用系统化思维推进上海郊区城乡一体化发展

○陈祝平

2015年，市委《关于推动新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》指出要以高质量的新型城镇化推动高水平的城乡一体化，形成以工促农、以城带乡、城乡一体的新型工农城乡关系。文件明确了上海未来一段时间内城乡一体化发展的目标、原则和基本路径，是市委市政府加快郊区发展的重要战略部署。当前，虽然上海城乡之间在经济、社会、文化等领域的发展差距在逐步缩小，但是由于长期存在二元结构影响，城乡发展不均衡仍然是当前上海城乡发展的一个常态。如何贯彻落实好市委市政府精神，探索创新发展模式和路径，破解当前诸多难题，本文拟以青浦区重固镇新型城镇化建设试点为例，从实践角度提出一些上海郊区实现城乡一体化发展思考。

一、上海郊区城乡一体化发展面临的主要困境

近年来，上海的城镇化速度进一步加快，城镇化率已达90%，但是数据背后的上海城乡差距依然很大，当前推进城乡一体化发展尚存诸多困境。

1.土地困境。土地是新型城镇化建设的重要载体，推进上海城乡一体化将严格受到土地指标“天花板”等政策制约。过去上海郊区城镇化速度很快，但土地利用暴露出了很多问题。一是乡镇边界前期扩张过快，土地资源快速消耗，城镇化建设缺乏后续的动力和可持续性。二是乡镇土地使用较为分散、效益低下。集中建设区外分布了大量零星工业用地和农民宅基地，土地使用较为分散；集中建设区内集中了大量劳动密集型低端产业和环境卫生较差的城中村，土地利用效益不高。三是农村土地资源配置的瓶颈性问题亟待突破。农村集体土地流转还不到位，无法形成集约化规模化农业生产经营，农村宅基地减量政策牵涉面广，涉及利益纠纷大，农民权益保障不够充分。

2.人口困境。当前，上海郊区的人口结构主要呈现两个特征：一是外来人口多年来连续快速增长，成为郊区城镇人口的主要增长点。二是外来人口的受教育程度普遍较低。大量低层次的外来人口已经成为上海郊区城镇常住人口的重要组成部分，给当地公共资源带来极大压力,也对当地公共安全带来极大影响。

3.资金困境。以往城镇化建设资金主要来源是公共财政，这种模式造成了两个问题，一是城镇化是系统性工程，资金投入时间长、规模大，给政府财政造成了很大的压力。二是依靠政府财政推进城镇化建设，资金主要考虑要项目优先，农村集体经济发展缺乏保障，良性造血机制无法形成。特别是明确乡镇政府不得负债后，基层乡镇政府推进城乡一体化将面临新的资金困境。

4.产业困境。无论采取何种方式的城镇化建设，产业发展的带动始终都是其主要动力，当前上海郊区乡镇普遍处于以投资驱动为主要路径的粗放型工业发展阶段，虽然近年来市委市政府大力推动郊区产业结构调整和产业能级提升工作，但是郊区乡镇的工业用地单位产出率还是远远低于全市工业园区的平均水平。

5.生态困境。上海地处江南水乡，部分地方还比较完整保留着一些江南水乡特有农村风貌，具有优于中心城区的环境特质和资源，但是由于部分零星工业对生态的破坏以及人口的无序大量导入等原因，农村生产生活方式发生变化，很多农村地区的原有风貌遭到破坏，生态环境受到极大压力，江南水乡的文化特质无法得到发挥。

二、上海郊区城乡一体化发展的应有内涵

上海是一个国际化大都市，完成建设“四个中心”的重要历史使命，必须要靠城乡两个方面同步发展，共同推动。因而，上海城乡一体化发展的核心内涵就是以新型城镇化建设推动城乡之间在经济、社会、文化等各方面的均等化、共享化。简而言之，在具体推进过程中，就是在坚持“以人为本”的基础上努力实现“四个融合”。

1.产城融合。就是将产业发展和城镇发展相融合，上海郊区的各个地方，地理位置不同，产业现状不同，文化底蕴不同，新型城镇化区别于传统城镇化的特征之一就是产城互动、融合发展，产业是城镇发展的基础，城镇是产业发展的载体，只有在坚持产镇融合的基础上，才能在集镇群中找准自身发展定位，突出自身的特点和优势，打造特色小城镇。

2.城乡融合。传统的城镇化建设具有鲜明的城乡二元分割的特征，以城镇建设政策替代城镇化政策，把城镇化的重点放在城镇改造、城镇规模扩张上，新型城镇化就是要改变传统的重城轻乡的弊端，实现城乡的共同协调发展。从这个意义上讲，城乡统筹发展就是新型城镇化的基本特征。

3.生态融合。一直以来，始终伴随着我国城镇化建设高速发展的就是越来越严重的城市环境问题，特别是在东部沿海地区，城镇化过程中的生态压力和环境资源压力日趋增强，能否突破环境瓶颈是新型城镇化体现其“新”的一个重要内在要求。坚持生态融合，对于上海郊区推进城乡一体化发展至关重要。

4.文化融合。在新型城镇化的进程中，文化对人的素质、修养的提高是其他要素无法替代的。上海郊区的各个乡镇，或多或少都有自己独特的历史文化底蕴，在城乡一体化发展进程中，一定要重视对这些文化底蕴的传承和接续，重视当地文化内涵与新型城镇建设的融合，打造独具自身特色的新型城镇。

三、青浦区重固镇新型城镇化建设方案的实证分析

重固镇推进新型城镇化过程中，为了破解同样面临的人口、土地、资金、产业和生态等方面存在的困境，实现“以人为本”为基础的“四个融合”，结合自身实际，重固镇创新地提出了系统化思维市场化运作推进新型城镇化思路。

1.基本情况。重固镇地处青浦区东部，镇域面积24平方公里，人口5.7万，其中户籍人口1.6万，外来人口4.1万，重固镇域内和附近有G15、G50、S26、G1501、G42五大高速经过，背靠大虹桥，面向长三角的重固镇具有得天独厚的发展优势，重固镇地处上海经济社会发展速度最快的地区之一，拥有比较完整的乡镇工业体系，同时保留了较完整的农村风貌。此外，重固镇镇域面积较小，人口结构具有典型上海郊区的一些特征，境内的福泉山遗址是上海市唯一一处国家级大遗址，无论从地理位置、产业现状、人口结构、文化底蕴等各方面，重固镇具备成为上海市郊区城乡一体化发展试点的条件。从2014年开始，重固镇开始启动新型城镇化建设试点工作，目前新型城镇化实施方案和规划设计方案等已经形成，并完成相关决策审批。潜在合作伙伴谈判选取基本完成，相关试点工作即将开始。

2.总体思路。即系统化思维市场运作方式全面推进重固镇新型城镇化，促进城乡一体化发展。系统化思维，就是“一体设计、分期推进”，针对当前郊区城乡一体化发展存在诸多困境，新型城镇化方案和规划一体设计，综合考虑土地效益、人口结构、生态环境、农民权益、公共服务、产业导入等各个要素，创新路径和模式分期推进新型城镇化建设。坚持新型城镇化与集约节约用地、产业提升和农村集体经济组织培育有机结合，总体上按照存量收益反哺镇村、增量收益用于功能实现的原则，在重固镇域内一次规划、分期实施，全区域提升城镇发展品质，提升产业层次，改善基础设施及农村生态环境，提升镇域风貌,着力建设古韵幸福小城。

3.主要做法。一是在产业导入上，注重充分发挥自身优势，注重产业导入和城镇发展的融合。依托虹桥商务区，根据重固镇“一核三轴”产业发展规划，主动承接虹桥商务区的功能溢出，逐步形成以会展服务业为先导、现代物流业为支撑、生产性服务业为基础、电子商务业为辅助的新型产业体系，为新型城镇化建设提供有效的产业支撑。依托福泉山古文化遗址，大力推进福泉山国家遗址公园规划建设工作，改善和保护古镇古街和传统古村落面貌，挖掘历史文化资源，积极培育和发展文化创意、休闲旅游等特色性项目，构筑低碳环保的以地区专业化为基础的特色产业链，打造特色风情文化街。

二是在城乡统筹上，注重城乡规划的一体化、产业布局的一体化、基础设施建设和运行一体化、公共服务一体化。主要是结合美丽乡村、美丽河湖建设，加快构建城乡一体的公共服务体系，高起点、高标准制定完善村庄总体规划和交通、农业、水利、环保、产业等专项规划，全面推进农村环境综合治理、农村基础设施建设和农村公共服务设施建设三大工程，推进城乡统筹发展；落实农业布局规划，推进生态农业、休闲农业，形成都市型现代化新型农业产业体系。在农村集体经济发展方面，通过集体经济组织入股新型城镇化建设项目公司方式，确保农民收益的长期稳定和造血机制的形成。

三是在生态环境保护上，注重将生态优先与集镇发展融合起来。在集镇区，以已通过市建委审批的城中村改造工作为抓手，进一步加强195区域转型调整工作，淘汰“三高一低”落后产能，着力改善集镇的环境卫生水平，优化集镇空间布局。在农村地区，大力开展198区域减量化工作，逐步较少集建区外现状工业用地的数量，以美丽乡村建设工作为抓手，建立城乡一体的网格化管理机制，开展城乡环境综合整治行动，提高农村生态品质，着力打造生态城镇。

四是在文化资源的传承上，注重历史传承，尤其是对于老镇保护和利用。依托国家级大遗址福泉山文化遗址，大力推进国家级遗址公园的规划选址和建设工作，积极开展中国历史文化街区申请认定工作，努力恢复老镇历史风貌，培育各类文化产业的发展，与城市产业转型、旧城区改造有机结合，促进文化与科技的有机融合，成为一个地区实现经济增长的重要着力点。

4.实施路径。具体路径上采取“政府主导、市场运作”模式。发挥地方政府规划、决策等主导作用，同时引导企业主体发挥市场化运作优势，在投入产出总体平衡基础上综合推进新型城镇化建设，在上海首次尝试以政府与社会资本合作模式（PPP模式）在一个镇域实施全区域开发，利用有限的财政资金，撬动大量社会资本的参与新型城镇化建设，减轻政府财政压力，同时利用社会资本合作方在城镇建设领域和产业招商运作等方面专业优势，提升城镇建设的品质，提升产业能级，确保城镇化发展的后续动力。

一是具体模式。重固镇新型城镇化试点采取一次授权、分期分类推进。由政府与社会资本共同出资设立项目公司，项目公司作为唯一实施主体，授权范围包括：规划设计修编、土地整理更新、基础设施、配套设施及功能提升项目的投资建设运营，产业导入和发展服务等。基于项目性质和公共资源配置的来源不同，采取“1+X”的合作模式，1就是一个基本模式，主要指综合开发（其中一级开发阶段项目报销）模式，X就是视双方合作情况可能采取的附加模式，包括政府购买（财政中长期预算）模式、缺口补助（政府配置定向出让用地）模式、特许经营模式等。基本模式主要是要实现基础开发责任与存量发展收益的捆绑，附加模式以功能提升类项目与增量发展收益结合为原则，充分体现责权对等原则，有助于激发市场活力。

二是项目平衡。考虑到198土地减量及基础设施等项目建设单项资金难以平衡，试点工作采取项目整体收益打包形式以实现总体平衡。经过测算，重固镇新型城镇化建设投入项目支出包括城中村改造、基础及公共设施建设、土地整理更新、美丽乡村及河湖、集体经济发展以及财务成本等，总投资在不考虑项目公司二级开发收益的情况下，总体可以实现静态平衡。土地方面实现集约利用，指标总体实现平衡，建设用地比例将从28%下降至25%。同时集体经济除参股项目公司10%股份以实现收益外，方案还考虑数万平米商办物业无偿交付集体经济组织，形成集体经济造血机制。

三是具体实施。采取项目公司+基金运作模式,青浦区、重固镇、社会资本合作方三方共同出资成立50亿元规模的新型城镇化建设基金，政府与社会资本按照三七比例出资，基金选择重固镇新型城镇化项目作为投资对象，项目公司与基金形成借贷关系。项目资金不足部分，由项目公司实现融资，保持灵活性。同时形成了“358”的项目进度计划安排，按照基础建设期、巩固完善期、全面提升期阶段目标分期推进新型城镇化工作，总体实现“传承福泉古韵、打造幸福小镇”工作目标。

四、结语

实现城乡一体化是上海实现“四个中心”建设任务的基本要求和重要方面。当前，市委市政府已确定了新型城镇化建设作为上海实现城乡一体化的基本路径，上海的城乡一体化建设与全国其他地方的城乡一体化建设有所不同，上海的城乡一体化建设应当更加注重软实力的提升，应当更加注重人居环境、产业结构改善，注重公共服务的提升，注重农民权益的保障，注重生态文化资源的传承接续，注重政府财政的合理分配，注重土地资源集约利用和城镇发展的可持续性。重固镇从系统化思维、市场化运作角度，完整思考了一套可以推动上海郊区新型城镇化建设的体制机制。面对城乡一体化诸多困境，重固镇新型城镇化工作的探索创新将给全市面上城乡一体化发展带来一个全新样本，相信未来推进之路也将会形成更多启示和经验。