“项目进村”过程中的非均衡利益博弈及其逻辑

摘要：非均衡利益博弈是“项目进村”引发的新一轮村治困境，乡村社会对进村项目的拒斥、项目资金利用的低效率、“项目进村”对原有乡村社会秩序的破坏是其主要表征。农民阶层分化产生的身份落差感是催生非均衡利益博弈的内部动力；村级治理能力不足使非均衡利益博弈失去了外在的权力束缚和制度规约；农业凋敝造成的外来资源红利不均衡分配强化了非均衡利益博弈的外部激励。但是从根本而言，这是一个政治民主化和制度完善的问题，关键是要将“项目进村”与村民自治制度的发展和完善结合起来。

文献标志码：A

文章编号：2095-7238（2015）02-0099-06

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2012.01.020

收稿日期：2014-12-18

一、研究的缘起和问题意识

分税制改革后，伴随着“两个比重”的提高和地方政府财政状况的吃紧，越来越多的财政资金通过“专项”和“项目”的方式向下流动和分配，这已经成为现今最主要的财政支出手段。而对于基层社会尤其是农村而言，由于税费征缴时代国家的过分汲取和后税费时代低迷的粮价以及劳动力的大量外出所造成的衰败景象，更凸显出其对来自中央的专项支付和项目资金的需求和依赖。由此，资源下乡或者项目进村已经成为国家治理在农村最新和主要的体现形式，而且这种形式也在悄然影响和改变着村级治理和乡村社会的具体运作，并引发了广泛的关注。

对于项目制下的基层政府和基层社会及其所引发的问题，学术界已经有了较为详实的研究。其中荀丽丽、包智明解释了多个项目连续输入对基层社会生态和社会结构造成的影响 ［1］；冯猛详细剖析了乡镇政府的项目打包行为和内在机制 ［2］；折晓叶、陈婴婴分析了国家部门、地方政府和村庄对项目制的运作模式及其形成的制度逻辑和行动策略 ［3］；周飞舟指出专项化的实际效应加强了县级职能部门的力量而弱化了乡镇政府的力量，专项资金更无法深入到乡村基层 ［4］；渠敬东则提出项目制所引起的基层集体债务、部门利益化以及体制的系统风险，对于可持续的社会发展将产生重要影响 ［5］；李祖佩分析了项目化农村公共品供给过程中出现的乡村组织失语及其自利性和村民小组整合承接能力弱化等一系列组织困境及其内在逻辑 ［6］；陈家建则指出了项目制的管理方式对于动员基层政府的明显效果 ［7］。这些研究从多个角度对项目制进行了分析，为本文的研究提供了一定的理论基础和素材展示，但是它们之中尚缺少对项目实行中乡村社会和基层政府互动方式的研究，尤其是在此过程中作为微观主体的行为如何影响项目的实行，而这无疑也是非常重要的。因此，本文以村庄为主要研究视域，试图探讨在基层政府“抓包”之后，最基层的乡村社会是通过什么方式来承接这些项目的？乡村社会对此的行为逻辑是什么？这对乡村社会又会产生什么影响？面对这些问题，笔者把在湘北D村的长期研究发现和经验观察所获得的资料，作为本研究的经验素材，最后研究发现：隐藏在项目进村背后的是不同主体间一系列非均衡利益博弈的过程，这种非均衡利益博弈很大程度上影响着项目进村作用的发挥，而且这种非均衡利益博弈现象的生成既与乡村社会的特殊性相关，也与基层政府的行为方式有关。

二、非均衡利益博弈：内涵与表征

在家庭联产承包制、取消农业税和土地流转等一系列内在的制度安排在农村的边际效益日渐式微的情况下，以怎样的方式将外来资金注入农村社会来促使其重返活力，确保“三农”无虞，已成为眼下的急切问题。项目制设计的初衷之一就是通过专业化的部门体制破除单位制的制度局限，将资金以项目的方式输入农村社会，集中贯彻中央政府保增长、促民生的治理理念 ［5］。然而，这一制度设计在实践运行中并不是畅通无阻的，而是注入了来自“条线”部门、地方政府、基层政府和乡村社会的各种政策意图和行为逻辑。本文基于乡村社会的研究视域，关注项目制在行政最末端的具体运作，发现乡村社会出现的“非均衡利益博弈”现象已经成为项目进村的最大障碍。所谓“非均衡利益博弈”是指在利益博弈过程中博弈各方由于没有实现自己所认为的最大效用而不断变换自己的策略，使利益博弈呈现出一种非静止、非均衡状态。项目进村过程中的“非均衡利益博弈”既体现在基层政府与乡村社会之间，还体现在乡村社会内部各个主体之间。“非均衡利益博弈”使得外来资源在乡村非但没有起到预期的作用，甚至可能造成相反的结果，它所引发的新一轮村治困境，具体化于项目进村的运作过程中，有如下表征。

（一）乡村社会对项目进村的拒斥效应

一般而言，可能进入村庄的项目分为两种：一种是半竞争性的，这类项目规模较小，数量比较多；另一种是完全竞争性的，规模比较大，资金多，但数量少，竞争性比较强。已有的研究表明，发展较好的村庄对于完全竞争性的项目具有绝对优势地位，因为这类项目需要大量的配套资金和基础设施的投入，而欠发达的村庄对此表示“项目玩不起”、“村里贴不起钱” ［3］，这在一定程度上形成了欠发达村庄对于完全竞争性的项目的拒斥效应。然而，笔者基于对湘北D村的实地考察和案例分析，发现欠发达村庄对于不需要配套资金和基础设施，看起来是完全受益的半竞争性项目，也具有拒斥效应。下面是D村第三组2014年的扶贫案例和河道清理案例：

案例一：村上没有说明扶助的内容和数量，只要求不能平摊，扶助对象必须是十个劳动力，让各组讨论确定，全体签字后再交村上。该组有26户人家112口人，其中全劳力78人，常年在家的24人。除了村民JFP和村民XY两户人家还住的是土房子，处于相对贫困之外，其他的家庭都不贫穷。在小组会议上村民JFP首先便提出他们必须要入围。但是其他村民反对，因为大家认为十年前大家的基础是一样的，由于村民JFP和村民JHQ（村民XY的儿子）不务正业，游手好闲而导致贫困，所以不公平，而大家的意思是随便选取十个人来领取这些扶贫物资，然后归组上所有，因为大家不说上面也不会知道。对此村民JFP反对，他说：“扶贫就是扶贫困人家，结果以队贪，那么你们负责任”，“我不会签字”。小组会议一直僵持在这里，由于村民JFP平时为人就比较强势，所以大家拿他没办法。后来村民JB表示“索性不要算了，我们辞了算了”，这反而引起了不少人的赞成。最后还是按照归组上所有随便选取十人领取的办法，因为村民JFP的中途离席，所以他也没有签字。直至笔者离开D村，此事未果。（资料来自2014年5月18日小组会议记录）

案例二：由于经过该组的河道日渐淤积，洪水季节无法排洪，致使洪水可能危及庄稼。村上已经安排好了挖土机来清理河道，但是河道旁树木杂草丛生，阻止了机器作业，村里希望每个组里安排劳动力来砍伐这些树木杂草。第二组在讨论该事的会议上却未和村里达成一致，原因是前年也是相同的原因让组里清理一口池塘边的荆棘杂草，组里照办了，而后来并没有挖土机来施工。（访谈对象为D村第三组小组长XML）

从这两个案例中我们可以看到，在扶贫项目中最关键的是名额的公正分配问题，村民JFP坚持的是“结果公正”，而其他村民则要求“程序公正”，争论因此不可调和。加之村民JFP平时为人从不示弱，小组会议第二天他就去镇政府企图“弄个明白”，这无疑给政府官员和村干部带来了压力。村民对于河道清理项目的消极对待，一方面与之前村干部的失信有关，但是更为重要的是，一旦要求组员出工，又涉及到每家每户出工的平均分配问题，而这其中还有些人是长期在外务工的，这些具体情况如何调和对于小组长来说都是不胜其烦的，如果没有这些事情，大家反而可以相安无事。因此，虽然这些惠农项目具有援助农村的性质，表面看起来基本属于完全受益，而乡村社会最后的互动结果却是对这些项目的拒斥就不足为怪了。因为乡村社会作为一个相对封闭的系统，有其独特的运作逻辑，即使是来自上级政府的项目援助，其可行性和利弊也会在乡村社会得到重新的权衡，当其所产生的收益不足以弥补其给作为整体的乡村社会造成的各类成本支付时，那么乡村社会就会以整体的形式产生对进村项目的拒斥。

（二）资源运作的低效率

项目治理是技术治理的主要手段之一。技术治理是指国家在实现自身管理目标时，其管理方式、治理手段正变得越来越专业化、技术化、标准化，它是一种管控型的治理方式。在科层制内技术治理一定程度上确保了地方政府社会建设和社会服务的治理目标，使政府职能开始摆脱经济发展至上的逻辑 ［8］，但是技术治理和指标管理却无法保障这些资源在乡村社会的合理、有效利用。因为项目治理提供的是指向单一目标的理性解决方案，而乡村社会的事务是灵活多变的。而且乡村社会作为行政体系的末梢基本不受科层制的约束，村民有时甚至还会利用“压力型体制”和“一票否决机制”实现对基层政府的“绑架”效应。因此，这些因素使得那些进村项目的运作很多时候背离了行政理性而遵循乡村社会的逻辑。下面是D村2013年的抽水机案例：

案例三：2013年7、8月间，湘北闹旱灾，D村上游河道的水库基本干涸，而此时单季稻刚下种，急需水，就只能在下游河道抽水灌溉。三小组受旱面积50余亩，二小组则有70余亩。村民JFP向组长XML抱怨三组、四组前几天都在政府那里搞到了大功率的抽水机及配套设施，而为何二组没有。二组组长XML立马多次与村干部和管片干部联系，第三天管片干部等人经过考察，答应为二组报销购买抽水机及配套设备的发票，当时管片干部对二组组长的说法是三组抽完可借给二组用，因为水渠都是相连的。当三组将抽水机买来并安装好，二组村民JJH便不服气，由于干部来考察时他不在，他就联合了一些村民说抽水机是二组和三组共有的。一时间二组和三组为争夺抽水机而闹得不可开交。村干部于是出来调停，给了二组300块钱用来购买柴油抽水灌溉，原因是二组每家基本都有抽水机，二组并不服气，先将用来购置柴油的钱平分，然后又向村干部提出三组有抽水机他们也必须要一个抽水机，村民JJH以上访相挟要，而其实此时受灾面积已基本得到灌溉。最后，村干部无奈只能答应，而作为安抚三组，村长JZG暗地里表示为三组再次报销一根上水管管道的费用（价值500元左右）。

在这个案例中，其实第三组一直是有完备的抽水设施的，但是就在2013年年初，组上将抽水机连同电线一起卖了，除了报废的上水管，其他大口径的铁质管道都流入村民家。谁也想不到当年就遇到旱灾。在这场闹剧中，村民JFP和村民JJH都起到了推动的作用，但具有讽刺意味的是村民JFP的水田根本不在受灾范围内，而村民JJH没有种田。村民JFP平时锱铢必较，因此看到隔壁组在旱灾中收益他就立马给组长XML施加压力。而作为组长，能给组上争夺更多的资源，就自然好向组员交代，三组能得到更多的资源就与组长XML较强的能力有关。村民JJH家境殷实，他只是借此机会扩大自己的影响，同时又给组上争到了财产。当这些矛头都指向村干部的时候，他们就只能尽可能地利用更多的资源来平衡各方诉求达到息事宁人的目的，不会考虑项目的利用效率。因此在这个过程中我们可以看到，基层政府虽然以专项专用的形式向下分流资金，乡村社会也以项目的形式承接了这些资源，但事实上乡村社会根本不关注项目本身，这对他们而言只是一种获得资源的手段，他们在乎的是资源的多寡和分配是否公平，因此项目的合理性和利用的效率就基本不会得到考虑。

（三）项目进村对原有乡村秩序的破坏

乡村社会的秩序跟乡村社会的整合度正相关。传统国家依靠乡绅士族对乡村社会推行的是“简约治理”的逻辑，这一模式被晚清的政权下乡打破后，建国后依靠强大的行政权，以政社合一的形式又一次实现了乡村社会的整合，但是在这种模式下乡村社会有社会秩序而无社会活力。改革后国家对乡村社会推行的是以制度重建为核心的释放性整合 ［9］，以土地制度为核心的改革不仅催生出了巨大的生产力，而且释放出农村社会的自我组织、自我管理能力，这个时期村民自治得到发展，乡村整合得到加强。但是随着改革的深入，这些制度的边际效益越来越弱，农村阶层分化日益加大，行政权力向社会内部扩张，村民自治行政化趋势明显，加上劳动力大量外流致使乡村进一步衰败，乡村社会出现整合失灵。项目进村正是发生在这一背景之下，因此它极易引起原本就脆弱的乡村秩序对其反应的敏感。下面是D村第二组2013年的一个案例：

案例四：在案例三中第二组村民都认为二组不能在第一时间搞到抽水机是因为村民JZH在村干部下乡考察时跟他们说了二组基本每家都有抽水机一事，于是暗地里对他都颇有微词，对此村民JZH也知晓，因此他对其他村民和村干部也积了怨气。下半年村上一次池塘清理时，由于学徒不小心致使挖土机在作业中将一个墓碑磕了一个小角，而这座坟恰好与村民JZH有点关系。这本是小事，但是村民JZH新仇旧帐一起算，把自家这几年时运不好归结于此，将自己外出的两个儿子都叫回来壮大声势。事实上跟那座坟有关系的不止他一家，还有村民JJH，他们并没有闹，而村民JZH指责他们与村上串通一气。就在村上将坟墓重修之后，他还继续和村干部、工程承包方和其他村民纠缠不清，一时间激怒了不少人，但为大局着想都忍着他。

在此案例中，村民JZH和村民JJH是堂兄弟，村民JZH之前家境较好，1997年便盖了楼房，后来村民JJH靠养猪发家，并得到了一些政府补贴，同时其他村民也慢慢变得殷实起来，所以相对来说村民JZH家就略显落后了，这也许是他心里不平衡的主要原因。这些年村民JZH和其他村民的关系已经变得紧张起来，而损坏墓碑一事正好让他找到了一个表达怨气的借口。在此之前大家都凭自己的努力发家致富，谁都无话可说。可是当项目进村这样的外来资源对乡村原有格局进行渗透时，村民便开始坐立不安了，原有的秩序也变得难以维持。案例一扶贫事件中也正是这一心理使得争论难以调和，谁都不想看着对方无端受益，而围绕公正、合理也争论不休。所以，在乡村内部整合还远未达到相对稳固的情况下，企图以外部资源输入的形式来促进乡村社会的发展，非但不能带来乡村社会的和谐，而且还有可能成为引发矛盾的导火线，使得原本脆弱的社会秩序更加恶化。

三、非均衡利益博弈：村庄视域的解读

项目进村和资源下乡是在农村内生力量不足、财力弱化、公共产品供给紧张的情况下，试图以外部资源注入的形式来促进农村的新一轮发展。然而，农村社会作为一个大系统是不断变化的、也是十分复杂的，因此项目进村等单一的资源输入形式很难体现出其对农村大系统的适应性。当前“三农”问题主要表现为农村治理衰败、农民分化加剧和农业凋敝，而这些现象的出现恰恰为“非均衡利益博弈”的发生提供了可能。

（一）“非均衡利益博弈”与村级治理衰败之关联

村级治理是指村级组织在乡村范围内进行资源分配、经济发展、社会管理、制度规制和提供公共服务等活动。现今村级组织治理的衰败与国家对乡村的治理模式直接相关。税改后乡村治理模式的转型表现为，国家依托于乡村集体进行的间接治理模式逐渐解体，而以个体权利为核心的直接治理模式在乡村治理中逐渐兴起，其本质是单个主体之间的契约与交换，以及对个体权利的保护和强调 ［10］。在这种直接治理模式下，首先，村级组织权力的弱化使其治理能力大打折扣。税改后国家为了消除村级组织“营利型经纪”，各项惠农政策改变了过去依托于乡村集体的方式，而试图直接对接农户。然而，权力以资源为基础，当村级组织掌握的资源减少后必然导致其治权的弱化，治权弱化则造成村级组织权威的丧失，所以其对于统一、协调不同主体的行动和敦促资源有效利用的能力也下降。案例三中当村民JJH威胁上访和二组、三组关系紧张时，村干部不得不采取利益让渡和妥协的方式来平息事端，项目资金来自国家当然不要他们掏腰包，然而正是这种化解的手段，强化了村民对于寻求各种博弈策略的预期。其次，考核机制使村级组织实现有效治理的动机弱化。直接治理模式下的国家各项制度变革倾向于维护农民权益，对基层政权的考核则实行以社会稳定为主的“一票否决制”。对于欠发达地区的基层组织而言，由于获得大的发展项目需要相应的配套资金和已有的发展基础，而这几乎是不可能的，所以村级组织便尽量少涉入与农民权益相关的事端，只求确保地方不出大的事故，而对于发生在乡村社会内部围绕国家资源的争夺手段、过程、结果以及资源的利用效率当然就不会过分在意。正是这两方面的因素，使村级治理非但没有化解“非均衡利益博弈”对于项目资金的消解效应，反而对乡村社会“非均衡利益博弈”持一种默许态度，使“非均衡利益博弈”失去了外部的权力束缚和制度规约。

（二）“非均衡利益博弈”与乡村社会阶层分化之关联

农村社会在经历改革开放、市场经济的确立和城镇化建设的浪潮之后，农民也由一个阶级分化成了若干个阶层。具体而言，现在的农村形成了由精英阶层、代理人阶层、中层普通农民阶层和弱势群体阶层等组成的多个阶层并存局面。由于近年来国家惠农政策的大力普及，多阶层并存局面下农民收入和农村生活水平虽然都有所提高，但是贫富差距的拉大和收入分配的不平等也引发了更为严重的社会问题。首先表现为地方性规范的破裂，原有的那种乡风淳朴、邻里和善的友好局面一去不复返，取而代之的是村民“谁也怕谁好起来”的狭隘心态。当发生矛盾时，村民们不再顾及自己的颜面和影响，而是撕破脸皮式的毫不退让，村民之间由互惠互利、共同发家致富的合作关系转变为以利益的争夺为核心的紧张关系，所以当面对资源进村时，大家首先想到的都是自我利益的最大化，并不在乎他人和集体的利益。更为重要的是，不合理的财富分配格局加剧了下层农民的挫败心理，由于个人的能力和基础有限，他们的生产积极性受到了极大的挫伤，这使其境况更加惨淡。他们中的一些进城成为街头乞讨人员，另一些则沦为所谓的“农村二流子”，整天不务正业、寻衅滋事，包括对村里的公共项目和工程。因为这基本无关他们的利益，所以他们就从中阻挠或者捣乱，以表达他们对社会的愤懑。正是农村社会关系的这种紧张状态，成为催生“非均衡利益博弈”发生的内部动力，加大了资源进村后在农村社会内部对其进行整合与分配的成本。

（三）“非均衡利益博弈”与农业凋敝之关联

当前的项目进村主要针对一定的农业生产资料和生产设施，将其作为实现资源转移的载体，并以具体项目的方式来完成，这种实现形式比不直接依赖于生产资料的惠农措施（如上文的扶贫案例）在农村社会引发更少的矛盾和争议。在笔者所调查的D村，村庄内产业结构几乎全部为农业，农业生产资源及与之相关的设施构成主要包括土地、水库、沟渠、河堤、池塘和集体所有的其他机械设备，近些年来的进村项目也主要是围绕着这些要素而展开。实际上只有将项目资金紧紧地与这些要素连在一起，才能真正将下乡的资源落实到农业的增值与增产上来，因此在以农业经济为主的地区，这样的政策逻辑是大家都接受的。但是，现在广大农村的实际情况是，一部分农民完全与农业经济相脱离，一部分农民种田仅仅是用来自给，只有极小部分农民才将农业产品作为经济收入来源。这主要是由于农业生产成本提高而粮价低迷，造成农业生产效益不高，因此年富力强和稍微具备一点技能的农民都不愿意留在农村。发生在D村的情况就是一部分人没有种田，一部分人种了小部分田，一小部分人种了大部分田。所以，这样就出现了农业生产资源及其他农业设施所带来的经济红利集中地流向一小部分农民的格局，在这种格局下，依托于农业生产资源的项目资金实际上实现了在农民之间的不均衡分配。因此对于大部分农民而言，一方面由于农业收益率低而不愿意涉足农业，另一方面对于大量旨在确保农作物丰收的政策资金，他们也不打算放弃。所以在项目进村和资源下乡的过程中，这部分人就会尽力改变资金流转的原本方向，实现他们将惠农资金引向那些见效更快、最大化自己利益的策略，这也为“非均衡利益博弈”提供了外在激励。

四、总结与讨论

总而言之，农民阶层分化产生的身份落差感成为了催生“非均衡利益博弈”的内部动力；村级治理的衰败导致的村级治理能力不足使“非均衡利益博弈”失去了外在的权力束缚和制度规约；而农业凋敝造成的外来资源红利不均衡分配又强化了“非均衡利益博弈”的外部激励。在这些因素的共同作用下，“非均衡利益博弈”所引发的村治困境主要变现为项目难以进村、项目运行的低效率和项目对村庄秩序的破坏。究其原因，除了上文已经论述的因素之外，它与项目制本身的运作逻辑有关，因为项目制仅仅表现为单一的项目资金转移，而缺乏配套的组织和制度输入，所以这样就给了条线部门、地方政府和乡村社会更多的策略性运行空间。更为重要和根本的是，由“非均衡利益博弈”所引发的村治困境说到底是一个政治民主化的问题。项目进村和完善村民自治制度是相互促进的关系，项目进村为村民自治制度的发展和完善提供了新的议题和契机，改变了以往农民对村级事务消极参与的状态；而村民自治制度的发展和完善则能够最大化的统一和协调各个主体的行动，形成最佳的行动策略组合，实现制度规制下博弈的纳什均衡，从而保证资源下乡的经济效益和社会效益。