全面推进依法治国理论与实践创新

肖金明

(山东大学法学院，山东济南 250014)

全面推进依法治国理论与实践创新

肖金明

(山东大学法学院，山东济南 250014)

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》系统阐述了全面推进依法治国的重大意义、指导思想、基本原则，确立了全面推进依法治国的总目标，部署了全面推进依法治国的重大任务。认真学习和领会四中全会精神，准确理解和把握四中全会决定，深化认识和解读中国特色社会主义法治理论、法治方针、法治道路、法治体系等的丰富内涵与深远意义，深入探讨党的领导与依法治国的关系、依法治国与以德治国的关系、党内法规与国家法律的关系、法治规律与特色法治的关系等全面推进依法治国的一系列重大理论问题，进一步探讨依宪治国是依法治国的关键所在、依法执政是依法治国的政治前提、法治社会是法治国家的社会基础、依法治国是重大改革的制度保障等加快建设法治国家的一系列重大实践问题，无疑有助于从政治高度上提升对四中全会精神和决定的认知，在理论深度上加强对依法治国基本方略的认同，在实践维度上加快推进法治中国建设。历史地、现实地和面向未来地看待全面推进依法治国，以四中全会精神为统领，创新全面推进依法治国的理论与实践，对不断加快法治中国建设步伐、推进国家治理现代化具有重大现实意义。

依法治国;法治理论;法治中国

从十八届三中全会到四中全会，从全面深化改革到全面推进法治，遵循的是全面深化改革总体目标所包含的制度—治理的内在逻辑和执政党—国家的现实逻辑。如果背离了民主政治的这两大逻辑，就会失去全面推进依法治国的可能，更不会有国家治理的现代化前景。

学习和领会党的十八届四中全会精神，理解和把握《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，需要将四中全会与十八届三中全会联系起来，将习近平总书记称为姊妹篇的四中全会决定与三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》密切联系起来。三中全会及其决定与四中全会及其决定有很多关联点和衔接点，其中最重要的聚焦在三中全会决定确立的全面深化改革的总体目标上。全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这里需要特别强调三个方面，即全面深化改革总体目标所内含的三个重大关系。

一是表述全面深化改革总体目标的前一句话所内含的方向性问题，即全面深化改革的中国特色社会主义方向。法学界不少人将目光聚焦在后一句话中的治理现代化上，也有人抽象地谈论由统治到管理再到治理的意义。实际上，在上个世纪七、八十年代，治理的理念在西方国家很流行，与其伴随的是西方国家公共行政、公共管理革新。上世纪九十年代，国内政治学、公共管理学就开始介绍西方国家的治理和善治理论。前一句话关系着全面深化改革的性质和方向，落脚到“中国特色社会主义”一词上，后一句话明确了全面深化改革的指向和目标，落脚到“国家治理体系和治理能力现代化”词组上，不能将两者割裂开来，而必须按照中国特色社会主义规定的正确方向推进国家治理现代化。

二是表述全面深化改革总体目标的前一句话与后一句话的内在逻辑关系，即强化制度现代化与治理现代化的内在逻辑。这需要将关注点聚焦在前一句话的“制度”一词上，突出制度—治理的内在逻辑关系，以及制度与法治的逻辑统一性。没有现代化的制度就不会有现代化的治理，国家治理现代化需要国家制度现代化，而国家制度现代化的基本标志是民主法治。由此可以推论，为实现全面深化改革的总体目标，必须全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。①党的十八届三中全会确立的全面深化改革总体目标与四中全会确立的全面推进依法治国总目标实际上是重合的，或者确切地讲是一个目标的两种不同表述。只有通过完善和发展中国特色的社会主义制度，才能推进国家治理现代化;只有建设中国特色社会主义法治体系，才能建设社会主义法治国家。可以这样讲，完善和发展中国特色的社会主义制度，就是指建设中国特色社会主义法治体系，而国家治理体系和治理能力现代化就是指国家治理民主化、法治化，其具体形态就是法治国家。这就充分说明了三中全会与四中全会以及两个决定的根本性联系。

三是表述全面深化改革总体目标的后一句话所内含的一个逻辑关系，即执政党与国家之间的现实逻辑。这就需要将关注点聚焦在后一句话的“国家”一词上，突出执政党—国家的现实逻辑关系，以及党的领导对国家治理现代化的重大意义。透过世界各国的国家政权现象，往往呈现出复杂的政党政治现象，这是无可回避的也是普遍存在的政党尤其是执政党与国家的交互现象。政党和国家的关系在不同国家有不同的模式和状态，由此形成了各具特点的政党制度。在我国，基于执政党与国家的现实逻辑，以及共产党领导的多党合作与政治协商制度的历史地位和政治地位，可以推论:没有执政党治理现代化，就没有国家治理现代化。因此，有必要明确提出“党和国家治理现代化”的概念和实践课题。②参见肖金明:《通过党内法治推进党内治理——兼论党内法治与国家治理现代化的逻辑关联》，《山东大学学报(哲学社会科学版)》2014年第5期。

毫无疑问，中国特色社会主义、制度—治理的内在逻辑和执政党—国家的现实逻辑，是学习和贯彻四中全会精神、理解和把握全面推进依法治国决定必须遵循的。由此也就可以理解四中全会决定两个最关键词“依法治国”与“党的领导”及其相互关系。

一、历史、现实、未来地看待全面推进依法治国

全面推进依法治国不是一朝一夕的事情，而是需要几代人为之奋力的伟大事业。实现法治中国建设的伟大事业，应当客观地看待依法治国的历史发展，包括正反两个方面的经验，取得的成就和存在的问题;应当积极面向依法治国的现实需求，从民族复兴大业到百姓日常生活，从民主政治到民生社会;应当认真正视依法治国的走向和未来，全面推进依法治国任重道远，需要不断增强对法治中国建设的信念。

首先，历史地看，民主法制(法治)风雨飘摇、跌岩起伏，从建国初期新法制建设，中经包括“文革”十年在内持续20年的人治时期，到十一届三中全会重启民主法制建设，中经包括确立依法治国基本方略的30多年法制改革和法治发展而进入稳定时期，再到十八届四中全会开启法治建设新时期，或者说开辟法治建设新时代。

六十五年前，协商建国与共同纲领成为新法制建设的起点。③1949年新政权建立不是“枪杆子里面出政权”的简单结论，而是一个复杂的立宪政治过程，是中国人民政治协商的伟大成果。新政权奠基在临时宪法《中国人民政治协商会议共同纲领》基础上，为协商立宪建国制定的《共同纲领》就成为废除国民党伪法统后新法制建设的起点。当然，建国初期新法制建设的最高成就是制定1954年宪法。废除旧法统、巩固新政权迫切需要建设新法制。以毛泽东为首的党的第一代领导集体在建国初期创造了以1954年宪法为代表的民主法制建设的短暂辉煌，初步确立了有法可依、有法必依的民主法制局面。但在随后的二十年间，国家制度建设基本荒芜，国家治理领域人治盛行，建国初期的法治建设成就损坏殆尽。“文化大革命”结束后，社会主义民主法制得以重建。从改革开放三十多年来民主法治建设的历程看，民主法治理论和实践不断创新发展。从邓小平时期的“发扬社会主义民主，必须健全社会主义法制”，“要使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不以领导人的看法和注意力的改变而改变”，“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”;到江泽民时期的“依法治国，建设社会主义法治国家”，“依法治国与以德治国相结合”，“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”;再到胡锦涛时期的“要使党成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党”、“依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政”，“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。党的十八大以来，新一届领导人一再强调法治作为治国方略、治国理政方式的重要意义，对依法治国、建设法治国家作出了系统阐述，比如，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，“推进法治中国建设”，“党要领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”，等等。这些新的法治理论与推进法治中国建设实践相结合，四中全会全面推进依法治国的决定应运而生。

其次，现实地看，不能就法治而法治，应当将依法治国与中国梦、小康社会、执政兴国、国家治理等联系起来，在与民族复兴、国家进步、社会文明、百姓生活的密切关联中发现和突出全面推进依法治国的意义。

从广泛意义上讲，政治建设、经济建设、社会建设、文化建设、生态文明建设、党的建设与法治中国建设紧密关联。全面推进依法治国，就是要将各个领域、各项事业、各类工作纳入宪法框架和法治轨道，为实现小康社会目标、国家治理现代化、民族伟大复兴提供法律保障。从实际意义上讲，法治关联着民主、关系着民生、维系着人权。从民主—法治的逻辑出发，法治成为治国理政基本方式，人民群众的主体地位和公民知情权、参与权、表达权、结社权、监督权等逐步获得法律保障;从民生—法治逻辑起步，加强重点领域立法和加大重点领域执法力度，法律保障百姓切身权益、生活质量、安全需要;从人权—法治逻辑迈步，法律重划政府权力与公民权利边界，加强人权司法，确保人们从每一个司法个案中体会到公平正义。毫无疑问，这都是依法治国更为具体的展现。全面推进依法治国，就是要通过法律促进和保障改革、发展和稳定，确保人民群众能够获得最大的制度红利。法治概念不是虚化的，它维护民主、促进民生、保障人权，融汇入社会主义核心价值观，融通入执政党的思想体系，维护稳定与维护人权相统一，重大改革于法有据，让法治在传统道德领域充分发挥保障作用，充分体现了新一届执政集体执政思路所富有的极强的法治逻辑。更为重要的是，党的十八大将法治国家建设纳入小康社会建设指标体系，十八届三中全会将推进法治中国建设纳入全面深化改革总体规划，十八届四中全会专题研讨依法治国重大问题，具体部署全面推进依法治国重大任务。在走向2020年实现小康社会建设目标的进程中，全面深化改革是必需的方式和手段，全面推进依法治国是根本促进和保障。

再次，面向未来地看，在长达36年改革和民主法制(法治)建设基础上，全面深化改革、全面推进依法治国再经过一个36年，近期的标志性进展将是2020年基本建成法治政府，而远期目标就是到本世纪中叶实现国家治理现代化。

从1978年改革开放到本世纪中叶，时间已经过去一半，经济改革、社会建设、政治发展及其相关的法治进步，形成了全面深化改革的新局面。当前，也就是全面深化改革的起始阶段，正好处在72年改革周期的中间位置，是顾后瞻前、筹划未来的有利时机。改革开放三十多年来，经济改革一直是重头戏，发展一直是硬道理，其中伴随着社会转型和渐进的政治改革;自新世纪以来，也就是在经济改革行进二十多年后，社会改革的分量不断加重，民生建设前所未有地加强，其间伴随着日渐深化的经济改革和仍然渐进但明显提速的政治改革;在继续深化经济改革、尤其是不断加强社会改革二十多年后，在经济—社会—政治的逻辑效应下，政治改革自然会加速，既有民主又有法治，民主法治的时间表和路线图会更加明朗;在加速政治改革二十年后，也就是到了本世纪中叶，以民主法治为根本特征的国家治理现代化就会最终变为现实。所以，应当从政治的高度看待十八届三中全会及其全面推进依法治国的决定，它意味着在72年改革周期的中间时段，经济发展、社会进步对政治改革的强烈需求和以依法治国为载体的政治改革的明显提速。①参见肖金明:《改革开放以来中国共产党的法治观及其实践形式》，《法学论坛》2011年第4期。毫无疑问，全面推进依法治国是深化经济改革和创新社会治理的现实需要，但只有从政治的高度看待全面推进依法治国，才能发现其全面的价值和未来的意义。

二、全面准确理解四中全会精神及其决定内容

党的十八届四中全会基于对法治更加深刻的认识和最新认知，全面概括和系统阐述了全面推进依法治国的指导思想和行动纲领。只有遵循从历史到未来、从认识到实践、从形式到内容的基本逻辑，才能全面准确地理解和把握四中全会精神和全面推进依法治国决定的内容。

第一，一脉相承刷新伟大旗帜，即中国特色社会主义伟大旗帜，无论是全面深化改革还是全面推进依法治国，都必须高举中国特色社会主义这面伟大旗帜，四中全会与三中全会的不同在于，习近平系列重要讲话精神已经融入这面旗帜，在关于依法治国的决定中将习近平系列重要讲话精神与“三个代表”重要思想、科学发展观等并列起来，有很深刻的意义，其中必然意味着中国特色社会主义旗帜上增添了更加丰富的法治底色，中国特色社会主义理论体系中增加了更为丰富的法治思想。学习四中全会决定应当与学习习近平系列重要讲话精神结合起来，并以此为基础，不断深化全面推进依法治国理论研究，深入探讨中国特色社会主义法治理论的价值观与方法论、框架体系和主要内容、理论指南和行动逻辑。

第二，两位一体确定法治目标，全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。由法律体系到法治体系，体现了党和国家对法治认识的深化，法治国家的概念已经超越了针对国家政权的意义，扩展了依法治国的外延，深化了法治国家的内涵。成就法治国家的良好状态，必须构建中国特色社会主义法治体系，这个体系由完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系以及完善的党内法规体系构成，五大体系融为一体支撑着社会主义法治国家大厦。

第三，三位一体构筑法治道路，即党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，这是中国特色社会主义政治发展之路、民主发展之路和法治发展之路，亦即党的十六大提出的社会主义政治文明之路。在中国特色社会主义政治发展道路上，党的领导是最高的政治，人民当家做主是最大的政治，依法治国是最好的政治。党的领导和执政地位不允许任何政治势力和社会力量的挑战，最高政治的基本要求是不能出错。人民当家作主体现人民主体地位以确保政治正当性，最大政治的基本要求是不能出乱。依法治国必须符合中国国情，最好政治的基本要求是不能走偏。中国特色社会主义政治的三个侧面既有区别又相互联系，而这正是三者有机统一的根本要求。

第四，四位一体明确法治方针，即科学立法、严格执法、公正司法、全面守法，这是社会主义法治建设的新十六字方针，包括了民主科学依法立法、完善立法体制和法律体系，推进依法行政，加快建设法治政府，依法独立行使司法职权，保证司法公正，增强全民法治意识，建设法治社会。新十六字方针超越了有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的老十六字方针。老十六字方针发挥了三十多年的作用，法治建设因此取得了法律体系已经形成、法治政府建设稳步推进、司法体制逐步完善、全民法治意识不断增强的重大成就。新的十六字方针也要管三十六年，它将指导依法治国全面推进，以确保近期目标如2020年基本建成法治政府的实现，以及远程目标即到了新政权建立一百周年、邓小平设计的改革周期的终点，国家现代化包括国家治理现代化也就是法治国家能够实现。

第五，五位一体确立总体布局，即在加快实施依法治国、建设法治国家基本方略的基础上，坚持“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，还要坚持“依法治国、依法执政、依法治党系统加强”的新战略。依法执政是依法治国、建设社会主义法治国家的政治前提，科学立法是依法治国、建设社会主义法治国家的制度基础，严格执法是依法治国、建设社会主义法治国家的基本工程，公正司法是依法治国、建设社会主义法治国家的重要保障，法治社会是依法治国、建设社会主义法治国家的社会依托。全面推进依法治国就是要逐步形成依法执政、科学立法、严格执法、公正司法、法治社会五位一体的依法治国新常态。

第六，六位一体部署重大任务，即完善以宪法为核心的法律体系，加强宪法实施;深入推进依法行政，加快建设法治政府;保证公正司法，提升司法公信力;增强全面法治意识，推进法治社会建设;坚强社会主义法治工作队伍建设;加强党对全面推进依法治国的领导。六大任务相互关联，应当突出下列主题，即强调宪法的地位、权威和实施，为良法善治完善立法体制、促进科学立法，以严格执法为主线突出法治政府基本特征，依法独立、高效公正司法的制度支持和体制保障，创新社会治理与法治社会的基本内涵，构建法治工作队伍尤其是加强立法工作队伍建设，加强党对全面推进依法治国的领导并着力于对立法和政法的领导。

第七，七位一体构建法治队伍，即立法工作队伍、行政执法队伍、司法工作队伍、法律服务队伍、法学教研队伍、法治后备队伍以及党内法治工作队伍构成的社会主义法治工作队伍建设。根据决定和四中全会精神，应当特别强调立法工作队伍建设，除政治素质、道德素养外要提出更高的法律专业水平，以适应科学立法的基本需求。不可忽视法治建设后备人才的培养，应当关注法学教育和法律人才培养工作，将法治后备队伍培养作为法治工作队伍建设的有机组成部分，为法治中国建设储备法治人才。尤其需要强调的是，适应党内法规建设、党领导立法与政法工作和依法执政的需要，必须强调党内法律人才和工作队伍建设。①党的领导贯彻于全面推进依法治国的全过程，侧重于党领导立法和政法工作。政法委员会是长期存在的党领导政法工作的组织形式，加强和改善党对政法工作的领导，就必须完善和发展政法委员会制度，重在转变政法委员会职能和重构政法委员会组织和队伍。四中全会特别强调党领导立法，除完善立法体制体现党对立法的领导外，必须重视党领导立法的能力建设，高度重视党领导立法的组织形式，加强适应党内法规建设需要和党领导立法需要的人员和专门队伍建设。根据十八届四中全会精神要求，应当站在社会主义法治工作队伍建设的高度上加强党内专门法治队伍建设，以适应党领导立法和政法工作的需求，适应执政党科学民主依法执政的需要。

第八，八位一体贯彻党的领导，在人大与一府两院的国家政权运作中，在政协与党派、团体和社会各方面的人民政协工作中，将依法治国与党的领导有机统一起来。全面推进依法治国，执政党必须统领全局、协调八方，促进和保障人大、政府、法院、检察院和政协、党派、团体、社会各方面在全面推进依法治国中独立负责、协调一致地开展工作、发挥作用，通过人大执掌国家政权，通过政协广泛联系社会，不断优化以党的领导为核心的执政、政权、政协三边制度关系，通过依法执政、依宪执政推进依法治国、依宪治国，逐步形成有利于加强党的领导和推进依法治国的良性体制循环系统和政治生态系统。

第九，九位一体形成决定框架，决定共分为九个部分，篇首、七个主体部分和篇尾。根据习近平总书记的说明，篇首与第一部分构成第一板块，二、三、四、五共四个部分构成第二板块，六、七部分加上篇尾构成第三板块。①参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第47-48页。实际上除篇首到篇尾外，第一部分重在阐释全面推进依法治国的重大意义、成就不足、指导思想、基本原则，涉及全面推进依法治国若干的重大理论问题。另外六个部分依照全面推进依法治国两项重大任务展开，涉及加快建设法治国家的若干重大实践问题。七个主体部分具有高度的关联性，应当整体地、联系地、系统地理解和把握四中全会的精神和决定。

三、全面推进依法治国若干重大理论问题

党的十八届四中全会及其决定对依法治国作出了重大理论探索，体现了执政党对民主法治的本质认识和对依法治国的最新认知，初步形成了执政党的法治思想体系。进一步探讨对全面推进依法治国重大理论问题，包括党的领导与依法治国的关系、依法治国与以德治国的关系、党内法规与国家法律的关系、法治规律与特色法治的关系等，对丰富和完善中国特色社会主义法治理论体系具有重大意义。

一是党的领导与依法治国的关系。党的领导与依法治国是两个不同的事物，应当将两者既区分开来又结合起来。

依法治国必须坚持党的领导，这是中国法治的最大特色，也应当成为中国特色法治的优势所在。依法治国是一条艰难的道路，需要社会支持、文化支撑和政治保障，坚持党的领导是社会主义法治国家建设的根本保证。一方面，坚持党对法治的全面领导尤其是对立法和政法的领导，必须加强党领导立法以改善立法体制，完善政法委员会职能以改革政法体制，确保立法体现人民意志和公正执法、司法为民，从而维护人民当家做主与依法治国的有机统一;另一方面，党的领导必须依靠法治，运用法治思维和法治方式改善和加强党的领导，通过党的政策转化为立法以实现党的政治领导，通过推进优秀人才经法定程序掌握国家政权以实现党的组织领导。全面推进依法治国必然要求执政党科学民主依法执政，依靠宪法确立的政治地位和人民代表大会制度领导国家政权，通过人民代表大会执掌政权，驾驭国家行政和司法，这是改善和加强党的领导的根本需要。

全域旅游是多方面的旅游体验，它打破了原有的时空限制，构建了复合型的旅游产品，实现旅游活动的全方位、全程化。旅游风情小镇则是一个“非镇非区”的空间区域，需要将资源进行集中，便于进行开发。

二是依法治国与以德治国的关系。道德和法律是两个不同的事物，应当将它们既区别开来又统一起来。

法律是必需的，在公共生活甚至私人领域，法律几乎无处不在，无论国家治理、地方治理、社会治理，还有党内治理，都离不开法律的引导和规范，道德约束不能替代法律规制。在法律与道德的关系上，法律必须反映社会道德要求，不断增强自身道德底蕴。当然，法律也不是万能的，法律不应该也不可能无处不在。在无需国家行政和司法介入的领域就无需立法，那是社会自治、自律和道德规范发生作用的空间。一方面，依法办事是对党政干部的最低要求，法律要求不能替代对党政官员的政治要求和道德要求，必须运用政治红线、法律界线、伦理底线编织和扎牢制度的笼子，才能确保依法治官、依法治权的实际效应;另一方面，必须强调道德规范、社会规范在全面推进依法治国尤其是构建法治社会中的作用。正确处理道德与法律的关系，就要防止无限放大法律制度的效应，甚至用法律替代道德的应有作用，凡是社会能够依靠道德规范和社会规范解决的，就无需国家法律和公权的介入。但在道德失灵的情形下，应当发挥法律对道德的帮衬作用，法律与道德并肩协力应对道德不足的社会问题。让法治在传统道德领域发挥引导和支撑作用，是加快建设法治国家的必然选择。

三是党内法规与国家法律的关系。党内法规与国家法律是两个不同的事物，应当将两者既区分开来又关联起来。

一方面，党规和国法的性质地位、产生过程、规则特性、作用方式、效力范围、实施保证不同，以党的纪律保证的党内法规要严于以国家强制力保证的国家法律。正确处理党规与国法的关系，首先要求避免以党规代替国法，防止党规与国法重叠。其次要求党规与国法协调一致。一方面，应当强调它们之间存在共性，两者都具有规范权力、保障权利、促进民主、完善治理的原理和功能。加强党内法规建设，完善以党章为统帅的党内法规体系和党的制度体系，确保“宪法至上、党章为本”原则的效力，通过一定的制度构建，比如设立党内法规监督委员会或者称为党内司法事务委员会，依章履行处理党内事务争议职能，并担当党内法规审查责任，以确保党内法规的合法性、合宪性，保持党规国法的协调性。①有学者主张建立国家统一违宪审查制度，将党内法规纳入违宪审查范围。笔者认为，党内法规是一个相对独立的制度现象，应当建立一套党内法规制定、实施和监督系统，形成党内法规监督机制，这是保证党内法规的合章性、合法性、合宪性的更为现实的选择。参见肖金明:《通过党内法治推进党内治理——兼论党内法治与国家治理现代化的逻辑关联》，《山东大学学报(哲学社会科学版)》2014年第5期。坚持党规国法并重建设，将完善的党内法规体系纳入国家法治体系，是全面推进依法治国的根本需要;另一方面，要坚持党内依规治理，进一步强化党内依规办事的倾向，逐步塑成依法执政的惯力。在强调党内民主与国家民主交互作用的基础上，加强国家法治与党内法治的相互联动，对于推进科学民主依法执政和全面推进依法治国具有重大意义。

四是法治规律与特色法治的关系。既要尊重和遵循法治一般规律，又要保持和突出法治特色，处理好它们之间的对立统一关系。

四、全面推进依法治国若干重大实践问题

如前所述，全面推进依法治国是一项伟大实践。改革开放三十多年尤其是近二十年来，依法治国取得了重大成效，为全面推进依法治国奠定了坚实的基础。进一步探讨全面推进依法治国重大实践问题，包括依宪治国与依法治国的关系、依法执政与依法治国的关系、法治国家与法治社会的关系、依法治国与重大改革的关系等，对加快法治中国建设步伐具有重大意义。

首先，依宪治国是依法治国的关键。依法治国首先要依宪治国，加强宪法实施，维护宪法权威，是全面推进依法治国的首要环节和根本保障。

全面推进依法治国，必须坚持“依法治国首先是依宪治国”，强调宪法在国家政治生活中的最高权威，尤其是要求执政党的各级组织和国家政权组织必须以宪法为根本的活动准则，承担起维护宪法尊严、保证宪法实施的神圣职责。设立国家宪法日，确立宪法宣誓制度，无疑有助于营造一种有助于宪法实施的社会文化环境和政治自觉心态，为宪法实施提供心理支持和精神动力。确立和维护宪法权威，通过依宪治国统帅依法治国，更需要宪法制度的保障。落实全面推进依法治国重大措施尤其是“依法治国首先是依宪治国”的基本要求，必须坚持和完善人民代表大会制度，在人大制度框架内探索宪法监督组织形式，比如在全国人大设立名为宪法委员会的专门委员会，专司违宪审查工作(在它工作的基础上，全国人大及其常委会行使违宪审查决定权)，以确立明朗的宪法监督体制，逐步形成宪法委员会监督宪法实施的常态机制，同时进一步健全宪法解释程序以及违宪审查具体制度措施等，确保“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”，将执政党各级组织的执政行为和国家立法、行政和司法机关的政权行为纳入宪法轨道。实践依法治国，必须维护宪法在国家法律体系中的核心地位，保证宪法监督制度的效力，确立和维护宪法权威尊严，从而统帅依法治国全面推进。

其次，依法执政是依法治国的前提。全面推进依法治国，必须坚持“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，切实推进依法执政，巩固依法治国的政治前提。

全面推进依法治国最主要的障碍可能来自执政党各级组织，执政党依法执政的水平制约着全面推进依法治国的进程。如果地方各级党委不能严格贯彻科学民主依法执政的原则，不善于将党委的正确主张和政策通过法定程序转变为立法，不善于推荐优秀的人才经过法定程序成为政府官员、法官、检察官，不善于通过国家政权领导国家和社会事务，全面推进依法治国就会遭遇瓶颈。所以必须强调依法治国与依法执政共同推进，通过依法执政推进依法治国。依法治国要求依法执政，就是要求各级党委要依靠人民代表大会制度领导国家政权，通过人民代表大会执掌国家政权。①参见肖金明:《人民代表大会制度的政治效应》，《法学论坛》2014年第3期。只有坚持依法治国、依法执政、依法治党系统的加强，牢固夯实依法执政这一政治前提，畅通党的正确主张转化为国家意志的制度通道，理顺党组织推荐优秀人才成为国家公职人员的制度机制，才能准确定位执政党与人大、政府、法检的关系，从而驾驭全面推进依法治国的政治大局。

第三，法治社会是法治国家的基础。加快建设法治国家，必须坚持“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，建设法治社会，奠定法治国家的社会基础。

全面推进依法治国的最主要阻力可能来自社会的各个方面，如果倡导和弘扬法治精神不足，法治文化建设薄弱，势必导致社会上大量法外行为长期存在，不断消释推进依法治国的各种努力，法治政府和法治国家建设就会步履维艰甚至停滞不前。全面推进依法治国既受制于执政党的各级组织依法执政的状况，又受制于法治社会建设的现状，依法执政水平和社会法治程度两个方面的不足严重制约着依法治国、建设法治国家的进程。加快法治国家建设，就应当像重视推进依法执政那样，高度重视法治社会建设。既通过法治宣传教育和相关制度营造社会法治氛围，引导和激励全民学法尊法用法守法，并充分发挥人民团体、社会组织以及道德规范、社会规范在构建法治社会中的作用，更要在社会治理上贯彻法治逻辑，规范社会单元和组织内部治理结构、控制组织权力、保障成员权利，为法治国家建设奠定坚实的社会基础。

第四，依法治国是重大改革的保障。从改革到全面深化改革，法治建设伴随其中，全面推进法治是全面深化改革的需要和重要组成部分。

改革开放初期，法律近乎空白，改革动力比较足，改革障碍相对少，改革与法律之间的张力并不明显。即便如此，执政党也非常重视改革与法制的关系，党的十三大政治报告曾比较全面地阐述了改革与法制的关系，至今仍有指导意义。②党的十三大政治报告在“关于政治体制改革”部分阐述“加强社会主义法制建设”时指出:我们必须一手抓建设和改革，一手抓法制。法制建设必须贯串于改革的全过程。一方面，应当加强立法工作，改善执法活动，保障司法机关依法独立行使职权，提高公民的法律意识;另一方面，法制建设又必须保障建设和改革的秩序，使改革的成果得以巩固。应兴应革的事情，要尽可能用法律或制度的形式加以明确。与改革初期不同，在全面深化改革时期，一方面，法律体系已经形成，政治经济社会文化环境等各方面基本上能够做到有法可依，凡改革尤其是重大改革都会涉及与现行法律规定的关系。一般说来，凡比较成熟的改革就需要通过制定法律或者修改法律巩固改革成果，凡不够成熟的改革可以进行试点，但需要经过合法授权，包括经法定程序暂停某些法律条款的实施，以适应改革的需要。另一方面，改革的难度和阻力越来越大，推进改革的传统手段和方式已无能为力，法治方式、法律手段是全面推进改革的现实需要。应当从依法治国是重大改革的保障的高度看待改革与法治的关系。改革与法治的关系显然不能简单地理解为改革与法律的关系，其更深层次的问题是提升改革决策者的法治思维，将决策权关进制度的笼子里，也就是要将改革尤其是重大改革纳入法治轨道。

五、结语:从法治国家到法治中国

从法治国家到法治中国，并非实质意义上的概念更换，而是通过法治中国这一术语扩充了法治国家的外延和内涵。从一定意义上说，法治中国超越了早期法治国家的概念，具有了囊括政党、国家和社会的意义，具有广泛和深刻的意蕴，其广泛性遍及整个社会，其深刻性嵌入政党政治。

学习和领会党的十八届四中全会精神，理解和把握《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，需要将法治国家与法治中国紧密联系起来。法治中国在形式上不是四中全会决定的主题词，但却是四中全会精神实质和全面推进依法治国决定的灵魂所在。2013年初全国政法工作会议首次提出的法治中国概念日渐清晰，在2013年底出台的十八届三中全会决定中“推进法治中国建设”成为一个鲜明的主题。③与平安中国建设、政法队伍建设并列的法治中国建设起初主要是一个限于政法领域的概念，后来纳入全面深化改革总体规划中，具有了丰富的内容，它与“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”相联系，并进一步突出司法改革和建设公正权威高效社会主义司法制度以及让每个司法个案体现公平正义的意义。2014年10月，十八届四中全会决定表达了全面推进法治中国建设的政治意愿和决定。①法治中国一词在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中出现了两次，一是决定的第一部分结束时指出:全党同志必须更加自觉地坚持依法治国、更加扎实地推进依法治国，努力实现国家各项工作法治化，向着建设法治中国不断前进。二是全文结束时指出:全党同志和全国各族人民要紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，积极投身全面推进依法治国伟大实践，开拓进取，扎实工作，为建设法治中国而奋斗!法治中国的概念具有广泛和深远意义，应当强调三个方面，即法治中国建设所内含的三个重要取向。

一是法治中国深化和扩展了法治国家的内涵和外延。与党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家基本方略中的“法治国家”相比，十八届四中全会确立的建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家总目标中的“法治国家”在内涵与外延上都有所超越，除了继续强调依法治官、依法治权的观念和将国家权力纳入法治轨道外，更加强调依法执政、科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的整体性，尤其强调推进依法执政、建设法治社会的战略选择，将执政权、社会权纳入法治轨道。“无论是党的执政权，还是立法权、执法权和司法权，都具有权力的天然属性，那就是，缺乏监督的权力必然导致腐败。全面推进依法治国，要建立严密的法治监督体系，健全对权力运行的制约和监督，建立确保宪法法律得以有效实施的责任机制，真正做到将权力关进制度的笼子里。”②李建国:《全面推进依法治国的总目标》，载《党的十八届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，学习出版社、党建读物出版社2014年版，第87页。

二是法治中国突出和强化了法治国家的个性和特色。推进国家制度民主化和法治化是世界潮流。全面推进依法治国而建设的社会主义法治国家，在世界法治之林中与其他国家的法治并行。③参见郭道晖:《建设社会至上的法治国》，《炎黄春秋》2014年第3期。法治国家不是笼统的更不是抽象的法治国家，而是有历史文化根基和由中国国情规定的法治国家，它强调中国特色社会主义法治理论、制度和道路的有机统一。

三是法治中国表明和强调了在国际秩序和规则构建中的话语权。建立有利于世界和平和发展的国际秩序是国际社会的共识，世界各国在世界规则构建中激烈竞争话语权。适应全球化和世界强国建设需要，中国政府以法治思维和法治方式参与国际事务，以法治姿态重塑和发展双边和多边关系，这无疑有利于作为一个法治大国不断扩大和增强对国际关系规则制定的参与权和发言权，有助于发挥一个法治国家对国际社会规则重建和秩序重构的建设性作用。

如前所言，从法治国家到法治中国并非简单的概念转换，这是一种法治认识上的飞跃，也提出了更高的法治实践要求。坚持法治中国建设所内含的三个重要取向，立足于全面推进依法治国的新布局，将会逐步形成法治国家建设的新常态，并将法治国家与国际社会关联起来，在国际关系中释放出法治中国的能量。

(责任编辑:张婧)

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1003-4145［2015］01-0023-08

2014-11-15

肖金明(1965—)，山东大学法学院教授，博士生导师，主要研究方向为宪法原理与制度、政治学理论。

本文为山东省社科规划一般项目“法治中国理论与实践创新——习近平总书记关于社会主义民主政治和依法治国的重要论述研究”(项目编号:14cxjj05)的阶段性成果。