海南省燃油附加费实施情况调研报告

魏雅丽

摘要：海南省在全国率先实行燃油附加费改革，至今已有20年，取得了显著的社会效益和经济效益。调研海南省燃油附加费的实施情况，学习其改革经验和主要做法，分析其存在的问题，为探索我国收费公路改革、提高通行效率提供参考。

关键词：燃油附加费；调研；报告

中图分类号：F2

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）05005102

1燃油附加费实施的基本情况

1.1实施背景和目的

1988年海南建省后，公路为岛内主要运输枢纽，然而，公路等级低、路况差、危桥多、车辆拥挤等问题突出，成为当时制约经济发展的瓶颈；公路上乱设卡、乱收费、乱罚款现象严重，也影响了投资环境的建设和改善。为改进公路规费的征收与管理，保障公路养护和公路建设资金的筹集，从源头上解决公路“三乱”问题，保障公路畅通，1993年12月19日，海南省政府发布了《海南经济特征机动车辆燃油附加费征收管理办法》，规定从1994年1月1日起，在全省范围内率先实行公路规费征收模式改革，将原来的公路养路费、过路费、过桥费和公路运输管理费“四费合一”，统一收取燃油附加费。

1.2主要内容

燃油附加费包括汽油燃油附加费和柴油机动车燃油附加费；1994年改革时制定的征收标准分别为1500元/吨和300元/吨，2006年3月1日起，海南省把燃油附加费征收标准分别上调至1.42元/升（约1950元/吨）和390元/吨。2005年，海南省对机动车辆使用的天然气和液化石油气征收燃气附加费，征收标准分别为0.7元/立方米和0.56元/升。

目前，汽油燃油附加费由汽油零售企业（加油站）在购买汽油前向征稽机构缴纳；柴油燃油附加费由缴费义务人提前向征稽机构缴纳下一缴费周期的燃油附加费，可根据实际需要选择按月、旬、日进行缴费，或者与征稽机构签订协议，按优惠费率实行全年统缴；燃气附加费由燃气经营企业在购气前应向所在地征稽机构缴纳。

1.3主要成效

（1）促进交通规费收入快速增长，为公路养护和建设筹集了大量资金。1994年，海南省燃油附加费收入3.24亿元，比1993年的公路规费收入增长了81%，到2007年，海南省燃油附加费收入达10.92亿元，比1994年增长237%，14年累计征收燃油附加费81.2亿元。海南省以燃油附加费作为公路建设的资本金，争取国家投资和银行贷款修建公路，形成了以高等级公路为主动脉，辐射市县、开发区、旅游区的公路网，为海南经济发展起到了巨大的推动作用。

（2）从源头上解决公路“三乱”问题。实行燃油附加费改革后，海南省撤并了所有公路沿线收费站卡，公路“三乱”现象从源头上得以根治，深得社会和广大群众的拥护。

（3）降低了征收成本。政府不需要投入高额的资金建设和维护高等级公路沿线收费站卡，现有的管理人员大多为原养路费征稽站工作人员，精简了机构，减少了人员开支，提高了工作效率，大大降低了征收成本。

（4）简化缴费手续，体现科学、合理收费的原则。由于燃油附加费包含在汽油售价里，因此，车辆使用者在加油时实际上已缴费，不需要再办理缴费和报停手续，改变了过去多头分管的局面。而且，公路规费和燃油消耗直接挂购，体现了“用路者付费，多用路者多付费”的原则，比较科学合理。

（5）解决了政府职能部门车辆长期不缴纳交通规费的问题。

2燃油附加费实施过程中存在的问题

燃油附加费实施14年来，取得了显著的社会效益和经济效益，但也遇到了诸多问题，主要体现在以下五方面。

2.1公路投融资主体单一、政府债务负担重

燃油附加费改革后，为解决公路建设资金筹措及投资回报等问题，1994年海南省配套出台了《海南经济特区基础设施投资综合补偿条例》，规定，投资公路的补偿收益高出同期银行长期贷款收益25%，且具有沿线公路开发经营权等利益，但由于项目投资金额大，且前20年的回报仅与银行长期贷款利率相同，投资回报期长达25年，很难调动民间资本的投资热情，目前仅有一家企业投资省公路建设，尚得益于政府续建项目的支持。这导致海南公路建设投资主体相对单一，公路建设、运营、管理和养护主要依赖政府，加之国道、省道逐渐变成市政路，养护标准的改变加大了养护难度，政府债务负担重。融资方面，由于燃油附加费金作为质押权证具有不可分割性，致使银行融资只能依赖于单一银行（国家开法银行），加大融资风险。

2.2燃油附加费制度设计不合理，收支不对等

燃油附加费改革时，税率标准的设计，是以《中华人民共和国收费公路管理条例》中关于公路收费的条件作为燃油附加费的征收对象，按照高速公路、独立桥梁通行费和养护成本的总和占全省汽柴油消费总量的比例来确定燃油附加费的征收标准，即汽油燃油附加费征收标准1500元/吨，柴油燃油附加费征收标准300元/吨。这就造成燃油附加费的征收按收费公路里程和养护成本测算，而规费的支出则要用于所有公路的修建、运营、养护和管理，收支不对等进一步加重了政府的债务负担。

2.3未建立调价机制，资金缺口加大

燃油附加费自1994年改革以来，征收标准仅在2006年调整过一次，调整幅度为30%，而同期海南省城镇居民收入增长近3倍，物价指数上涨近1倍，成品油价格上涨1.5倍，燃油附加费占成品油价格比例从50%下降到25%。燃油附加费增长速度严重滞后于公路建设投资和养护成本的增长速度，也大大低于成品油价格上涨幅度。规费收入不能满足相关支出的需要，资金缺口拉大。

2.4价差滋生投机活动，加大征稽监管难度

海南省是全国唯一实行燃油附加费的省份，汽柴油零售价格比其他省份贵了20%左右，易于滋生投机活动，一是外省车带油进岛，仅按留岛天数缴纳养路费，规避缴纳燃油附加费，大大节省费用支出，导致用路不付费或少付费行为产生；二是油价高企为非标油创造了投机空间，目前，海南省在法律上对非标油尚无征收的规定，非标油流入市场即便被查到，也不能征收规费，且监管难度很大；三是部队用油享受减免政策，追求超额利润刺激投机行为，部队油流入消费市场，很难监管；四是价差激发走私活动，黑油库、黑油点等加大了监管成本。endprint

2.5新能源品种对燃油附加费的冲击

新能源和可再生能源的发展，可能会带来新的运输工具消费模式，将会冲击传统燃油市场，并对燃油附加费的征收管理带来挑战。

3主要措施

针对上述问题，海南省采取了一系列措施巩固和完善燃油附加费改革的成果，主要表现在如下几点。

3.1在坚持政府主导的前提下，开展投融资主体多元化改革试点

海南省在坚持公路建设“以省为主”的方针指导下，选择洋浦海湾通道、文昌清澜湾通道两个项目开展收费公路建设试点，探讨建设少量的收费公路，对市县急需、市县投资、可供通行车辆选择通行、有开发经济价值的桥梁、公路进行收费公路试点；同时，选择海口至屯昌高速公路项目开展市场融资、省市（县）共建试点，采取政府主导、市场运作的筹资方式，争取国家投资一部分、企业筹资一部分、省政府和沿线市县分期承担一部分；选择海口至洋浦1小时交通圈洋浦出口高速公路项目开展省市合资建设试点。

3.2择机调整燃油附加费征收标准

海南省政府已决定调整燃油附加费征收标准，并探索建立燃油附加费与公路建设成本、养护成本挂钩的调价机制。燃油附加费调整的参考对象为经济条件和地理条件相似的广西，假设海南省对符合收费公路条件的公路实行设卡收费，按收费里程、车流量计算的通行费，加上养路费、运输管理费，折算为燃油附加费征收标准，作为调整的幅度。

3.3颁布法规，加强燃油附加费征管力度

《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理条例》明确规定了对燃油经营进行监管的有关制度，主要包括实行汽油经营许可制度、汽油运输准运制度、燃油批发企业进油申报制度、燃油出库签证制度及燃油零售企业购油申报制度。上述监管环节层层相接，在任何环节不符合规定都属于违规经营，依法将受重罚。闭环管理模式大大降低了汽油经营企业的违法违规行为。对于柴油燃油附加费的征管，通过建立全省联网的柴油机动车附加费管理档案，实现电子稽查；并于2006年1月1日起在车辆进岛主要港口使用车辆牌号自动识别系统，通过与广西、广东相关港口实行车辆过海记录信息共享，自动登记外省车辆进出岛记录，实现有效征管。

3.4多方联合，打击违规油品入市

对含有汽油组分的石油产品，征稽机构通过与各政府职能部门联合执法，打击不法分子将该类油品销往车用市场的违法行为；对于查扣的各种违规油品，通过与中石化公司进行协商，争取将罚没的违规油品作为汽油原料，向中石化下属炼化企业销售，由其进行炼化加工处理，通过回收利用，避免不合格油品流入正规车用市场。

基金项目：

本文系教育部项目“中国家庭债务与公共债务变动的关联机制研究”（项目批准号：12YJC790206）；湖南省社科规划办项目“中国家庭债务的规模估算、决定因素与宏观调控机制研究”（项目批准号：11YBA283）的阶段性研究成果。

作者简介：

毛凌琳（1986-），女，湖南常德人，湖南文理学院经济与管理学院教师，研究方向：教育投资、经济增长理论；

伍再华（1975-），女，湖南常德人，湘潭大学商学院副教授，研究方向：家庭债务、经济增长理论。endprint