上海公共租赁住房政策分析

唐国栋

【摘 要】上海在公共租赁住房政策出台前，已基本建立形成最低收入家庭依靠廉租房保障、向低收入家庭供应经济适用房、商品房主要面向高收入家庭的多层次住房保障供应体系。然而，社会上还有一群人，他们既无法承担商品房，又未被政府纳入住房保障体系，这就是俗称的住房“夹心层”，他们面临着严峻的住房问题。对此，上海制定了相关的公共租赁住房政策，以解决“夹心层”的住房问题。本文试图通过运用超理性分析的理论框架，对上海公共租赁住房政策进行分析。

【关键词】公共租赁住房；政策分析；超理性分析

一、问题提出

随着上海住房保障制度的深化和完善，在公共租赁住房政策出台前，上海已基本建立形成最低收入家庭依靠廉租房保障、向低收入家庭供应经济适用房、商品房主要面向高收入家庭的多层次住房保障供应体系。然而，社会上还有一群人，他们既无法承担商品房，又未被政府纳入住房保障体系，这就是俗称的住房“夹心层”。

上海市政府于2010年9月1日发布了《本市发展公共租赁住房的实施意见》，明确了上海发展、实施公共租赁住房的相关政策。

本文试图通过运用超理性分析的理论框架，从政策问题、政策目标、政策制定过程、政策内容、政策效果、政策调整与完善、政策建议等方面分析上海发展公共租赁住房政策。

二、分析框架

1.现有理论模型的分析、比较

现有的公共政策分析模型主要分为政治分析模型和理性分析模型两大类。

政治分析模型认为，公共政策是政治系统的产出，政策过程本质上是一个政治过程。理性分析模型认为，公共政策的制定应当以社会收益最大化为目标，政府应当选择给社会带来的收益最大限度超过所付成本的政策。

政治分析模型和理性分析模型，为公共政策的分析提供了理论框架，但这些分析模型都存在着一定的问题。为改善现有理论模型的局限性，并适合我国国情，本文试图采用超理性分析的理论框架，对上海实施公共租赁住房这一公共政策进行分析。

2.超理性分析的理论框架

超理性分析方法主要有：（1）问题的主观识别方法： 构建政策问题具有主观性。（2）趋势的直觉预测方法： 直觉预测方法所依据的是判断、直觉、灵感、洞察力。（3）方案的灵感激发方法：要创造性地解决问题， 就必须发挥集体智慧的力量。（4）决策的经验判断方法： 政策的最终形成往往需要少数权威人员甚至个人做出抉择。这个过程通常也是依赖于个人的经验判断。（5）结果的模糊评估方法：对政策结果的评估可以采用模糊评估法， 主要评估个体与团体的心理感受。

超理性分析方法的具体运用：（1）纵向分析： 将现有的政策和以前的政策进行纵向的比较。（2）横向分析： 将现有的政策和世界各国的政策进行横向比较分析。（3）价值分析： 以价值取向为标准，进行政策的评估比较；如果价值观有多种要素， 则应建立多维的评判坐标体系。（4）生态分析：参照生态学的相关理论， 分析政策与环境的适应性，以及政策环境对政策形成过程的影响。（5）心理分析：参照心理学的相关理论，分析政策制定和实施的心理效应。（6）智能分析：研究政策形成过程中人类的智力活动因素，为智能决策提供参考依据。

三、展开分析与论证

1.政策问题

公共租赁住房政策是在经济适用房和廉租房的基础上发展起来的。根据超理性分析方法中“问题的主观识别方法”，对上海来说，房价高而由此引起的住房保障问题就是一个很大的公共问题。政府在出台了经济适用房和廉租房政策后，解决、保障了一部分困难群众的住房问题，此时，更是看到了被排除在经济适用房和廉租房政策之外的“夹心层”，希望通过采取措施，解决“夹心层”的住房问题。

2.政策目标

被排除在经济适用房和廉租房政策之外的“夹心层”，同样无力购买商品房。他们是公共租赁住房政策的主要适用对象。

政府和政策决策者看到了住房条件“夹心层”这个公共问题，旨在通过制定、实施相关公共政策，将公共租赁住房作为新增加的一项住房保障政策，使住房保障覆盖面从城镇户籍人口扩大到有基本稳定工作的城市常住人口。

3.政策制定过程

根据超理性分析方法中“方案的灵感激发方法”，要寻求解决问题的答案，创造性地解决问题，必须发挥集体智慧的力量。

上海公共租赁住房政策在正式发布出台前，于6月4日至6月13日以征求意见稿的形式在《解放日报》、《新民晚报》、“中国上海政府门户网站”、“上海市住房保障和房屋管理局网站”和“东方网”上开载，同时，决策者委托了专业咨询公司制作了调查问卷，公开向社会征求意见。

征求意见的过程，充分标明，决策者在上海公共租赁住房政策制定过程中，在政策基本成形的基础上，集思广益，充分发挥社会民众的智慧和力量，以使政策更完善。

4.政策内容

上海公共租赁住房政策在政策内容上体现了以下几个特点：

第一，面向所有常住人口，不局限于户籍人口。

上海发展需要不同层次的大量外来人才，公共租赁房就是希望能以此多留住一些潜在的人才；其次，公共租赁住房虽然向非户籍常住人口开放，实际上也有门槛，实际会入住的主要还将是中间收入群体；再次，户籍人口的住房需求有更丰富的解决方法，如经济适用房和廉租房等。

第二，没有收入准入线。

超理性分析方法中的“纵向分析”方法，将现有的政策和以前的政策进行纵向的比较，以史为鉴，从而形成相对正确的政策。上海公共租赁住房政策在申请条件中不再设置收入准入线，这种做法就是借鉴并吸收了经济适用房和廉租房的教训。

决策者在制定政策中，以史为鉴，转换了思路，不从收入而是从房子来约束申请者。这使公共租赁住房基本“无利可图”，使那些寻租或投机者失去兴趣，从而能够到达真正需要的人手中。endprint

第三，上海公共租赁住房将有独立和专职专业的运营机构。

发展公共租赁住房是要长期进行的、面对数以万计家庭的。这个任务很专业，涉及收购、建造、出租、轮候、流转、物业管理、日常运营等很多环节，必须成立一个专职专业的运营机构。这与大多数城市公共租赁住房由政府住房保障部门直接操办和管理形成鲜明对比。

5.政策效果

根据超理性分析方法中“结果的模糊评估方法”，对政策结果的评估可以采用模糊评估法，主要评估个体与团体的心理感受。

对上海公共租赁住房政策效果的评估，可以以华泾馨宁公寓为例。华泾馨宁公寓于2011年12月29日正式对外供应，入住租户主要来源徐汇、闵行、长宁、普陀、黄浦区各单位的职工家庭，其租赁价格与临近项目的租金相比，不存在价格优势，因而导致入住率不高。

上海公共租赁住房的实施效果不如预期，原因主要有三点：第一，公共租赁住房租金不具备价格优势。第二，公共租赁住房的房型配比与实际住户需求存在差别。第三，公共租赁住房的相关规定仍限制了合租的需求。

6.政策调整与完善

超理性分析方法中“生态分析”方法，要求分析政策与环境的适应性，以及政策环境对政策形成过程的影响。

上海公共租赁住房政策出台后，决策者根据政策环境的变化，不断对政策进行调整、完善。

2013年，市房管局在总结2012年两个市筹公共租赁住房试点项目申请供应工作的基础上，对《市筹公共租赁住房准入资格申请审核实施办法》进行了调整修订，在申请条件、供应范围和供应标准等方面作出了调整。

7.政策建议

目前，上海公共租赁住房制度实施正处在探索阶段，相关实施效果不是很理想，笔者提出以下建议：

一是合理规划选址建设，加快交通等生活设施的配套，满足公共租赁住房住户的生活需要。

二是调整公共租赁住房的房型配比和租金水平。

三是建立针对特定人群的租金补贴机制。

四、结论

1.经过上述模型分析，得出基本结论：

上海公共租赁住房政策是决策者在将住房“夹心层”的住房困难问题界定为公共问题后，通过制定并调整、完善相关政策、措施，以解决住房“夹心层”的住房困难问题，完善上海的住房保障体系；同时，上海公共租赁住房制度实施正处在探索阶段，需要决策者根据社会民众的反映和政策环境的变化，进一步完善，以达到决策者制定政策的目的。

2.本文研究过程中，某些问题，如政策制定过程，未分析到位。本文的研究和分析，希望能抛砖引玉，为决策者的制定、决策公共政策提供一定的参考作用。

参考文献：

[1]陈佳云.试论公共政策的主要分析模型与超理性分析[J].广东行政学院学报，2011（2）.

[2]陈振明.政策科学——公共政策分析导论（第二版）[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[3]付飞翔.公共政策分析的理论模型评述[J].牡丹江大学学报，2012（8）

[4]胡红霞，杨家莲.公共政策分析模型分类重构研究[J].云南行政学院学报，2012（1）.

[5]胡靖.从“夹心层”看如何完善上海公共租赁住房政策[J].上海房地，2013（3）.endprint