现代大学制度视阈下的高校腐败治理研究

王水平，梅甜甜，许金华

（1.江西广播电视大学，江西 南昌 330046；2.南昌工程学院，江西 南昌 330099）

现代大学制度视阈下的高校腐败治理研究

王水平1，梅甜甜1，许金华2

（1.江西广播电视大学，江西 南昌 330046；2.南昌工程学院，江西 南昌 330099）

高校腐败频发固然与领导者个人素质有关，但腐败出现的频度和强度则完全取决于制度健全的程度和质量，有效治理高校腐败必须有效制约与监督权力的滥用与错用。为此，对高校内部权力进行科学合理的分工制衡，这不仅是有效治理高校腐败的根本途径，也是现代大学制度设计的核心要素和重要内容。

现代大学制度；权力监督体系；高校腐败治理

近年来，高校腐败现象不断出现，呈愈演愈烈之势，高校的“静土”之光环逐渐褪色，已成为腐败犯罪新的高发区。以江西省为例，2008-2013年，全省共查办高校腐败案件71起，涉及到省内21所公办本科院校和2所公办专科学校。共查处103人，其中厅级干部5人，处级干部24人；给予撤职以上处分72人，移送司法机关37人；2014年全省教育系统立案138起，涉案人数达199人，其中127人受到党纪政纪处分。①该数据来源于江西省2015年教育工作会议材料。除了领导干部，一些科研人员也因鲸吞科研经费，陷入贪污腐败的泥潭，如浙江大学环境与资源学院陈英旭教授贪污科研经费945万余元，以犯贪污罪判处有期徒刑10年，并处没收财产20万元。高校腐败已呈逐步扩张之势，引起了社会的广泛关注，亟需及时治理，保证高校的公平与公义。

党和国家以及教育行政管理部门对高校腐败的治理从未停止，但上述事实说明，效果仍然有限，这说明了高校腐败治理单靠上级的监管是不够的，还需要从高校内部着手，完善高校治理制度。制度学派的著名代表人物罗纳德·科恩曾说：“离开制度的资源配制，就像没有筋脉的血液循环一样。”［1］与其他领域的腐败高发一样，高校腐败同样是一方面有了滋生腐败的外部环境，另一方面又缺乏有效制约腐败的内在制度规范。如，高校经费近年来不断增加，这在改善高校办学条件和育人环境的同时，客观上为贪污腐化提供了条件，再加上现有的行政化管理体制，行政权力易于错用和滥用，高校监督制约机制又难以到位，高校腐败案件的频发就在所难免了。当前，中国的社会治理正加速迈进法制时代，在制度层面进一步构筑起防腐、反腐的绿色堤坝已成为社会的共识，习近平总书记在中央政治局第二十四次集体学习时强调：“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性”，“铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》把建立现代大学制度作为高校建设的基本战略任务，明确高校制度建设的基本目标和方向，也为高校制度反腐指明了现实路径。所谓现代大学制度，就是指“大学为顺应现代社会发展要求，在政府的宏观调控下，面向社会依法自主办学、实施民主管理、全面落实大学作为法人实体和办学主体所应具有的权利和责

任相统一的管理制度。”［2］在宏观上，现代大学制度就是要科学规范大学与政府和社会的关系，建立健全理事会、董事会，加强社会监督。在微观上，就是要科学规范学校内部的治理结构，处理好学校党委、行政和学术之间的权力关系，健全完善教职工代表大会、学生代表大会等群团组织，加强内部监督。这些关系都处理好了，监督到位了，制度的笼子就因此扎紧了、扎密了，高校腐败自然会因此而得到有效的治理。

一、外部资源供给递增：完善现代大学制度的外在需要

生产力的解放与发展是社会主义本质的重要内容，也是提高自主创新能力、增强社会主义综合国力、建设创新型国家的重要途径。然而人是生产力当中最活跃的因素，生产力的解放与发展离不开科技的创新与发展，科技的创新与发展离不开一流的人才，创新性人才的培养离不开教育。古今中外，凡是综合国力一流的国家，教育都起到了至关重要的作用。二战后的德国、日本便是一个很好的历史脚注。为此，实现可持续发展，促进社会主义现代化，必须把教育摆在优先发展的战略地位，把中国从一个人口大国变为一个人力资源强国。因此，20世纪90年代中期以来，党和政府把科教兴国战略、人才强国战略、可持续发展战略作为实现社会主义现代化的国家战略的三大支点。顺应这三大战略，高等教育改革与发展也在动态中不断地进行革新，对高等教育的外部资源供给不断递增，实现了从政府单向度的供给投资体制到政府、社会和企业等多向度的供给投资体制的转变，从而使得我国高等教育获取外部资源的渠道更加灵活化、更加多元化，高等教育外部供给投资的总量不断增加，投资增长比例不断上升，高校具有更多的办学资金和资源。

事实也证明，高校外部资源的供给也一直呈现出上扬乃至暴增的趋势。一方面，随着学校招生规模的扩大、学校校区的扩大建设、学校后勤社会化与产业化等潮流之下，大量外部财物资源不断注入甚或涌进大学校园，特别是在一些收费性或赢利性的项目中，各种私人投资也愿意涌进大学，这既表明高校办学自主权也在一定程度上得到落实，但是在一批决策、调度权力从行政主管部门下放到高校的情况下，与上述变化趋势相适应、相配套的高校内部约束制衡机制却没有同步建立健全起来。高校内部管理中的过度行政化，使权力过分集中到行政管理“官员”手中，高校腐败也正是权力监督制约疲软背后生长出来的一个“脓包”。在学校内部，师生难以对他们行使监督权，更别是说制约权，在一些领域，师生参与流于形式，甚至根本就没有师生的民主参与。另一方面，在学校外部，高校的行政权力没有受到足够的监督制约，使高校腐败发生的客观风险成为现实。诸如高校后勤基建岗位上的腐败频生与有些地方交通部门的腐败频生在实质上如出一辙；招生腐败与地方买官卖官的官员选拔腐败也大有异曲同工之处；科研经费的项目立项腐败与工程招投标的发包腐败也难免不是大同小异。但是面对高校领域中的腐败现象，我们并不能采取极“左”的方式，一厢情愿地、单向地缩小对其外部资源的供给，让高校在资源聚集效应上捉襟见肘，也不是把高校自主办学中的高校内部有限的行政权统一回归政府有关部门，这两种办法都不仅不是最优选择，甚至更多是开倒车的行为，而应该是在强调其办学自主权的同时，也更要同时对其有限“行政权力”进行“限权”，加快建立完善现代大学制度，把权力关进制度的铁笼里，重建高校自主办学的权力结构生态，促使权力与权利在高校内部治理中达成一种动态的平衡结构。

因此，当今高校外部资源供给递增甚或爆增的际遇中，一方面，它为缓解现代高等教育发展的资金瓶颈，为现代高等教育发展提供了物质支持，大大促进了我国高等教育的发展；另一方面大量外部资源的输入与供给的过程中，内部治理的“错位”或“缺位”、权力监督体系的不健全等，在客观上为高校腐败的发生滋生了土壤，从而，对建立完善现代大学制度提出了迫切要求。

二、权力监督体系疲软：完善现代大学制度的内在要求

我国高等教育的社会主义属性，决定了我国政府与公办高校之间是一种 “委托—代理”的关系，政府是委托人，高校治理者是一种代理人，代

理政府对高校进行治理与经营。从本质上看，我国高等教育制度设计是一种政府主导的“委托管理”制度，这种制度设计在客观上有利于保证我国高校办学的公共服务性与社会主义属性，保证了我国高等教育办学和培养人才的社会主义方向。基于这种制度设计，在我国《高等教育法》等有关法律法规的保证下，高校拥有了更多的办学自主权。随着这些自主权或自治权的增加，进一步给高校带来了更多的行政权力。

改革开放以来，尤其是20世纪末以来，市场力量成为影响我国大学发展的主要因素之一，市场资源的注入也客观上为我国大学发展起到了加速器的作用。在这期间，为了更好适应社会全方位变化及教育自身发展的要求，我国高等教育也相应地进行了深刻的宏观管理体制和高校内部制度变革，有效激发和释放体制的活力，我国高等教育获得前所未有的快速发展。但总体而言，我国高等教育体制和制度设计未能及时跟上时代和社会变化，离社会全方位变化与高等教育自身发展要求，尚有一定的距离，政府主导的“委托管理”制度存在制度供给不足、制度供给不到位，制度供给缺位或越位等问题；高校与政府之间的产权关系“理不清，剪还乱”，依附关系尚未完全剥离。但是毫无疑问，高校办学自主权确实得到前所未有的空间，高校办学自主权大大增加，但是对高等学校的管理来说，不论是外部还是内部，行政色彩都过于浓厚，许多高校的“官本位”思想充满了校园，校园俨如一个“官场”。

在现实中，大学中的行政权力与学术权力的权力边界难以厘清，而且往往是行政权力参透、挤压甚至完全替代学术权力，行政权力之手伸向了学术权力系统，在背后对学术权力系统发出各种各样的指令，学术权力系统只是一个执行指令的机器而已，导致学术权力长期处于不孕不育状态，这已成为我国高校的一个客观镜像，学术权力严重式微，难以发挥其对行政权力的监督制约作用，从当今各大高校各种学术组织的成员来看，大多数行政管理者，兼任着学术委员会、教学委员会、专业委员会等其它各式各样委员会的成员，各种各样委员会的“组长”或“副组长”一般都是行政权力的领导者所担任，致使在权力的有形或无形作用下，这些学术组织难以真正发挥其应有的作用，更多是行政权力在某个事件或事情中实现其目的的一种工具而已，更别奢谈其能真正起到对权力滥用与错用的监督制约作用。

随着高校各种资源的增加和集聚，腐败的风险在不断扩大。“爱好权力，犹如好色，是一种强烈的动机，对于大多数人的行为所发生的影响往往超过他们自己的想象。［3］“全人类共同的爱好，便是对权力永恒的和无止境的追求，这种追求至死方休。”［4］为此，必须对权力实行有效的制约，以防止绝对权力下的绝对腐败。总体而言，当前高校反腐倡廉制度建设方案存在缺乏针对性、系统性和整体协调性等问题，高校反腐倡廉制度建设要把现有制度建构成结构合理、配置科学、程序严格、相互制约的源头治腐的制度体系。［5］

三、现代大学制度：高校腐败治理的制度设计

当今社会高等教育已不是一个“孤岛”，而是与国家、社会发展紧密相关的，虽然强调高校自主办学权的落实，但高校自主办学并不是为了高校而办学，而是高校办学要涉及到国家、社会等各方面的关系，高校办学的最终目标是为了培养社会主义事业的合格接班人，为了实现人的自由全面发展。为此，高校在自治过程中也要符合公共利益，也要符合社会发展要求，综合体现学校、国家和社会的意志，满足政府目标和学校自治的双向要求，实现社会公共利益的最大化，而不得出现有损于国家、社会和人的发展的任何不当行为，高校腐败与其是格格不入的。问题的关键是怎样的治理模式和运行机制能有效达到这种目的，实现这种要求呢？中外高等教育发展的历史与现实证明，只有建立政府宏观管理、高校面向社会依法自主办学的现代大学治理制度，把权力关进制度的笼子里，才能达到这种目的和要求，也才能从制度根源上预防和治理高校腐败，正如邓小平所说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面”。［6］这也说明腐败的出现，固然与领导者个人思想动摇、理想

信念淡化、人生观和价值观扭曲有关，但是腐败出现的频度和强度则完全取决于制度健全的程度和质量。

由于高校行政权是基于大学自治而产生的社会公共权力,这一特点决定了高校行政不能采取与行政机关相同的管理模式,而必须建立与高校行政权相适应的管理模式。［7］当前高校腐败主要发生在基建工程、物资采购、招生录取、财务管理、校办产业、科研经费和学术诚信等诸多领域，对于高校发生的这些腐败现象，各级各类教育主管部门也给予高度重视，也花费了很多功夫、很大力气想方设法去进行治理，曾大力要求严把工程建设关，严把财务关，严把招生关，严把学术关、严把领导班子决策关，颁布了一系列严把各种关口的相关法规与制度，为了能更好地净化高校环境，回归大学精神本质，对学术腐败也明确提出要 “零容忍”，可还是接连出事。这一方面说明只是仅仅严把腐败风险发生的各种“关口”，而不在制度上监督制约高校行政权力，充分调动和发挥全校师生的办学知情权、参与权、监督权和评价权，那么高校腐败现象依然难以从根本上得到治理；另一方面也说明单靠上级主管部门的监督、制约还难以完全凑效，必须从其腐败背后的高校自身制度根源来设计一个健全、合理的制度体系。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”［8］为此，建立健全现代大学治理制度的权力制衡机制，让权力在阳光下运行，实现行政权、教育权与学术权的有效分离与有机互动，是高校腐败治理的制度设计取向，才能真正回归大学的精神本质，学术尊严和教育尊严回归大学校园。建立健全现代大学治理制度的权力制衡机制，需要从以下四个方面入手：

一是健全党委领导下的校长负责制，科学划定党委权力和行政权力的边界。党委领导下的校长负责制是中国特色现代大学制度的一项基本设计，既保证了学校对党和国家教育方针政策的遵守执行，又保证了校行政作为学校办学管理的主体地位。党委领导决策应采取集体决策，少数服从多数，个人服从组织的原则，党委领导实际是委员会的集体组织领导，目前，一些学校的党委书记一把手易陷入腐败，从制度上看，就是这些学校的党委领导制发生了异化和错位，即“党委”领导等同于“党委书记”领导，学校成了一言堂，书记一人说了算，书记的权力失去了制衡和监督。这种制度上的错位与异化，表面上看是由于党委权力一把手的书记性格强势，全面压制了行政权力一把手的校长，深层来讲，其实是学校没有对党委的权力和行政的权力进行制度规范，二者的权力边界不清晰、甚至是混杂在一起，从而为党委书记在学校事务上大包大揽、到处伸手埋下了制度性隐患。高校以建立现代大学制度为契机，制定好党委领导下的校长负责制的实施意见，依法依章落实学校党委、行政的议事规划、工作制度，明确党委权力、行政权力的边界。

二是加快学校去行政化步伐，厘清行政权力和学术权力的边界。高校是一个事业单位，更是一个学术机构，而目前，我国高校普遍存在行政权力与学术权力的边界相互不清，行政管理过于主导学术事务、学术权力空间有限的弊端，行政权力在高校过度使用，进而为“权力寻租”提供了更多的空间，腐败发生的可能性因此增加。高校要通过建立完善现代大学制度的有力时机，明确学校行政权力的行使范畴，澄清学术权力应有地位，进一步强化学术委员会、教学委员会、学位委员会等科研、教学组织的地位，真正实行教授治学，对高校行政权力起到制衡之效。

三是完善权力民主监督体系，明确公私利益边界。权力之所以被滥用或错用，关键原因是权力有效制衡和监督体系的不完善，权力结构系统中的决策、执行与监督的三个子系统之间保持一个动态平衡的张力和有机互动的合理效应，真正实现对权力的有效监督与科学制约。只有权力结构系统科学合理，制度体系才能可靠有效。高校腐败治理制度最终能否真正可靠有效，其权力结构体系也必须实现党委领导权、行政执行权、教师学术权和民主管理权之间的动态平衡与有机互动，以师生拥有的法定权利来监督制约各项权力。具体而言，就是要落实好大学章程，充分发挥学校教职

工代表大会、学生代表大会的作用，实现内部社会监督；充分发挥学术委员会、教学委员会和学位委员会的作用，实现学术权力对行政权力的制衡。同时，要通过加强民主监督，明确公私利益边界。众所周知，腐败的本质即公权私用，腐败的重要根源即公私利益冲突，腐败治理过程即合理划定公私利益边界的过程。虽然高校中的公私利益冲突并非最明显、最集中，但也在高校许多地方客观存在，如行政领导兼任某一学科团队或学术团队负责人，在为其学术团队争取学术利益时就极有可能出现其利用手中的公权来谋取私利的现象，从而牺牲整体的学术利益。在学校其它领域中也存在着类似的这种利益冲突，在此不再一一列举。因此，对权力与利益进行合理的制度安排，科学划定公共利益与私人利益的边界，特别是对“双重利益代表”（官员和学者）身份和角色中进行科学的制度设计，从而防止公权私用的出现，是现代大学治理制度的权力制衡机制设计的应有内容。

四是制度设计系统联动，实现依法办学合力。

建立现代大学制度，规范学校治理，除了上述分权制衡、民主监督之外，还需要学校内部积极整合，形成办学合力。当前，高校腐败治理过程中的制度建设的顶层设计不够，制度的集成性、协调性、系统性不足，往往制约着高校腐败治理的有效性与根治性。为此，必须以系统全局的眼光、顶层设计的思路、长远根治的逻辑等来体系化、生态化地建设高校腐败治理制度，这不仅是高校腐败治理的应有之义和制度再造，也是现代大学治理制度建设的有益探索。整合资源、形成合力的重点就是进一步加强对高校党组织、高校行政，高校党的纪检机构、高校行政内设的监察、审计机构以及工会、共青团、学生会等群团组织的整合。通过整合这些高校内部资源，形成高校治理利益相关方共同参与的工作格局，夯实由党委领导、党政共管，纪检监察专业部门牵头，全员参与的体制，从而实现现代大学制度在顶层设计上的系统化和联动化，只有这样，才能真正发挥权力监督制约体系的整体合力，克服权力监督制约过程中的制度碎片化难题，从而有效克服高校腐败治理过程中的头痛医头、脚痛医脚的碎片性现象，甚或治标不治本的现象。

总之，“任何一种腐败行为都是一种将权力作为资本运用（使用、消耗、积累、增值）的过程”［9］，“监控权力弱于监督客体的权力，势必会因权力失衡而造成监督客体滥用权力”［10］。我们要高度重视高校的腐败问题，剖析高校腐败的病因，把握高校腐败发生、发展规律，不断健全高校的权力监督机制，加强现代大学制度中的权力制衡，从宏观、中观和微观等点线面上对政府的监督、高校内部的监督和社会的监督不断深化、细化和优化，用有效的制约机制限制权力和遏制腐败。特别是在新形势新阶段，要坚持用法治思维深入推进高校党风廉政建设和反腐败工作，全面落实从严治党新常态，不断加强现代大学制度的研究，精心做好现代大学制度的设计，认真组织现代大学制度的审查，扎实推进现代大学制度的实施，促进现代大学制度与高校腐败治理体系深度融合、紧密对接，实现治校与办学双赢。

［1］赵震江，付子堂.法理学［M］.北京：北京大学出版社，1999：215.

［2］张密丹.现代大学制度：高教改革的关键［N］.光明日报，2011-7-10.

［3］［英］柏特兰·罗素著，吴友三译.权力论［M］.北京：商务印书馆，1991：189.

［4］［英］霍布斯.利维坦［M］.北京：商务印书馆,1986：72.

［5］蒋国英.略论高校反腐倡廉制度建设中的点、线、面［J］.扬州大学学报,2008（1）.

［6］邓小平文选（第 2卷）［M］.北京：人民出版社1994：333.

［7］王青斌.高校行政权略论［J］.南京工业大学学报(社会科学版)，2005(4).

［8］［法］孟德斯鸠.论法的精神（上册）［M］.北京：商务印书馆，1982：154.

［9］林喆.权力腐败与权力制约（修订本）［M］.济南：山东人民出版社，2009：196.

［10］罗忠敏.腐败成因与防治对策——北京市典型案例分析［M］.北京：北京大学出版社，2008：296.

责任编辑：钟晓红

D630.9

：A

1008-3537（2015）04-0040-05DOI：10.13844/j.cnki.jxddxb.2015.04.007

2015-08-18

2014年江西省高校党建课题重点项目（JXGXDJKT.ZD-201410）；2013年江西省高校党建课题一般项目（JXGXDJKT.YB-201339）

王水平（1964-），男，江西莲花人，江西广播电视大学纪委书记，教授，研究方向：党建与思想政治教育。

http://www.cnki.net/kcms/detail/36.1211.G4.20151209.1123.014.html