速发展，中国在亚太地区的影响力越来越大，并且凭借着东盟10+1、10+3以及东亚峰会等机制，中国在东亚一体化进程中逐渐发挥重要作用。但中国日益增长的经济力量还没有完全转换为协助国家在所在区域和全世界范围内发挥间接影响的软权力，美国将会利用TPP重新整合其在东亚地区的战略资源，巩固其与盟友的关系，改变东亚地区现有的合作机制，稀释中国的影响力，进而压缩中国在该区域的国际经贸合作权力空间。而学者盛斌甚至指出，中国若被排挤在TPP框架协议之外，很大程度上将打破中国所一直倡导的APEC方式，从而丧失在APEC上对实质问题的控制权。