协商民主视角下的涉检信访听证制度*

·秦国文万志前*/文

协商民主视角下的涉检信访听证制度*

·秦国文**万志前***/文

涉检信访听证制度与协商民主具有契合性，涉检信访听证制度是协商民主的实践形式，协商民主为涉检信访听证提供理论指导。我国对涉检信访听证制度只有简单提及，尚无具体系统规定，影响了其应有功能。应从明确涉检诉信访听证的适用范围、确立听证原则、细化听证程序、明确听证笔录效力等方面完善我国涉检信访听证制度，以更好地实现其民主协商和息诉罢访功能。

协商民主 涉检信访 听证制度

党的十八大报告首次提出“健全社会主义协商民主制度”，明确将社会主义协商民主作为我国人民民主的重要形式，并对完善协商民主制度和工作机制，丰富协商民主形式、内容，推进协商民主广泛、多层、制度化发展等作出全面阐述。涉检信访听证制度是近年来全国各地检察机关处理涉检信访问题的一种创新工作模式，以妥善处理群众的信访问题，维护信访人合法权益，促进息诉罢访，化解社会矛盾。涉检信访听证的过程实际上是听证参加人公开运用理性，进行公共协商的过程，因此协商民主中关于公共协商的制度架构对于完善我国涉检信访听证制度具有借鉴意义。本文以协商民主理论作为视角，讨论我国涉检信访听证制度中存在的问题，并提出相应的完善对策。

一、涉检信访听证与协商民主理论的内涵

（一）涉检听证制度的内涵

信访是一种极具中国特色的纠纷解决机制，它可追溯至古代中国直诉制度。《周礼》中有路鼓和肺石制度记载，汉代出现了上书、邀车驾，晋朝正式形成登闻鼓制度，唐代形式较为齐备，主要有登闻鼓、邀车驾、上表，以后各朝基本沿袭唐制。［1］据《现代汉语词典》解释，“信访”是指人民群众来信来访（多用于机关团体）。［2］信访制度在纠纷解决和政治参与方面发挥了特殊作用，化解了大量矛盾冲突。

根据《人民检察院信访工作规定》第2条的规定，所谓涉检信访，是指信访人采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向人民检察院反映情况，提出建议、意见或者控告、举报和申诉，依法由人民检察院处理的活动。听证是指当事人就争议问题提供证据，陈述理由，并由有裁判权的个人或机关作出裁决的相对正式的程序。［3］涉检信访听证［4］是指检察机关在作出影响信访人和被反映人合法权益的决定之前，采取听证会的形式，由信访人、被反映人就特定信访事项向处理信访问题的检察机关表达意见、提供（出示）证据、陈述申辩、质证，以及检察机关听取意见、核实、接纳证据并据此作出决定的一种制度。

其内涵如下：一是听证的目的在于弄清事实、发现真相，给当事人就事实、证据提供质证机会，保护信访人合法权益；二是听证的价值在于规范检察机关办理信访事项的程序和信访人的信访行为；三是保证处理决定的合法性与公正性，确保当事人的合法权益不受侵犯，督促检察机关依法处理信访事宜。总之，涉检信访听证制度旨在查明事实，通过正当程序，促进当事人对有关事实和价值的认同，进而解决信访疑难问题。

（二）协商民主理论的内涵

协商民主是20世纪80年代在西方国家兴起的一种新的民主理论。学界对协商民主有三种解释：一是作为决策形式的协商民主；二是作为治理形式的协商民主；三是作为社团或政府形式的协商民主。本文采用作为决策形式的协商民主概念。其代表人物戴维·米勒认为，当决策是通过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等地听取和考虑不同的意见，这个民主体制就是协商性质的。

协商民主是对既有民主范式发展到一定阶段后的矫正、补充和超越。从一般意义看，协商民主是一种治理形式，其中，平等、自由的主体在公共协商过程中，提出各种理由，说服他人，或者转换自身偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性。概括言之，其基本特征主要包括：第一，协商民主通过对话协商实现民主功能，较之于采用投票方法的代议民主而言，更能增进公民的实质参与。第二，协商民主关注偏好转换。主体的偏好并非固定不变，在对话协商过程中，可能在接受“更好理由”的基础上转换偏好达成“共识”。第三，协商民主强调不同利益主体的平等。平等首先是法律地位的平等，其次是机会平等。机会平等具有程序和实质两个维度。第四，协商民主具有包容性。即承认并接受不同利益主体之间存在的差异和分歧，力求将不同利益诉求的主体包容于决策过程。总之，协商民主的形式和内容可以有所不同，但均应遵循协商的平等原则、公开原则等。

二、涉检信访听证与协商民主的契合

（一）涉检信访听证与协商民主价值目标相一致

协商民主旨在激发人们的参与热情，提升决策的合法性基础和认同感。涉检信访听证制度旨在通过正面交流、沟通、辩论，平衡不同利益，化解利益冲突，这与协商民主所追求的通过对话协商进行利益整合和协调的观点不谋而合。涉检信访听证作为一种程序性制度，其价值在于追求程序理性、实现程序公正，这也正是协商民主的重要价值之一。例如听证制度的公开原则为公共协商提供了形式保障，当事人在信息公开的前提下通过听证达到民主协商之目的。听证制度赋予利害关系人表达意见之机会，并就利益冲突达成某种共识，有利于实现协商民主的理性。听证制度中的公众参与原则，使不同利益主体在公平公开的平台中通过表达、辩论和协商使利益偏好转换，以权威替代权力，以说服替代强制，从而达成理性共识。

（二）涉检信访听证制度是协商民主的实践形式

协商民主作为一种民主理论，需要通过具体的制度设计体现其价值目标。涉检信访听证制度即为实现协商民主价值和功能的一种重要制度形式，它体现了协商民主的特征，彰显了协商民主的价值。首先，听证提供了利益表达的渠道，保障了信访人的相关权益，有利于罢访息诉。当事人通过陈述意见、辩论、反驳、质证，可就有关问题进行对质，克服书面审理的局限性和“背靠背”调查取证的缺陷，有利于澄清案件事实，防止检察机关偏听偏信、主观臆断。同时，信访听证使信访人知情权、申诉权得到充分尊重，满足了信访人情感宣泄的心理需求，进而产生认同感。其次，听证能够有效防止权力滥用，提升检察机关公信力。信访听证搭建了信访人与检察机关平等对话、多方参与互动的平台，实现信访处理决策民主化、公开化，使检察机关及其工作人员受到有效监督，防止其专权武断。同时，信访听证中公平、公开、公正地处理信访问题，有利于提高检察机关的社会公信力，最终实现息诉罢访。最后，信访听证充分考虑各方意见使决策更符合民意，提升了决策的合法性基础。

（三）协商民主为涉检信访听证提供理论指导

协商民主崇尚程序，认为程序具有独立价值。追求程序公正的协商民主可弱化对实体公正的片面、非理性追求，促使各方主体达成妥协，形成共识。具体言之，协商民主可以从三个方面为涉检信访听证提供理论指导，促进各方利益成员在尊重程序的基础上化解冲突。首先，从社会主体认知层面上看，协商民主强调社会成员应具有平等、宽容和妥协的精神。良好的目的彼此常常存在冲突，而资源又有限，因此，无论个人还是政府的政策决定，几乎总是需要权衡，需要对不同目的进行平衡。其次，从社会主体能力层面上看，协商民主主张社会成员应具有一定程度的理性和判断力。理性的权利主体能充分佐证自己观点，并能充分理解他人观点，并能在偏好转变和平衡不同利益的基础上谋求共同利益，实现各方利益主体的共赢。最后，从社会主体实践层面上看，协商民主要求社会主体具有契约精神。基于协商民主达成的契约是一种庄重的承诺。这种承诺既然出自当事人的意思自治，就应接受由此而来的约束。协商民主通过制度化的协商和公共精神指导下的协商，能消解当事人表达自己意见和观点的非理性情绪。

综上，涉检信访听证和协商民主在价值目标、程序理性、公众参与、公共协商、包容性等方面均具有契合性，涉检信访听证的司法实践丰富了协商民主的内涵，而协商民主又为涉检信访听证提供了理论指导。

三、协商民主视角下涉检信访听证制度的完善

目前我国关于涉检信访听证制度只有简单的提及，尚无具体系统的规定。最高人民检察院2005年12月出台的《人民检察院信访案件终结办法》，对“召开听证会”只一笔带过。2007年3月出台的《人民检察院信访工作规定》第39条第2款规定：“重大、复杂、疑难信访事项的答复应当由承办部门和控告申诉检察部门共同负责，必要时可以举行公开听证，通过答询、辩论、评议、合议等方式，辩明事实，分清责任，做好化解矛盾、教育疏导工作。”该规定使听证程序成为处理涉检信访的一项重要制度。但该条对涉检信访听证的规定只停留在表述含糊的适用范围上，对公开听证的组织机构、主持单位、操作程序、听证结果的运用和反馈等缺乏具体明确的规定。各地检察机关在涉检信访听证的实践中大多摸着石头过河，具有很大的随意性，影响了涉检信访听证制度应有功能的发挥，因此，基于协商民主视角下的涉检信访听证制度有待完善。

（一）明确涉检信访听证的适用范围

目前，涉检信访听证制度尚未上升到国家法律层面，《人民检察院信访工作规定》也并未就“重大、复杂、疑难”案件的范围予以明确，故有必要明确适用信访听证程序的案件。基于检察机关信访工作量和效率的考量，应对信访听证的范围加以适当限制。对涉检信访听证范围可采用典型列举加概括的方式界定。

以下案件应当适用公开听证程序：涉及人数多、群众反映强烈、争议较大的信访事项，原承办机关或者上级检察机关控申部门认为需要举行听证的；信访人、被处理人均对有关部门作出的信访事项处理意见或复查意见不服，要求举行信访听证的；信访人对检察机关作出的处理意见或者复查意见不服，多次上访以及在社会上引起重大影响，原承办机关的上级检察院控申部门认为需要举行听证的；在当地有较大影响的信访案件，经处理仍未息诉罢访，有可能矛盾激化的案件；检察机关认为其他需要通过信访听证来解决的涉检信访案件。

下列案件不适用公开听证程序：涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或其他不宜公开事项的涉检信访案件；原处理意见明显错误的涉检信访案件；已进入诉讼程序尚未形成处理意见的信访案件；当事人不愿进行公开听证的信访案件。

（二）确立涉检信访听证的原则

根据协商民主理论，涉检信访听证应遵循公开、公正、公平的原则，以“听得懂、看得明、信得过、靠得住”的方式向信访当事人释法明理，化解纠纷，提高司法公信力。

1.公开原则。公开性是协商民主的重要特征，能使公民仔细审视协商过程。公开原则是指听证活动除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及法律规定其他不得公开的事项以外，一律向案件当事人、听证参与人和社会公开。公开原则主要包括以下三方面：首先，案件必要信息公开，以避免信访当事人“处于黑暗之中”。其次，听证过程公开。信访人与相对人之间相关证据向听证参与人员公开，除涉密案件外，允许新闻媒体对外报导。第三，听证结果要向信访人及相对人公开。

2.公平原则。能力平等体现协商民主的根本特征。如果缺乏能力平等，得到公平、合法协商结果的可能性很小。听证会实际上是信访人、被信访人、检察机关、听证代表之间在确定地点和时间就信访问题对话协商，听取不同主体的意见，并作出处理结论。首先，根据协商民主包容性的要求，除信访当事人外，应保证其他听证代表来自社会不同的利益群体，具有不同的利益诉求，部分听证人员还应具有专业知识。其次，根据协商民主理论，平等是听证当事人之间展开有效协商的前提条件。但由于占有社会资源和信息的不均、社会地位的不平等、受教育程度的不同等因素，会导致信访听证中各方主体的协商能力呈事实上的不平等。因此，必须通过听证代表的遴选使其最小化，从而保障平等协商。最后，基于协商民主对能力平等的要求，可考虑引入法律援助制度。信访人若缺乏法律专业知识和协商能力，又无财力来聘请代理人，国家应该免费为其提供法律援助。

3.公正原则。公正原则是指在听证活动中，应公平合理处理好各方的利益关系，平等对待听证活动的参与人员，充分听取参与各方的意见和建议，不偏不倚，排除偏见，实现正义。在听证机关选任及听证主持人的选任方面，必须适用回避制度。凡是与该信访案件有利害关系的主体，均不得作为此次信访听证会的主持机关和主持人。为了增强当事人和其他参与人对检察机关的信任感，可考虑聘请专业人员主持听证，如熟知信访人的社区干部，精通信访涉及专业问题的法律专家或其他专家等。这些人员往往能较为客观、公正地认定相关信访事实，加之其本身具有一定的社会知名度，更容易得到当事人各方的认同。同时，应当禁止听证主持人和听证员在听证会举行之前，与检察机关和有关当事人在另一方不在场的情况下单独接触、听取意见和接受证据材料，以防止听证员与相关人员私下交易而导致听证腐败。

（三）细化涉检信访听证会的程序

目前，涉检信访听证制度的程序规则也不够规范、统一，影响了听证制度作用的发挥。因此，科学合理的听证程序设计是涉检信访听证达到预期目的的重要条件，而其中最关键的则是听证会的程序设计。

根据协商民主理论，对话协商是其实现民主功能的手段，对应于涉检信访听证制度，就是听证会程序中的质证和辩论环节。质证和辩论是围绕利益纠纷存在的分歧和异义展开的。从理论上讲，要达成不同观点的共识，必须建立在充分质证和辩论的基础上。如果没有直接面对面的充分有效的质证和辩论，只是各自陈述早已准备好的材料，对不同观点没有任何回应，则听证会就成为了一种高成本的作秀舞台。因此，听证会程序中，应将质证和辩论作为听证会程序的核心环节。首先，协商民主所要求的对话协商是通过质证和辩论环节完成的，因此，应保证质证和辩论程序所占听证会时间的比例最大。其次，只有在充分有效的质辩过程中，各方主体才可能发现以使自己偏好转换的“更好理由”，实现自愿的偏好转换，从而达成共识。再次，在充分的质证和辩论中，不同利益群体的需求和想法得以表达，可减少利益对立方的矛盾冲突，增加处理决定的可接受性。

（四）明确听证笔录效力

根据协商民主理论，听证笔录不仅是不同利益主体对话协商的结果，也是听证各方的参与过程和信访事实的真实记载。而信访听证的重要功能在于认定信访事实。因此必须明确在听证会上达成共识且已经认定事实的法律效力。凡是经过听证，并得到认可的信访事件事实，听证机构必须以听证记录的方式记录下来，并由信访主体签字盖章，承认其法律效力，作为适用法律、法规解决信访案件的依据。［5］听证笔录是在听证会上各方提交并经质证无异议的证据，应成为信访问题处理决定的主要依据。只有如此，才能保证听证会不流于形式，使其充分发挥作用。

对于可以在听证会现场查证属实，且现场能够及时解决的信访案件，听证机构可以法律文书的方式交由信访人签字。签字后，信访人必须认真履行。一方拒不履行的，另一方主体可以申请听证机构请求法院协助执行。但并非所有的听证结论都具有强制执行效力，即使是通过信访听证程序达成的、产生终结效力调解也并不一定具有强制执行力。依据听证程序而作出的信访案件的终结结论，并非具有权利裁决性质的结论，只是终结了信访渠道。因此，信访终结结论只具有建议功能，可作为司法建议看待。如果信访人接受了终结结论，可依调解程序制作调解书，此种调解书具备调解的法律效力。

四、结论

协商民主视角下的涉检信访听证制度是一种明事、明法、明理的制度设计。要发挥这种制度的息诉罢访作用，应完善听证的适用范围、听证的原则、听证会的程序、听证笔录的效力等诸多方面。听证范围是前提、听证原则是指导、听证会是载体、听证笔录效力是保障，这四个主要方面构架起了涉检信访听证制度的运行系统。与此同时，我们要认识到，息诉罢访是一个系统工程，听证制度只是解决涉检信访案件，促进息诉罢访的手段和方法之一，绝非“灵丹妙药”，有效化解涉检信访需要与其他手段方法结合，形成息诉合力，才能发挥听证制度的潜在价值，达到息诉罢访的最佳预期效果。

注释：

［1］李交发：《中国诉讼法史》，中国检察出版社2002年版，第356页。

［2］中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典（2002年增补本）》，商务印书馆2002年版，第1403页。

［3］薛波：《元照英美法词典》，法律出版社2003年版，第542页。

［4］听证分为正式听证和非正式听证，正式听证又称审判型听证，给予当事人及其他利害关系人提出证据、相互质证和充分辩论的机会，并根据听证会记录作出决定。非正式听证在程序上具有较大的自由，无固定形式，主要包括公开答询会、对话会、座谈会等公开审查和答复形式。本文所指为听证会形式的听证。

［5］石佑启：《行政听证笔录的法律效力分析》，载《法学》第2004年第4期。

*本文系最高人民检察院一般课题《涉检信访工作机制改革研究》（课题编号GJ2014C38）和湖北省人民检察院重点课题《涉检信访工作机制改革研究》（课题编号HJ2013A07）的阶段性成果。

**湖北省黄石市人民检察院［435000］

***华中农业大学文法学院副教授［430070］