资源型地区集体林权改革中存在的问题

李明

摘 要：资源型地区生态环境的脆弱性要求其改革应有独特思路，不能盲目照搬南方“确权到户”的林改方法，应充分考虑当地的自然环境和人文生态。

关键词：集体林权改革；资源型地区；生态效应

作为中国土地制度改革重要内容的新一轮集体林权制度改革（简称林改）与土地家庭承包经营一样，具有重要而深远的历史意义。随着林改实践的深入推进，林改问题成为社会各界关注的焦点问题。但学界关于林改的研究大都基于非资源型地区，很少关注资源型地区。在这种生态环境极其脆弱的背景下推行集体林权改革，应充分考虑当地的自然环境和人文生态，注重林业的生态效应，激发农民植树造林的积极性和主动性，提高农民护林防火的责任和能力，不能盲目照搬南方林改中的“确权到户”。否则，花费巨大行政成本推行的林权改革，不仅解决不了农民增收的问题，还会给生态环境的保护埋下隐患，最终为社会灾难和自然灾难的泛滥提供条件。

1 资源型地区林业应注重生态效应

煤矿开采必然会对当地生态环境造成极大破坏，因此，造林绿山是煤矿开采首先需要支付的成本。这就是说，林业是决定资源型地区生存环境和人民命运的关键因素，是矿区居民在煤矿资源开采中应该共享的最基本的公共福利之一，没有了林业发展，也就没有了生存和发展的基本条件。所以，国家在审批煤矿资源开采资格的同时，必须附带一个造林计划，从煤矿开采的利润中拿出一部分资金，专门从事造林事业，以保持生态平衡。鉴于以上分析，资源型地区的林改应特别注重林业发展的生态效应，需要采取最有利于生态保护的办法和措施进行林改。所以，资源型地区的林改采取什么方式，是农村集体产权？还是分山到户？或是农民经济合作？要取决于生态保护的需要，而不是农民物质利益的需求。也就是说，资源型地区林改重在解决生态保护的问题，而非增加农民收入的问题，这是资源型地区林改与非资源型地区林改最大的区别。因此，从生态保护的视角来看，花费巨大行政成本进行以林地承包到户为主的林改，未必能够达到“保护生态环境、增加农民收入”的林改目标。因为林地承包到户的目标就像当年的土地承包一样，注重农民对林木的所有权和林地的使用权与自由经营权，其目的在于提高林木和林地的经济效益，增加农民收入。而生态保护是一种公益事业，需要依靠人们的公共意识和公益精神去完成，需要通过宣传教育等方式，增强农民保护生态环境的意识，激发农民保护生态环境的热情，提高农民保护生态环境的能力。当保护生态环境和增加农民收入之间发生冲突时，理所当然是从大局出发，保护生态环境。按照国家公益林和商品林的分类，立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害区域的森林和林木属商品林，生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木属公益林。适合于南方的集体林地分山到户或承包到户的林改办法，并不一定会适合资源型地区，还可能给资源型地区生态安全带来威胁。弄清这个问题，资源型地区林改就可以节省大量的行政成本，加快林改进程，提高林改效益。

2 资源型地区应注重植树造林

南方的自然条件和气候条件特别适宜树木的生长和林下经济的发展，可以形成林业产业链，所以，林地是南方农民重要的生产资料，在增加农民收入、发展农村经济中与耕地发挥着同等重要甚至更为重要的作用。农民不可能把时间和金钱投资到林地和林木的经营中，这是和南方林改的又一个区别。

3 资源型地区应注重护林防火

从目前来看，森林管护工作依靠农民自觉难以达到，依靠国家监管成本太高，因此给护林工作造成很多困难。以禁止放牧和乱砍滥伐为例，农户在自家林地放牧损害的是生态林，毁坏的是公共生态资源，这家的羊啃了邻居的林木，造成的是影响社会和谐的邻里纠纷；乱砍滥伐就更难阻止。改革开放初期的分山到户就曾经出现过严重的乱砍滥伐现象，导致山林资源遭受巨大损失。

4 应处理好林改与农民意愿的关系

农村集体林业用地所有权属农村集体，由本集体经济组织的成员共同拥有。所以，农村集体林业用地要不要分、如何分等问题，应有集体经济组织成员通过村民会议或村民代表会议的方式共同决定。在这种情况下，如何引导农民正确表达自己的林改意见，如何处理好林改与农民意愿的关系，是林改能否成功的关键。林改应该尊重农民要不要造林护林的意愿，而不是农民要不要分山分林的意愿。集体林权改革作为一项重大的公共政策，要承载“林业发展、林区和谐、生态良好、资源增长”的多项任务，是一个多属性目标的政策领域。而在资源型地区，因其脆弱的生态环境，需要重视其生态效益的优先性，从而最终确保其林改的经济效益、社会效益和生态效益的平衡统一。endprint