深化改革视野下我国现代警务机制的构建

段艳艳

（云南警官学院 云南昆明 650223）

深化改革视野下我国现代警务机制的构建

段艳艳

（云南警官学院 云南昆明 650223）

伴随着全面深化改革国家战略的推进和公安工作现实问题的倒逼，传统警务机制日益暴露出不足，构建现代警务机制已迫在眉睫。在深化改革的视野下,现代警务机制构建应当以创新立体化社会治安防控体系和提高警务实战能力为两个主要抓手，在总结过往经验基础之上，应积极发挥公安机关及其人民警察的骨干作用，进一步完善公安工作格局，健全实战指挥体系，加强工作联动，保障执法规范。

公安改革；现代警务机制；立体化社会治安防控；警务实战

一、构建现代警务机制是全面深化公安改革的重要内容

当前，全国公安机关按照党中央的统筹部署，紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力的总体目标和确保公共安全、提升人民群众安全感和满意度的公安工作目标，全面进行深化改革。一个重中之重任务是构建现代警务机制。为此，公安部提出了 “三个聚焦”的公安改革方向，即聚焦到现代警务运行机制、聚焦到公安行政管理改革、聚焦到法治公安建设上，目标在于在“三个聚焦”的基础上实现“三个建立”，即建立与社会主义法治体系相适应的现代警务机制、建立与公安机关性质任务相符合的公安机关管理体制、建立与法治公安相匹配的执法水平和执法公信力。从“三个聚焦”和“三个建立”不难看出，现代警务机制的构建，始终处于全面深化公安改革的首要和核心地位。现代警务机制改革直接关乎公安机关的战斗力问题、公安行政管理改革主要关乎服务型公安机关建设问题、法治公安建设主要关乎公安执法质量和执法水平问题，三方面的改革相互配套、相互支持、相互影响。警务机制改革是全面深化公安改革的基础，公安行政管理改革是全面深化公安改革的动力，法治公安建设是全面深化公安改革的保障。平安是极其重要的民生，保民平安是公安机关的根本职责，构建现代警务机制就是要在深化改革的视野下，紧紧围绕情报信息获取、动态勤务实施、警务合作开展、专业规范履职等公安专业工作，有效提升公安机关战斗力，有效打击违法犯罪活动，切实提高社会治安防控水平和治安治理能力，真正提升人民群众安全感和满意度。

20世纪90年代末,上海市公安局提出了“率先建设一支高素质的公安队伍、率先走向科技强警之道和率先构建现代警务机制”的奋斗目标，自此，现代警务机制构建问题被纳入了警学视野。目前主流观点认为：现代警务机制，是指在现代特定的经济社会环境和法律制度背景下，为了完成公安历史使命与职责，在实际公安工作中建构起的公安工作运作模式与警务制度的组合。公安机关警务机制的变革从本质上而言是公安制度变迁的一部分，它的推进要以公共安全服务与警务工作的开展相适应的公安组织外部环境需求与组织内部行为规范导引为共同标准[1]。警务机制的改革与创新是我国国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。对现代警务机制的深入研究，不仅有助于提高整体警务效能，实现警务工作社会化、信息化、协同化、专业化和服务化，还有利于公安机关更充分地满足民众对于公共安全的新需求，同时对于公安学科的建设发展也具有重要意义。

二、构建现代警务机制是公安工作问题倒逼的现实需要

社会转型期社会利益博弈、社会矛盾凸显、社会行为失范和社会关系失衡并存，公安工作面临着刑事犯罪高发、大案要案时发、流窜作案、结伙作案和多次作案新常态、新型犯罪迅猛增长等现实问题。影响公共安全的严重暴力恐怖犯罪屡打不绝，如北京“10.28”、昆明“3.01”等暴恐案件；个人极端暴力犯罪时有发生，如郧西“9.01”校园伤害案、杭州“7.5”公交车纵火案；影响群众安全感的公共安全事故防不胜防，如上海踩踏事件、昆明明通小学踩踏事件；一些案件多发高发，如“两抢一盗”等侵财类经济案件。同时，新型犯罪不断涌现，如电信诈骗、网络涉枪涉黄涉爆、窃听窃照、侵害公民个人信息、伪基站、食品安全、环境污染、证券期货领域的犯罪。随着经济社会的快速发展，随着社会动态化、信息化带来的巨大变化，传统警务机制面对复杂的社会治安局面出现了一些不安全、不和谐、不稳定、不适应的因素，各类违法犯罪活动流动性、跨区域、国际化等特点日趋显著，而公安机关内部存在指挥层级过多、警种分工过细、服务水平不高、基层基础工作薄弱等问题。公安工作面临已经发挥主体作用但社会管理明显缺位的问题，面临重打击轻防范的问题、面临整体联动与资源分散的问题、面临任务艰巨和保障不力等困难。造成这些问题和困难的原因，既有思想理念上的滞后、也有能力素质上的差距，既有体制机制上的制约，也有警务保障上的不足。要真正国家长治久安、人民安居乐业、社会安定有序，必须坚持以公安工作存在的问题为导向，围绕源头预防、综合治理的社会治理模式的要求，迎难而上、改革创新，破解公安深化改革的瓶颈，以构建现代警务机制为立足点和出发点，牢固树立“一切面向实战、一切为了实战”的工作理念，进一步优化机构设置、强化警务实战、整合警务资源、提升警务效能。

三、近年我国警务机制创新考察

从2003年吉林省辽源市首次大胆尝试撤销公安分局和派出所成立警察署，2005年黑龙江省大庆市撤销派出所、重新组建城区分局，到2010河南省在全省范围内推广撤销公安分局、做大做强派出所、将交警、巡警、治安警、刑警四个主要警种“四警合一”、主张“一警多能、综合执法”，到近年来很多地方公安机关开展的有关警务机制改革的有益探索，例如昆明市反恐处突机动警务单元（PTU）和“快反突击战术单元”（RTU）的战术运用已初见成效。

十几年来，警务机制改革可以说已从萌芽探索阶段经过实践检验阶段过渡到深化改革的发展阶段。第一阶段，2003年前后，主要运用的是撤销法，重点在改革体制上，也就是将 “三级管理体制”扁平化为“两级管理体制”，有的是撤销分局重组派出所，有的是撤销派出所重组分局，有的另辟蹊径重组警察署。第一阶段的改革，究其本质，主张通过重新分配警力资源、压缩指挥层级、实现警力下沉。这些改革，有的失败了，如辽源的警务机制改革，它的主要问题在于警务署这一机构在运行过程中与国家行政区划不配套；有的成功了，如大庆的警务机制改革，它的城区分局建设取得一定着刑事犯罪高发、大案要案时发、流窜作案、结伙作案和多次作案新常态、新型犯罪迅猛增长等现实问题。影响公共安全的严重暴力恐怖犯罪屡打不绝，如北京“10.28”、昆明“3.01”等暴恐案件；个人极端暴力犯罪时有发生，如郧西“9.01”校园伤害案、杭州“7.5”公交车纵火案；影响群众安全感的公共安全事故防不胜防，如上海踩踏事件、昆明明通小学踩踏事件；一些案件多发高发，如“两抢一盗”等侵财类经济案件。同时，新型犯罪不断涌现，如电信诈骗、网络涉枪涉黄涉爆、窃听窃照、侵害公民个人信息、伪基站、食品安全、环境污染、证券期货领域的犯罪。随着经济社会的快速发展，随着社会动态化、信息化带来的巨大变化，传统警务机制面对复杂的社会治安局面出现了一些不安全、不和谐、不稳定、不适应的因素，各类违法犯罪活动流动性、跨区域、国际化等特点日趋显著，而公安机关内部存在指挥层级过多、警种分工过细、服务水平不高、基层基础工作薄弱等问题。公安工作面临已经发挥主体作用但社会管理明显缺位的问题，面临重打击轻防范的问题、面临整体联动与资源分散的问题、面临任务艰巨和保障不力等困难。造成这些问题和困难的原因，既有思想理念上的滞后、也有能力素质上的差距，既有体制机制上的制约，也有警务保障上的不足。要真正实现国家长治久安、人民安居乐业、社会安定有序，必须坚持以公安工作存在的问题为导向，围绕源头预防、综合治理的社会治理模式的要求，迎难而上、改革创新，破解公安深化改革的瓶颈，以构建现代警务机制为立足点和出发点，牢固树立“一切面向实战、一切为了实战”的工作理念，进一步优化机构设置、强化警务实战、整合警务资源、提升警务效能。

三、近年我国警务机制创新考察

从2003年吉林省辽源市首次大胆尝试撤销公安分局和派出所成立警察署，2005年黑龙江省大庆市撤销派出所、重新组建城区分局，到2010河南省在全省范围内推广撤销公安分局、做大做强派出所、将交警、巡警、治安警、刑警四个主要警种“四警合一”、主张“一警多能、综合执法”，到近年来很多地方公安机关开展的有关警务机制改革的有益探索，例如昆明市反恐处突机动警务单元（PTU）和“快反突击战术单元”（RTU）的战术运用已初见成效。

十几年来，警务机制改革可以说已从萌芽探索阶段经过实践检验阶段过渡到深化改革的发展阶段。第一阶段，2003年前后，主要运用的是撤销法，重点在改革体制上，也就是将 “三级管理体制”扁平化为“两级管理体制”，有的是撤销分局重组派出所，有的是撤销派出所重组分局，有的另辟蹊径重组警察署。第一阶段的改革，究其本质，主张通过重新分配警力资源、压缩指挥层级、实现警力下沉。这些改革，有的失败了，如辽源的警务机制改革，它的主要问题在于警务署这一机构在运行过程中与国家行政区划不配套；有的成功了，如大庆的警务机制改革，它的城区分局建设取得一定实效。第二阶段，2010年前后，主要运用的是综合法，重点在警种融合上，主要是主张交警、巡警、刑警、治安警等几个主要警种合署办公、综合执法。有的依托派出所，比如上海模式；有的依托移动警务亭，如武汉模式。例如上海在构建动态巡逻机制中主要做法是将上海市原有的四千多名专职巡逻民警由属地派出所负责指挥调度和日常管理，派出所巡警队负责本辖区治安巡逻工作，同时分（县）局指挥中心可以直接指挥调度辖区内的巡警处置各类警情，派出所巡警的名称为“上海市公安局某分（县）局某派出所巡逻队”[2]。武汉的主要做法是将交警划归区公安分局，实行属地管理，驻区交警负责疏导交通、协管治安。同时，武汉市将市局、分局民警下沉，配合派出所民警，依托流动警务亭，加强社会面管控。河南省在警种合一、综合执法的尝试中，创新了一些做法，例如老百姓可以在家门口的社区警务室办理户政、车驾等业务。这些改革中，有的初见成效，警务协作效果很好；有的出现问题，如派出所执法主体资格受限、一警多能难以真正实现。目前，警务机制改革正处在深化改革发展的第三阶段，在前两阶段“一减一加”的做法上继续总结经验、改革创新。过去，“减”强调是减少指挥层级、警力向一线倾斜；“加”强调的是警种之间的合作、形成战斗合力。目前，我们已经意识到深化公安改革并非简单的加减法，警务机制改革的方向应该是走内涵式发展道路，也就是要推动推动警力由“数量型”向“质量型”转变，主要是提升公安机关战斗力的问题，途径是通过自上而下与自下而上的改革相结合，鼓励支持一些地方先行先试，同时总结推广一些地方成功经验，力图克服警力紧张的瓶颈的同时提升警队的战斗力，从而构建一种适应现代经济社会发展，信息化的、动态的、主动的，反应灵敏、运转高效的新型警务机制。

四、构建现代警务机制的方向

今年年初，公安部副部长黄明就全面深化公安改革有关情况答记者道，“要通过改革，建立情报信息为主导、动态勤务为依托、警务合作为支撑、专业规范为特征的现代警务运行机制，使警务部署更具科学性、巡逻防控更具针对性、侦查破案更具精确性、警务合作更具实效性”[3],从而为构建现代警务机制指明了方向。

（一）创新立体化社会治安防控体系为构建现代警务机制奠定基础。

从上世纪70年代末首次提出社会治安综合治理到十八大提出创新立体化社会治安防控体系，到今年共中央办公厅、国务院办公厅制定印发《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，社会治安防控建设已经走过了30多年，社会治安防控体系建设是一项长久的保障性工程，是一项防范于未然的民心工程，也是构建现代警务机制的基础性工程。

1.建立齐抓共管的工作格局。过去，社会综合治理因牵涉面广、投入消耗大、效果不能立竿见影、建设发展滞后，对违法犯罪的防范、打击作用并未彰显。近年来，公安工作跳出了就公安工作谈公安工作，就警务机制谈警务机制的思维局限，认识到很多的社会矛盾不是公安机关一家就能解决的，例如一些群体性事件，很多的警力实际消耗在一些大量的非警务活动上。又如处置民间纠纷，如果一些深层次的利益问题得不到化解，构建现代警务机制就是一句空话，各类警务活动和非警务活动仍然会应接不暇，政府部门和人民群众还是会过度依赖公安机关，民警还是会处于“做也做不完，做也做不好”的怪圈。因此，必须创建党委领导、政府主导、综治协调、各部门齐抓共管、社会力量积极参与的社会立体化治安防控体系建设工作格局，既要发挥公安机关的骨干作用，也要获得政府部门和其他社会力量的大力支持，真正实现源头治理、综合治理、系统治理、依法治理。

2.积极发挥公安的骨干作用。立体化社会治安防控网如何构建，主力军必然是公安机关及其人民警察。一是必须守好实体的阵地网。各级公安机关应当根据地理位置、人口密度、治安状况，科学划分防控区域，减少死角和盲区，实现防控网格化、勤务动态化、防范主动化，尽量屯警街面、动中备勤，尽量整合公安、武警等警力资源、优化警力布置、促进警力下沉。例如，湖北“3366”模式已初见成效，他们的具体做法是“以110为龙头，以部门警种为依托，以巡特警为骨干，以信息化、网格化、社会化（三化）为方向，以环省、环市、环县防控圈（三圈）为防线，以街面、社区村庄、单位行业、视频监控、警务协作、虚拟社会防控网（六网）为骨架，以警务服务站、社区警务室、城乡保安队、单位保卫部、治安中心户、各类保安员为支撑（六支撑），统筹各方力量整合各种资源、集约各种手段，构建立体化社会治安防控体系”[4]。值得一提的是，昆明反恐处突警务机动单元（PTU）正是在立体化社会治安防控体系建设中一种未雨绸缪、创新警务机制的新尝试，PTU已经在“3.01”暴恐案件处置中发挥了巨大作用，去年还被公安部评为全国优秀公安成果。目前，昆明市拥有29个PTU战斗单元，昼夜巡防于党政机关、广场车站、闹市郊区，每个战斗单元警员精锐、装备精良、反应迅速，一般配备一辆冲锋车、2名警察、2名辅警、2支95式突击步枪、2支92式手枪、8个装满实弹夹且车内配备车载通讯系统、录像监控系统、LED显示屏和防爆服等新型防护装备，它是一个“人车合一”的可移动的“战斗堡垒”，既可以发挥平时巡逻防控、威慑震撼，战时联动支援、高效处置的重要作用。今年7月份，昆明又创新成立了24个快反突击战术单元（RTU），每个单元配备一辆大功率摩托车、2名人员和一些装备，目的在于一旦暴恐案件发生，RTU能实现“发能快处”、“发能灵处”。

二是加快建设虚拟的信息网。信息化建设在公安四项建设中，是一个薄弱环节，以往很多严重的暴力恐怖犯罪案件在侦办中也正是因为信息滞后和信息无法共享而贻误了战机。究其原因，主要有两条，一是部门、警种和地区的差异造成了信息壁垒；二是投入不足、技术有限造成信息化程度不高。因此，应该按照科技引领、信息支撑的思路，加快构建纵向贯通、横向集成、共享共用、安全可靠的信息综合平台。应该夯实基础数据的采集录入工作，完善警综平台和各类情报信息平台，最大限度地放开治安、交通、消防、网监、出入境等警种的业务平台，尽量实现各警种信息共享、资源共用、互利共赢。应该充分运用新一代互联网、物联网、大数据、云计算、智能传感、遥感、卫星定位、地理信息系统技术，打造一批有机融合信息的示范工程。应该有步骤有重点高起点地推进公安安全视频监控建设、联网和应用工作，分级有效整合各类视频图像资源，充分发挥视频监控在治安防控、侦查破案、维稳处突中的重要作用。应该就掌握的有关社会舆情、治安动态和热点、敏感问题的各类信息及时进行动态监测、整体研判，及早发现苗头性、倾向性问题，及时做到预知、预警、预防，突出进一步突出信息指导、科技应用、警务保障在现代警务机制构建中的重要作用。

（二）提高警务实战能力是构建现代警务机制的最终目标。

如果说创新立体化社会治安防控体系的作用，主要在于“防”，那么强化警务实战的目的，就是在于“打”。提高警务实战能力，就是为了打造一支“召之即来、来之即战、战之即胜”的公安队伍。提高警务实战能力，主要做好以下几个方面：

1.健全实战指挥体系。首先，推行扁平化勤务指挥模式，尽量减少指挥层级，顺畅指挥关系，目标是在紧急状态下能实现“点对点”指挥，能确保就近调度、快速反应、妥善处置。其次，加强实战型指挥中心建设，按照人员权威、信息权威、职责权威的要求，集110接处警、突发性事件应急处置、紧急警务活动统筹协调等功能于一体，打造值班接警、视频监控、信息研判、指挥调度“四位一体”的高效指挥平台，同时充分发挥流动警务站、移动治安检查站等一些创新型警务载体的功能，积极推广使用一些简单实用的“小系统”、“小工具”，真正做到以快制快、以动制动，打好应急处突整体战；真正实现快接警、快调警、快出警、快处置；努力实现“抓获在现场、破案在现场”。

2.完善多警种跨部门跨区域的工作联动机制。牢固树立“一盘棋”思想，可以借鉴学习一些省份“一警多能、综合执法、多警联动、合成作战”警务模式的成功经验。按照常态、共享、联动、共赢原则，积极构建多警种跨部门跨区域的“多警合作、分线合击、整体联动、集群会战”的工作联动机制，形成“大治安”、“大刑侦”、“大交通”等工作格局，通过大范围、大规模、深层次、多角度的警务合作，共同承担预警预防、矛盾化解、打击犯罪、维稳处突等工作任务。坚持工作联席会议制度，加强警种、部门、区域合作，开展专项活动，针对可能发生的突发性事件和各类案件，制定完善应急预案和行动方案，明确各警种、各部门、各区域的责任，定期开展应急处突实战演练，确保一旦发生案情能各司其职、通力协作、齐抓共管、发挥整体效能。

3.保证执法行为专业规范。充分发挥法治的引领、规范、保障、惩戒作用，做到依法化解社会矛盾、依法预防打击违法犯罪、依法规范社会秩序、依法维护社会稳定。公安机关及其人民警察应当增强法治意识、提高执法能力，通过推进执法行为的专业规范，提升执法质量和执法公信力。健全完善执法办案制度；强化执法安全监管，建立健全执法责任清单制度、错案防止纠正责任追究制度、冤假错案责任终身追究制度；健全完善行政执法量处标准，压缩自由裁量空间，严防权力寻租、权力腐败问题发生。强化执法信息化建设，通过信息化规范执法行为、加强监督、提高执法质量和效率；依托信息技术手段深化执法公开，确保执法活动在阳光下运行，自觉接受社会监督。

五、结语

总的来说，在深化改革的视野下，现代警务机制应该是一种动态型的警务机制，一种主动型的警务机制，一种信息化的警务机制，一种合作型的警务机制，一种规范化的警务机制。首先，公安工作面临的是一个复杂的动态社会治安环境，实现对动态环境的有效管控必须做到以快治快、以动制动，讲究战术、讲求实效。其次，现代警务机制构建不能等、靠、要，公安机关和广大公安民警要有居安思危的前瞻意识，要主动出击、主动改革、主动作为。三是现代警务机制要从简单粗放型向现代集约型，从警力密集型向技术密集型转变，要充分发挥现代科学技术，尤其是信息技术手段的引擎和支撑作用，把有限的警力从简单、粗放、机械的警务活动中解放出来，真正做到科技强警。四是树立“大情报”、“大指挥”、“大治理”等现代公安工作理念，加强各警种、部门、区域之间的警务合作，克服过去职责不清、推诿扯皮的矛盾，形成合成作战、合力攻坚的警务合作模式。五是公安工作本身就是执法工作，公安执法的专业规范，关乎公安执法质量和执法水平，关乎公安队伍的形象，关乎公安机关公信力，必须加强公安工作的专业规范化。可以说，构建现代警务机制涉及到方方面面的公安工作，触及到各种各类的社会矛盾，必然伴随着困难和阵痛，也必将迎来深化改革后的成果。

[1]徐 葳，邢 颖．制度变迁视角下现代警务机制研究综述[J]．湖北警官学院学报，2014，（7）．

[2]李 菁，张魁荣.对公安机关动态巡逻勤务机制升级的考量——以上海城市巡逻机制为例[J].甘肃警察职业学报，2014，（4）.

[3]黄 明.人民群众对安全和公正的期待是我们的奋斗目标[EB/OL].中国警察网新闻中心公安要闻,http://news. cpd.com.cn/n3559/c27734648/content.htm l,2015年2月15日.

[4]湖北省公安厅研究室.关于创新立体化社会治安防控体系的实践与思考[M].立体化社会治安防控体系建设,湖北人民出版社，2014.

The Construction of M odern Police Mechanism in the Deepening Reform

DUAN Yan-yan

With the deepening comprehensive reform of the national strategic and the police work reality,the traditional policingmechanism increasingly showed the insufficient.From the perspective of the deepened reform,themodern policingmechanism should have twomain targets∶one is to create the new three-dimensional public security prevention and control system,the other is to improve the police actual combat ability.Based on the old experiences,we must actively play a role of the backbone function of the police group,further improve the work pattern,perfect the actual combat command system,strengthen the law enforcement linkage and guarantee the security specifications.

the Public Security Reform;the Modern Policing Mechanism;Three-dimensional Public Security Prevention and Control;Police Actual Combat

D035.14

A

1674-5612（2015）06-0021-06

（责任编辑：吴良培）

2015-09-06

段艳艳，（1979- ），女，云南大理人，云南警官学院讲师，研究方向：治安管理。