我国构建环保警察制度的可行性论析

唐书剑

（中国人民公安大学 北京 100038）

改革开放以来，我国取得了举世瞩目的经济成就，实现了翻天覆地的社会变革，但粗旷的发展方式也带来了自然环境的不断恶化。上世纪70年代末，以1979年我国第一部相关法律《环境保护法（试行）》诞生为主要标志，我国开始重视环境保护。1983年，“环境保护”在第二次环境保护会议上被确立为一项基本国策，1989年，国家在《环境保护法（试行）》的基础上制定了《中华人民共和国环境保护法》，代表着我国环境保护制度开始建立。截至2013年底，环保部数据中心显示，我国已有环境保护方面的法律32部、行政法规48部、部门规章90部，地方法规和部门规章数量更加庞大，环保机构、人数、经费也随之不断增加。但是，我国环境总体恶化的趋势并未得到有效控制，污染仍然严重，这其中最重要的原因还是职责不清、多头管理所导致的环境执法软弱、混乱。因此，成立专业部门解决专业问题，建立一支强有力的环保警察队伍迫在眉睫。

一、我国构建环保警察制度必要性分析

（一）践行环境权论的需要。

蔡守秋教授在1982年发表的《环境权初探》一文中首次引入环境权概念，我国关于环境权的理论研究在近年来进入蓬勃发展时期。目前人们逐渐也认识到了环境权的重要性，环境诉讼不断提起，因公民捍卫环境权引发的群体性事件也时有发生。但环境权尚未在我国现有的法律制度中加以规定，而且我国现阶段的环境执法也不能给予公民环境权以足够的保护。环保警察的出现可以有效的打击环境违法犯罪，使受损的公民环境权得到相应的救济。

（二）有利于提高公民的环境道德。

环境道德，是指社会调整人与自然之间的关系的道德规范的总和，其核心是有关人类尊重、爱护、保护自然和环境的道德[1]。虽然环境道德建设于近年来被提上了日程，但是环境道德还是很难融入公民的传统道德观念中。正是环境道德的缺失，许多人在追求经济利益时往往无所顾及的破坏着生态环境。环保警察的职责不仅包括打击违法犯罪而且还包括宣传教育，打击环境违法犯罪对违法犯罪分子起到了特殊预防作用；对环保知识的宣传，在日常生活中倡导环境保护、资源节约，也能对普通公民起到一般预防的作用。

（三）具有保障环境正义的重要意义。

环境正义的提出具有以下现实意义和理论价值：第一，人类的不断索取造成了自然环境的破坏，必然会引发自然对人类的“报复”；第二，不同阶层所享有的环境权益的不均等，这样会加剧阶层间的矛盾，增加社会的不稳定因素；第三，权利和义务是对等的，公民在享有环境权利的同时也应该履行环保义务，但人类都有趋利避害的特性，在享受环境带来的利益时往往把环保义务抛之脑后。而环境正义本质上追求的是人与自然的和谐、环境权益分配的均衡、环境权利义务的对等。实现环境正义不仅需要道德的约束，还要靠国家强制力对破坏环境正义的行为予以制裁以确保正义实现。环保警察作为国家强制力出现，能够在一定程度上为环境正义的实现保驾护航。

（四）改善我国环境执法现状的需要。

近年来我国治理环境污染投入了大量的人力、物力，但治理的效果却不佳，其中最主要的原因是环境执法混乱、软弱。众所周知，我国采用的是统管和部门分管相结合的“综合治理”模式，环境执法权分散于环保、公安、森林、国土、水利等多个部门中，由于法律规定不具协调性，使得部门间职责混乱、重复执法。除公安部门外，其他部门均非国家强制机关，仅对环境污染者处以警告、罚款根本不足对其形成威慑。因此，有必要建立一支可以统一行使各部门环境执法权力、有强制权的的队伍，建立环保警察制度不失为万全之策。将各部门的环境执法权统一划归环保警察行使，不仅可以做到执法部门的权责统一，还可以提高环境执法的效能和权威。

二、我国构建环保警察制度可行性分析

（一）构建环保警察制度的法律依据。

我国法律中尚未明确提出环保警察的概念，但相关的法律法规对警察在环境保护方面的职责却作出了不少规定：新《环境保护法》第63条规定了环保行政机关可以将尚未构成犯罪的四种环境违法行为移送公安机关适用行政拘留，《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》对《环境保护法》第63条进行了细化，使之更具操作性；《对违法排污行为适用行政拘留处罚问题的意见》将《水污染防治法》和《治安管理处罚法》相结合，规定了对相关违法排污行为适用行政拘留；《噪音污染防治法》明确了公安机关对噪声污染防治负有监管职责①；《放射物污染防治法》规定了核设施的安保工作要接受公安机关的指导监督，并且在出现核事故应急状态时运营单位应向公安等机关报告，例如发生放射源丢失、被盗和污染事故要向公安等机关报告，公安等机关在报告本级政府的同时应采取相应措施防止污染蔓延；《大气污染防治法》第4条第二款明确了公安机关对机动车大气污染负有监管责任，同时公安机关可以在省级环保部门的委托下承担机动车年检工作；《治安管理处罚法》作为公安机关查处违反治安管理行为的主要法律依据，对9种环境违法行为的处罚进行了规定，包括一种扰乱公共秩序的环境违法行为（第23条第一款第二项），三种妨害公共安全的环境违法行为（第30条、第31条、第33条第一项），五种妨害社会管理的环境违法行为（第50条第一款第二项、第52条第一项、第二项、第58条、第60条第一项、第60条第二项）；在打击犯罪方面，刑法对十六种环境犯罪进行了规定，其中走私类犯罪一种（第152条）、扰乱市场秩序类犯罪一种（第228条），破坏环境资源类犯罪十二种（第339条至第346条）。以上法律法规赋予公安机关在环境保护方面的行政和刑事职能构成了我国构建环保警察制度必要的法律依据。

（二）构建环保警察制度的理论基础。

我国学术界对于环保警察制度的研究并不多，但现有的研究成果对环保警察的执法模式、职责等方面论述的比较深入。比如邢捷教授在《论公安执法对公民环境权的保护》中阐述了公安机关如何在执法中保护公民的环境权，在《论我国环境警察制度的构建》中从依据、机构人员、职责权限、执法程序等多个方面对我国环保警察制度的构建提出了建议。吕中诚在《我国环保警察制度的立法构建》中提出了三种立法模式：第一种是在《警察法》增加对环保警察的规定，第二种在《环境保护法》中增加对环保警察的规定，第三种是通过制定《环保警察法》对环保警察制度进行全面的规定。同时他在《环境警察权的构成要素》中对环境警察权的主体、内容、行使原则进行了详细的论述。李墨池的《试论我国环保警察制度的构建》从建制、作用、隶属、素质等几个方面对我国构建环保警察提出建议。另外，在2015年两会期间，全国政协委员潘晓燕建议建立环保警察专职化制度。2013年两会期间，全国人大代表建议组建环保警察，强化环保部门执法权力；政协委员王旭东建言设立环保警察部队，直属于中央，对环境污染案件独立调查取证。还有不少的地方人大代表和政协委员也提议当地政府组建环保警察，加大环境执法力度。这些学术研究和代表议案都对我国构建环保警察制度提供了必要的理论支撑。

（三）构建环保警察制度的实践经验。

我国虽未建立起统一的环保警察制度，但国内很多地方公安部门已经做出了大胆的尝试，简单来说可分为 “入驻式联合执法”和“独立警种”两种模式。“入驻式联合执法”模式是指由公安机关派员入驻环保部门，联合执法；“独立警种”模式是指环保警察与刑侦警察、禁毒警察等地位相同，作为一个特别警种独立办案。就前者而言，在2006年3月，河北省安平县公安局成立了国内第一支环保警察队伍——安平县环境保护派出所，设置在环保局内与其联合执法。国内采取这种“入驻式联合执法”模式的还有2011年湖北大冶市成立的环保警察大队、2012年河南滑县成立的环保警察大队、2014年重庆市忠县公安成立的环保警务室。昆明市公安局2008年11月成立环保分局。该模式在实战中的探索也更为广泛，比如湖北黄石公安局成立的环保警察支队、河北石家庄公安局成立的环境犯罪侦查支队。从2013年河北省公安厅成立了全国首支环境安全保卫总队以来，更多厅级公安部门也相继效仿：贵州公安厅于2014年成立了生态环境安全保卫总队、辽宁公安厅也在同年成立了环保总队。以上关于环境警察的实践尝试，较之于环境监察执法，更具威慑力，为我国构建环保警察制度提供了宝贵的经验。

（四）构建环保警察制度的行业借鉴。

我国环保警察目前已经在很多地方开始尝试建立，是应该选择“入驻式联合执法”模式还是选择“独立警种”模式，众说纷云。笔者认为在尚属探索阶段的环保警察，不妨可以大胆尝试，同时还可以大胆借鉴森林、铁路、缉私警察制度中的成功做法。在立法模式上，《森林法》第43条、《铁路法》第20条第一款、《海关法》第4条分别对森林警察、铁路警察、缉私警察进行了原则性的规定。在具体职责方面，行业警察在各自的业务范围内开展行政和刑事执法、日常监管、纠纷调解等业务。在管理体制上，森林警察、铁路警察、缉私警察同时接受公安部门和相应行业部门的双重领导，即接受公安部门业务上的指导及相应行业部门在人财物和工作方面的领导。在人才培养方面，直属于林业部的南京森林警察学院和直属于公安部的铁道警官专科学校专门负责培养相应行业的预备警官和在职警察培训，笔者认为可先尝试在公安院校中设置相关的环境警察专业招录大学生。有些地方也在参照行业警察模式设置环保警察，比如2014年成都市委决定参照森林公安模式，在全市建立环保警察队伍。

三、国外环保警察执法现状与借鉴

（一）在设立环保警察制度的法律依据上。

国外关于环保警察制度对我国有一定借鉴意义。在德国，《基本法》规定了环境保护的内容，环保警察机构的设立上升到了宪法的高度，联邦和各州的《警察法》又为环保警察制度做出了具体规定。警察机构的设立、职权以及各部门的冲突解决都在法律法规中予以明确的界定。从1972年通过首部环保法以来，德国已经逐渐发展成为环保法体系最完整的国家。美国环保警察的设立没有联邦层次上的法律依据，但在一些州的法律法规中对其进行了规定，例如纽约州1983年通过对其《刑事诉讼法》的修改规定了环保警察的执法内容。另外，美国环保警察的相关规定还分散在其判例法之中。1996年俄罗斯成立了首支环保警察队伍——“莫斯科预防生态违法警察管理局管理局”（简称“环保警察”），但《警察法》和《行政犯罪法》等法律均未对其进行规定，其合法性遭到了质疑，加之执法实践中存在的问题，俄罗斯环保警察的首次尝试宣告失败。

（二）在环保警察的机构设置及人员配备上。

纵观各国环保警察机构设置，要么隶属于警察部门，要么隶属于环保部门，再或者接受警察部门和环保部门的双重领导。法国的环保警察部门“打击环境违法行为中心局”在编制上隶属于内政部，但接受法国各部共同领导。这支队伍大约有50人，由宪兵、环境保护专家和医生构成。德国环保警察隶属于内政部，新警要接受长达18个月的培训才可开展业务，从人员配备来看，队伍构成既有负责化验分析的专家也有负责环境灾害扑救的行动队员。秘鲁的环保警察同样隶属于内政部，成为环保警察要接受环保和旅游文化、安全方面的培训。在英国，环保警察隶属于环境局下属的国家环境犯罪组。由俄罗斯内务部和莫斯科市政府联合组建的环保警察是隶属于内务部的独立机关，其中经费由莫斯科市政府提供，人员由内务部从现有的警察队伍中抽调；地方一些州根据实际情况将环保警察的部分警员分布在环保、土地、规划以及交通部门，这样有利于协调各部门统一行动，将分散在不同部门的环境执法权其中行使。

（三）在环境警察的职责上。

各国在环保警察职责的设置上大都比较宽泛，除打击环境违法于犯罪外，大多还涉及到环境违法与犯罪的预防和宣传、保障环境保护行政机关正常的执法活动等内容。在俄罗斯权限相当大，环保警察的具体职责有四：一是环境违法犯罪行为的查处；二是保障环保部门的执法秩序；三是自然保护区的保护；四是向公众宣传环保知识，提高公众的环保意识。在德国，法律法规给予了环保警察的职责明确的规定，加之刑警、水警、森林警察也承担一部分的环境保护职能，这些都缩减环保警察的权限[2]。法国国民的环保意识比较高，故意破坏环境的行为比较少，环境污染大多是因为过失造成的这也是法国环保警察人数较少的原因之一，而法国环境警察的主要职责就是对这些行为调查取证，比如设备设施故障、技术流程出现问题而引起的环境破坏行为。美国环保警察分联邦环保警察机关（联邦调查局）和州环保警察机关，在法律允许的各自职责范围内进行环境执法。联邦调查局的职责主要是环境犯罪侦查以及“在美国沿海防治外来物种入侵。”[3]地方的环保警察根据其实际情况职责有所不同，比如纽约州环境警察的使命是：“保护和改善纽约的自然资源和环境,通过倡导遵守环境保护及相关的法律教育公众达到保护人民健康和安全的目的。”[4]；马萨诸塞州环保警察的主要职责是从事海洋渔业管理渔业和野生动物资源管理危险固体废物管理等职责内容[5]。秘鲁旅游和生态警察警察是一个特殊的专业警察机构,其主要任务是从事计划、领导、监察、执行和控制与维护游客和国家生态有关的警务活动[6]。

（四）在环保警察执法手段上。

鉴于环保警察的特点，除了运用警察办理普通案件的手段各发达国家也都将现在先进科技应用在了环境警察执法中。在俄罗斯，环保警察在市区巡逻佩戴手枪，在郊外巡逻佩戴冲锋枪，虽说配枪的一大原因是因为俄罗斯国内的治安形势的恶化，但却具有普遍的威慑作用；在德国，环保警察通过卫星遥感和人工巡逻及早发现环境污染；在英国，现在已经建立起包括情报共享、法医鉴定、国际警务合作等一套完备的调查体系；法国有由空气分析公司组成的专门为环保警察提供数据分析的“气味警察”。

四、我国构建环保警察制度的障碍

（一）观念障碍。

随着经济的发展和环境问题的日益突出，人们的环保意识有了一定的提高，但注意力也只是停留在事关自身利益的环境问题上。全民环保意识的普遍提高，其中政府官员环保意识的提高更为关键，加之环境领域长期存在的执法力度软弱问题，这种环境下社会才会表现出对环保警察的强烈需求。环保警察作为一个全新警种，社会必然对其表现出很高的期望值，甚至希望环保警察在解决环境问题上是万能的，一旦其表现不能满足公众的心理需求必定引来公众的广泛质疑甚至怀疑其存在的必要性。

（二）法制障碍。

完善的法律法规是环保警察制度设立的必要前提，现有的法律法规远不足以支撑环保警察制度的构建。虽然我国的法律法规中已有不少关于警察参与环境执法的规定，但《警察法》和《环境保护法》中却找不到环保警察制度建立的法律依据，《环保警察法》更是少数学者的大胆构想，尚不能提上立法的日程。另外，我国现行环保体制中出现的职责不清等问题，在一定程度也要归因于环保法律体系的不协调。

（三）体制障碍。

我国现行的环境管理体制是统管与环境部门分管相结合的体制，各自然资源污染防治的法律、法规中只规定了各自然资源主管部门的权责，对环保主管机关的职责未加规定，这就造成了各部门的职责不清，加之这其中涉及到环保、规划、土地等多个部门的利益，执法过程中职责不清、重复执法的现象频频发生。这样的环保体制现状下，环保警察制度的构建就会出现很多难以解决的问题。比如，环保警察受哪个部门领导？人员编制如何解决？经费由哪个部门提供？

（四）人才、设备障碍。

环保警察业务范围不同于其他的警种，大从核污染事件，小到生活噪音的检测、生活垃圾的分类，工作面广、专业性强、取证难度大，这不仅要求环保警察掌握警察相关技能和环保领域的相关知识，而且环境污染相关数据更是需要精密仪器的检测。我国现阶段各地方设立的环保警察队伍大多是从现有警察中抽调组成的，这些警察之前负责的业务工作与环保几乎没有关系，他们中很少有精通环保领域专业知识的人才，环境污染检测主要是通过环保部门或者委托社会上的营利性机构完成的，这势必会影响环保警察的执法权威和工作效率。

五、未来之路

从以上问题，可见我国环保警察制度的确定还有很长的路要走：第一，在观念上，加强环保教育宣传，提高公民的环境道德，为我国设立环保警察制度打下坚实的社会基础；第二，在法制方面，借鉴外国和国内相关行业警察制度的经验，完善环保警察法律制度，比较可行的是通过修改《人民警察法》具体规定警察在环境保护方面的职责、修改《环境保护法》确立环保警察制度；第三，在机构人员设置上，世界各国的做法有所不同，有的将环保警察设置在环保系统内有的将其设置在警察系统内，另外我国也有行业警察的成功经验。根据我国现行体制及实际情况比较可行的是将我国警察机关设置于国家环境保护部门内部，同时纳入公安序列，在执法和有关警务方面的活动接受公安不的业务指导[7]；第四，在职责方面，借鉴外国经验和我国实际情况应该包括预防打击环境违法犯罪和教育宣传两大部分。

作为一种新生事物，环保警察的产生、发展、完善必定是曲折前进，许多基础问题尚在讨论之中。随着社会对环境保护的需求日益增强，环保警察在不久的将来将以崭新的面貌出现在环境执法的各个领域。

[注释]:

①《噪音污染防治法》第19条规定从事产生偶发性强烈噪声的生产活动必须向公安机关申请并获批。第35条作出了公安机关划定禁用声响装置路段和时间的相关规定。第45条第二款规定在公共场所使用声响装置应当符合公安机关的规定。第54条、第57条第一款、第58条、第60条第一款规定了违反本法防治噪声污染相关规定应受到的由公安机关做出的处罚。

[1]梁 旭，韩玉瑛.我国设立生态警察的可行性分析［J］.中南林业科技大学学报（社会科学版），2008，（3）.

[2]柴 野.他山之石:德国环境怎么变好的环保警察巡逻监测家家户户自觉守法[N].环球时报，2004-11-24.

[3]白 石.认识生态警察[J].百科知识，2009，（2）：30.

[4]New York State Government.Environmental Conservation Police Officers.[DB/OL].http://www.dec.ny.gov/regulations/2437.html.

[5]See.Environmental Police Officers Association.Member of Coalition of public Safety.http://www.mepoa.org/about/111c03a.asp.

[6]贾安平.秘鲁加强环保警力保护自然生态资源[DB/OL].http://news.sohu.com／20091012／267294231.shtml

[7]邢 捷.论环境法治视野下的警察执法－兼论建立我国环境警察制度[J].警察法学（第一卷），2013.