关于警力改善问题的思考

马建刚

（四川警察学院 四川泸州646000）

关于警力改善问题的思考

马建刚

（四川警察学院 四川泸州646000）

警力不足是长期以来困扰公安机关的重大问题。近年来不少公安机关根据深化公安改革的要求和公安队伍建设发展的需要，针对当前社会维稳形势和人民群众安全需求，结合各自公安工作，围绕盘活警力资源，提高警务效能，实现警力改善目标，进行有益的探索与实践，其取得的许多经验，值得各地公安机关学习借鉴

警力；不足；表现；原因；改善

警力是警务工作的第一要素，是公安工作可持续发展的决定性资源。警力不足是长期以来一直困扰公安机关的重大问题。所谓警力不足主要是指各地公安机关现有警察数量，特别是指从事警务活动的警察数量及其综合警务能力、警务素养、警务装备等难以满足日益增长的警务需求。针对各地公安机关普遍反映的警力不足问题，结合中央编办等8部委2015年2月联合下发的《关于政法专项编制内部挖潜和创新管理的若干意见》所提出的“政法机关要根据形势任务的发展和依法履职的需要，按照控制总量、盘活存量、动态调整、优化结构的原则，强化政法专项编制的动态管理，促进编制资源有序流动，提高编制使用效能”[1]这一新要求，以及中央编办2015年4月明确提出的“今后政法专项编制总量不再增加，政法机关机构编制管理的重点，要从增加总量、壮大队伍转到盘活存量、挖潜增效上来”这一规定，公安部改革办从2015年5月组织石家庄、包头、大庆、嘉兴、武汉、珠海、遵义、西安等8个市公安局开展了“警力改善”专题调研，它们在运用警力改善理论，就如何改革警务机制，盘活现有警力资源，实现警力资源效益，进行了有益的探索。

一、当前警力不足的主要表现

近年来，在各级党委、政府的领导和支持下，我国各地公安机关警力状况有了明显改善，整体战斗力也有明显提高，但由于我国正处于经济社会转型发展的关键时期，多元利益诉求增多，社会矛盾复杂性增强，社会管理难度增大，社会治安形势日趋严峻，公安工作面临着严峻复杂的社会治安形势和繁重艰巨的改革发展稳定任务，然而，与此同时公安机关的绝对警力却没有实现同步的正常增长，形成了工作任务同警力配置之间的矛盾，造成了基层警力严重不足的现状。上述8个市公安局的调研报告中都集中反映了警力不足的现实问题。如遵义市全市警力与人口占比仅为万分之7.8，全市15个县、区（市）公安局（分局）中有10个警力与人口占比不足万分之5，全市257个派出所中有93个警力配备达不到公安部确定的警力配备标准，警力增长缓慢，远远无法满足日益繁重的工作需要，2008年以来该市公安机关平均每年净增仅100余人，个别年底还出现负增长的情况，如2009年全市新增警力103名，减少却达149名，减少46名，同时，因各种原因2008年以来有419名民警先后调离公安机关[2]。即使地处经济发达地区的珠海市，警力不足的问题也非常突出。据统计，目前世界上发达国家与地区警力与人口的平均占比是万分之35，香港的警力与人口占比更是高达万分之40，而珠海警力与人口占比不足万分之28，低于发达城市的标准。各地公安机关警力不足的问题已成为制约公安工作可持续发展的重大问题。

（一）民警年龄结构老化。

珠海市公安局民警的平均年龄41.6岁，年龄结构呈“橄榄”形，31岁至50岁年龄段的民警超过75%，占总警力的77.5%，预计5年后50岁以上民警将接近总警力的五分之一，占19.87%，10年后这一比例将激增至44.67%。经测算，从2025年开始的十年间，该局将有超过一半民警（51.5%）到龄退休，总人数高达2800余名，其中大多数是基层所队长以上领导和业务骨干，如不提前谋划补充，届时该局将面临警力“断崖式”缺口困局[3]。此类情况在武汉、西安等市公安局的调研报告中也有反映。

（二）民警身心健康不佳。

由于公安工作具有强度大、节奏快、风险高等职业特点，使民警身心健康受到严重影响。如西安市公安局莲湖分局1044名民警中，高血压、糖尿病等亚健康占到80%。其中，重大疾病28名[4]。珠海市公安局近10年共有7名民警因公牺牲，21名民警在职病故，114名民警患重大疾病，800余名同志因公负伤。在职病故民警的平均年龄仅为47.4岁，加上退休后病故的民警，该局民警的平均寿命只有59.4岁，与珠海市民平均寿命76.4岁相比，相差17岁。目前仍有65名民警因重大疾病无法正常上班，其中45名民警身患癌症[4]。从每年体检情况看，部分民警处于亚健康状态，有些民警同时患有多种疾病，民警的总体健康水平明显低于一般人群，形势不容乐观。

（三）公安人才大量流失。

公安工作不仅是一项高风险、高压力的职业，还是一项高强度的职业。据包头市公安局调查全市民警每周工作时间均在60小时以上，几乎没有节假日、补休，全年总工作天数至少要比一般公务员多80到100天。长期艰苦繁重的工作使得基层一线民警苦不堪言，一些高素质的人才因工作强度和其他原因选择了调离或辞职，很多同志一达到工龄满30年的条件，马上就申请了退休[5]。这一现象在全国公安机关普遍存在。同时，公安机关作为政府序列的部门，是最大的一支公务员队伍，人员多、规格低。受制于“架子大、级别低”的限制，在机构设置、领导职数、非领导职数的设定上与民警人数极不相适应，严重限制了民警们的职务晋升空间。民警职务晋升空间的几率相对很小、很低压职压级现象普遍。

此外，国家制定一些提高民警职级待遇的政策也缺乏连贯性。该市在2009年底完成警员职务序列套改工作，但在后续配备政策上，上级公安机关一直未能出台相关配套政策。同样的情况在珠海市公安局也有反映，该局近10年来，共有29人辞职、197人调离，调到外单位后得到提拔晋升的比例高达73.1%[3]，这种状况严重挫伤了广大基层民警的工作积极性，一些素质高、能力强的民警已经出现了跳出公安机关另谋高就的想法，另外一大部分民警则出现了消极心理。

（四）民警能力素质不强。

部分民警个人能力素质跟不上社会的发展及新形势的要求。一是部分民警敬业精神退化，缺乏立足岗位建功立业的意识和干劲，工作不求有功，但求无过。二是部分民警思想上仍存在诸多不适应，对当前社会的迅猛发展和治安状况日趋复杂认识不足，公安工作服务经济建设的主动性不够。部分民警习惯了以前的生活和工作模式，跟不上新形势，不理解、不适应末位调整、任职资格考试、体能达标、双向选择、错案追究、量化考核等改革措施。三是由于民警长期处于高负荷工作状态，缺乏学习培训，部分民警不懂新法新规新科技，法律观念不强，业务知识不精，执法方式简单，执法质量不高，体能技能偏差，战术行为不规范，导致本来就数量不足的队伍战斗力大受影响。

（五）警力配置不科学。

在现行警务工作机制下，民警普遍愿意向机关挤，基层往往因栓不住心、留不住人而出现警力紧张。如嘉兴市公安局2014年全市基层派出所实有民警仅占全市总警力的42%，且真正直接参与执法办案、接处警、基础管理、巡逻防控的一线民警更少，基层一线警力紧张问题仍十分突出。其次，是机构设置不当，目前，公安机关内部机构设置缺乏全国统一标准，而现行警务体制遵循业务对口，机构对应的做法，机构设置随意性大，上级公安机关在机构设置方面提出许多“硬性”指标，这些“因令而设”的机构有的与各地实际不相符，下级盲目照搬上级机构模式，机械的对口设置，造成基层公安机关各部门分工过细，警力资源浪费。如遵义市公安局共有民警700多名，而市局的各个层次的内设机构就达100多个[6]。县级公安机关情况基本相似，各个层次的内设机构和派出机构加起来近100个。这么多机构大多是根据上下对口的要求设立的，且每个机构上级公安机关都不同程度有人员编制要求。另外，一些公安机关为适应治安形势发展变化，采取了增设机构或提高机构规格等方式，加剧了机构设置和职务配备的混乱、失范。导致有的市、县两级公安机关不同层次领导人员超过民警总数1/3。有的市、县两级公安机关甚至基层所队机关化倾向严重，机构设置繁杂、管理层级多、警种壁垒多、管理链条长、职能交叉、职责不清、人员臃肿、人浮于事的问题十分突出，造成警令不畅、指挥不灵、严重影响警务效能，而一线实战部门警力却严重不足，事多人少，疲于奔命的问题越来越凸显。“上面千条线，下面一根针”，上级部门越分越细，目标任务经过层层加码一直传送到基层所队，基层民警不堪重负。会议多、文件多、检查多、考核多的情况未得到有效改变，民警工作量成倍增长，只能被动应付。由此而牵制了大量的警力，造成警力内耗。

二、造成当前警力不足的主要原因

从当前各地公安机关实际情况分析，造成警力不足的原因既有受编制设定、经济条件等因素制约数量上绝对不足的一面，也存在因管理体制不顺、机构设置不当、职能界定不明、民警素质不高、保障激励不到位、科技信息运用不力，外部借力不够，管理机制不健全等造成的警力相对不足的一面。

（一）社会快速发展与警力正常增长难以同步，警力绝对数难以满足形势和任务的需要。

当前，随着我国政治、经济的迅猛发展和城市化进程的不断加快，我国社会治安呈现出异常活跃的动态特征，各种社会矛盾日益凸显，刑事、治安案件高发，公安机关承担越来越繁重的社会管理和维护稳定任务，然而，与此同时公安机关的绝对警力却没有能够实现同步增长，以包头市的情况为例，包头市2004年到2014年十年间，实有人口增加约40万，国民生产总值增加约6倍，接处警数增加了126%，其中刑事案件增加了108%，治安案件增加近7倍，但同期公安政法专项编制只增加了401名[5]。可以看出十年间，该市无论从人口还是经济形势都有了很大改变，刑事案件、治安案件也有了巨大的增长，然而公安政法编制却没有实现同步增长。可见警力增速较经济增长和财政收入增长明显落后。

（二）社会管理机制失约，警力使用效能得不到充分发挥。

根据《人民警察法》规定公安机关及其人民警察主要承担维护国家安全和社会治安秩序、打击违法犯罪、实行治安行政管理等职能。但在实际工作中，公安职能泛化情况严重，非警务活动大量存在，公安机关作为地方政府的职能部门，各级地方党委、政府在落实环境治理、征地拆迁、劳动纠纷等重大政策和开展中心工作时，经常把公安机关作为强力推进的后盾保障，甚至有些地方举办商业演出活动，政府也指派公安机关承担安保任务。仅嘉兴市在2014年，全市共排查处置因市场经营、非法集资、债务劳资、拆迁补偿、环境污染等引发的较大不安定因素287条，涉及利益群体1万余人，处置各类群体性事件和较大矛盾纠纷616起，共计出动警力21645人次[6]。这些超范围的非警务活动不仅占用大量警力，还容易把社会矛盾转化为警民矛盾，继而引发涉警群体性事件。同时，服务工作严重超越警务服务范畴，由于人民警察法等相关法律法规对人民警察职责内容宽泛，加上近年来公安机关自身提出的“四有四必”口号，过分强调有困难找警察的承诺，导致警务活动界限模糊，基层公安机关对待群众的报警，事无论大小，案不论真伪，都要出动警力进行处理，这种现象极大的耗费了有限的警力，使本就紧张的警力资源更加捉襟见肘，弱化了公安机关主责，严重影响到了正常工作的有效开展。仅包头市2014年市局110指挥中心接报警493374起，实际有效处置警情192121起，无效警情占到60%以上，大量的涉警舆情处置让基层民警心力交瘁[5]。

（三）公安机关机构设置不尽科学，警力资源配置出现倒挂现象。

当前，各级公安机关特别是市、县两级公安机关机构设置和人员配备缺乏相关措施制度，存在许多不切合实际的问题，影响警力效能的发挥，一是机构设置过多、过细，部门多、机构多、领导多、管理决策多、执行落实少。上面千条线，下面一根针，分工过多过细极易造成职能不清、任务不明，有利争着干，麻烦绕道走，推诿扯皮、警种壁垒时有发生，进而导致警种间缺乏相互协同作战，没有实现真正的资源共享。二是上级公安机关有些警种、部门对基层机构设置、人员配置提出不切实际的达标要求。如近年来，刑侦、监管、情报、特警、网安、技侦、科信、交管、派出所等都在机构设置、人员配备上提出明确的要求。但在具体工作中，受到地方财力、人事编制等多方面因素制约，地方政府并不完全认可公安机关的诉求，为了达到上级公安机关的具体要求，地方公安机关也往往会对应上级要求，分散本来就不够的警力，导致大量出现了1人科室，2到3人所队，工作很难开展。三是市、县两级公安机关内设机构领导职务配备不尽规范，导致公安机关中中层领导数量不断增长，“指挥员”多于“战斗员”的情况十分常见，“说话的人多，做事的人少”，不少地方为了增加领导职数，提高民警职级待遇，还增设了一些内设机构，造成一些部门职责交叉、人员重叠、警力浪费。

（四）公安机关激励机制不健全，警力资源作用难以得到调动。

目前，虽然在各级公安机关普遍实行了绩效管理与考核，但大多侧重对单位整体工作的考评，考核民警的少，同时，绩效考核与绩效管理结合不好，考核结果运用与提拔使用、立功评奖、岗位交流调整，晋职晋级的关联性不强，“干好干坏一个样”，“吃大锅饭”现象不同程度存在。一些基层单位领导，有的碍于情面不想管，有的苦于没有硬性淘汰机制不敢管，有的缺乏担当不愿管，只求单位整体完成任务，不求每个民警都能发挥作用，将绝大多数任务压在少数民警身上，造成忙闲不均，有些民警对工作不求有功，但求无过，得过且过。有的公安机关为了加强内部管理，制定了一系列规章制度，但这些制度中管理惩处多，教育引导少，基层民警感到“不信任、不放心、不尊重”，产生抵触情绪，心理压力大，出现多做不如少做，少做不如不做的不正常现象。一些基层民警感到“警察的权益不能自我维护，警察权益被随意剥夺，警察的社会地位在日益下降”。公安机关维权部门因缺乏法律支撑而不能有效维护警察的正当权益和法律尊严，在片面要求“打不还手，骂不还口”的教条和缺乏法律依据的承诺下，民警对职业缺乏信心，使现有警力被无形削弱。

三、关于改善警力的对策

近年来，各级公安机关都把积极探索警力改善机制作为推进公安工作科学发展的一项重大课题，通过走内涵式发展道路，充分盘活警力资源，科学合理配置警力，全面提高警务效能，努力实现警力改善目标。从上述8个公安局的实践来看，它们都结合当地实际，采取一系列有效措施，在推进警力改善中取得了许多有益的经验，值得各地公安机关学习借鉴。

（一）规范机构，合理配置警力资源。

规范市、县两级公安机构和警力配置应作为推进警力改善的切入点。按照警务实战化的要求，在科学把握各个部门职能定位、准确界定部门职责任务的基础上，切实加大公安机关组织机构的调整力度，建立明晰的事权划分标准，形成职能明确、责权明晰、结构合理、运转高效的组织机构。如武汉市公安局近年来推行“大部门制”改革，重新调整机构设置和警力编制，一是整合归并机构。以集约化、扁平化、属地化为原则，整合职能相近机构，形成由精干高效的综合管理体系，反映灵敏的执法勤务体系，守土有责的属地管理体系构成的全新组织机构体系，二是调整编制结构。在编制总量不变的前提下，对警力编制进行结构性调整，实现市区两级公安机关警力配备由“圆柱型”向“金字塔型”转变。大庆市公安局近年来实施了以“垂直管理、减少层次、整合机构、机制创新”为主要内容和以“扁平管理、综合执法”为主要特征的公安改革。各地通过规范机构建立扁平化体制，使警力资源得到合理配置。

（二）向基层倾斜，充实基层一线警力。

充实基层一线警力和强化基层工作是推进警力改善的共同点。最大限度地把警力放在基层一线，用于执法勤务工作。如西安市公安局制定《关于加强和改进公安派出所基础工作的意见》，全力推进引导警力下沉，按照市局机关综合管理部门实有民警20%，执法勤务部门15%，分县局机关10%的比例，全部下沉到派出所；交警支队机关按15%的比例下沉到岗勤中队。2014年全局共下沉机关警力1368名，其中下沉到基层派出所1297名，使基层派出所警力由原来的4816人增加到6141人，占市局总警力的比例由30.1%提升到38.6%。市局还制定了《机关下沉民警管理考核办法》，对下沉民警实行量化考核，同时，市局近5年来坚持所有新增警力一律不得进机关，全面充实基层一线[4]。嘉兴市公安局2012年主动推进机关“瘦身”计划，强力推行机关警力下沉充实基础一线，其中，南湖分局一次性将50名机关警力充实到基层一线，有效缓解了一线警力不足的问题[6]。

（三）优化警力，提升基层防控水平。

整合专业资源和强化基层打防工作是推进警力改善的关键点。要将警力最大限度地摆放在基层打防工作上。石家庄市公安局在2011年6月在市区建立了110个警务站，警务站集治安巡控、接警处警、交通管理、窗口服务、接受求助、法制宣传六项功能于一体，自警务站运转以来，市区刑事案逐年下降，特别是“两抢一盗”等街头案件年均降幅达到16%，人民群众对公安机关满意率达到97%以上，在全市行风评议中市局每年均名列前茅，孟建柱、郭声琨等同志对警务站工作给予了肯定[2]。嘉兴市公安局通过整合警力资源，发挥资源的集聚效应和优势，提升工作效率，一是促进打击专业合成化，完善“刑侦大队——片区刑侦队——派出所执法办案队”三级刑事打击架框，充实片区刑侦队，强化了刑事打击力量。二是推进社区警务专职化，全市社区民警数量达659名，占比派出所警力34.4%，并按照“一警四辅”的比例配备协辅警力量，居民协管员。稳步推进巡防机制建设。三是打造执法办案精细化。打造具有嘉兴特色的“又好又多”执法办案体系，大力推进执法办案场所精细化建设步伐。深入推行“阳光执法”。使该市公安机关执法水平明显提升[6]。

（四）引入资源，最大限度释放警力。

引入社会力量可将有限警力资源置换出来投入到警务实战中，这是推进警力改善的支撑点。依靠党委政府，依法依规聘用警务辅助人员，是当前缓解警力不足的主要方法和途径，也是深化公安改革的一个重要内容。如石家庄市公安局按照省两办《关于规范和加强全省公安机关警务辅助人员管理使用工作的指导意见》实行“八个统一”，即统一人员招录、统一名称称谓、统一管理模式、统一服装标准、统一职责任务、统一教育培训、统一督导考核、统一工薪标准来规范警辅人员管理，通过使用警辅人员，以置换出公安机关内勤、档案、技术、调研、办证等非涉密、非执法岗位上的现有警力，充实基层一线，缓解警力不足[2]。遵义市公安局积极探索借用社会力量、破解警力不足问题，如针对当前矛盾纠纷突出、且矛盾纠纷调处难度大的实际，联合司法部门探索建立了警民联调工作机制，将矛盾纠纷类警情移交给警民联调室进行调解，把有限的警力从繁重的矛盾纠纷调处工作中解放出来；针对社区警务力量薄弱的实际，在全力推进社区民警专职化的同时，探索建立了“1+N”社区警务模式，把各种社区资源、综治力量以及其他警种力量的“N”整合到社区警务中联勤联动，变社区单打独斗为“1+N”联勤联动勤务模式，针对农村派出所警力不足，治安防控网络体系不严的实际，以村为单位分别配备1名村级警务助理，负责协助社区民警开展治安巡逻、村寨守护、矛盾化解等工作。目前，全市已配备农村警务助理459名，在农村治安防控中发挥了积极作用[7]。嘉兴市公安局坚持“有所为有所不为”厘清公安职能，将非警务活动通过社会化、市场化手段分流出去，实现由无限警务向有限警务转变，让基层腾出更多的精力和时间抓主业、强基础。使公安机关集中警力抓好社会治安管理工作[6]。

（五）狠抓培训，全面提高警力综合素质。

加强教育培训，实现素质提升、推动公安机关实战能力提高是推进警力改善的着力点。一是抓训练强素质，向素质要警力，向素质要战斗力，是警力改善的一个重要途径。例如，石家庄市公安局不断完善培训机制建设，实行以两年为周期，分期分批分警种的全员轮训。二是科学设置培训内容。建立了“实战需求决定内容生成”机制，；围绕基层一线实战需求，强化自卫制敌、枪支警械使用、现场急救等单警和警队战术训练。三是严格考核奖惩。将教育训练考核结果纳入领导干部政绩考核、干部选拔任用、单位及民警年度考核范畴。西安市公安局与西北政法大学建立“校局合作”培训模式。依托西北政法大学的优势教学科研资源，结合该局民警执法实践和素质需求，建立“人员交流互派、合作研发课题、信息交流互通、合作成果共享”合作机制，不断提升民警的专业技能和法律素养。武汉市公安局通过制定处、科级领导职务任职资格考试制度，引导民警加强公安业务知识学习，信息化实战应用和体能锻炼，激发民警学习内生动力，实现了从“要我学”到“我要学”的转变。各地公安机关通过狠抓培训增强警察职业精神，提升队伍整体素质，激发警队作风好转。

总之，近年来各地公安机关根据深化公安改革的要求和公安队伍建设发展的需要，针对当前社会维稳形势和人民群众安全需求，结合各自公安工作，围绕盘活警力资源，提高警务效能，实现警力改善目标，进行有益的探索与实践，其取得的许多经验，值得各地公安机关学习借鉴。

[参考资料]：

[1]中央编办等8部委．关于政法专项编制内部控潜和创新管理的若干意见》（中央编办发〔2015〕8号）；

[2]石家庄市公安局．关于警力改善的调研报告[A]．公安部改革办．警力改善专题调研报告集[C]．2015．

[3]珠海市公安局．关于警力改善的调研报告[A]．公安部改革办．警力改善专题调研报告集[C]．2015．

[4]西安市公安局．关于警力改善的调研报告[A]．公安部改革办．警力改善专题调研报告集[C]．2015．

[5]包头市公安局．关于警力改善的调研报告[A]．公安部改革办．警力改善专题调研报告集[C]．2015．

[6]嘉兴市公安局．关于警力改善的调研报告[A]．公安部改革办．警力改善专题调研报告集[C]．2015．

[7]遵义市公安局．关于警力改善的调研报告[A]．公安部改革办．警力改善专题调研报告集》[C]．2015．

（责任编辑：李宗侯）

D035.14

A

1674-5612（2015）06-0032-06

2015-10-15

马建刚，（1961-），男，四川泸州人，四川警察学院图书馆副馆长，教授，研究方向：思想政治理论教学、民警培训工作。