甘肃省经济转型的核心要义与重点任务

邓生菊　陈炜

内容提要：经济转型的核心要义体现在两个层面，即通过生产力方面加快转变发展方式，生产关系方面全面深化体制机制改革，进而提高经济发展的质量和效益。作为西部欠发达区域中相对落后的省份，甘肃省必须从生产力和生产关系两个层面加快经济转型，通过实现经济发展方式转型、经济增长动力转型、产业发展模式转型、城乡发展关系转型、空间经济格局转型、行政管理体制转型六大重点任务，从根本上提高综合竞争力，实现甘肃省经济质量和效益的提升。

关键词：经济转型；经济增长；经济发展

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）04-0054-04

长期以来，我国片面追求经济高速增长，导致投资与消费、内需与外需、经济与生态、城市与农村、东部与西部发展失衡，造成经济高速增长与低质发展并存。在国家经济发展目标由重规模求速度向重效率求质量转型的时代背景下，在国家区域协调发展战略的深度推进下，甘肃省也必须顺应经济发展趋势，立足省情，加快经济转型发展，才能突破传统路径约束，实现经济提质增效，进而加快甘肃省经济发展步伐。

一、核心要义

甘肃省属于西部欠发达区域，是中国经济空间分布中相对落后的省份，它不仅在中国经济安全、生态安全、国防安全中具有重要的战略地位，而且在中国经济转型发展中具有特殊的区域性，更面临着与全国同步建成小康社会的历史任务。应该说，甘肃省实现经济转型，进而在提质增效的基础上加快发展，已迫在眉睫。

经济转型通常是指国民经济体制、制度和结构的根本性变化，即通过扩大改革的广度和挖掘改革的深度解放和发展生产力，为经济发展优化环境，创造条件，提升经济发展空间，开发经济发展潜力，激发经济发展活力，增强经济发展动力。经济转型意味着从一种经济发展模式向另一种目标模式的转化，因而两者间是继承和发展的关系。

甘肃省经济转型主要包括两个层次的内涵：从生产力方面来讲，是要在科学发展观的指导下，通过优化资源配置，调整经济结构，增强自主创新能力，使传统粗放的经济发展方式发生根本性转变，提高经济发展的质量和效益；从生产关系方面来讲，是要顺应经济发展规律，转变发展的战略思路，破除阻碍经济发展的传统路径，深化经济体制及其他相关配套体制改革，完善促进经济转型发展的制度体系，提高经济发展的质量和效益。甘肃省经济转型的实质就是在生产力和生产关系两个层面完成转型的基础上，实现经济发展质量和效益的显著提高，促进甘肃省经济发展。

经济增长强调的是物质财富的量的增加，经济发展强调的是在以人为本的前提下，实现经济结构的优化、经济质量的提升、经济效率的提高，达到经济的全面、协调、可持续发展。事实上，经济增长是手段，经济发展是目的，离开了经济发展这一目的盲目追求经济增速的提高，会引起经济的大起大落和社会动荡，因此，经济发展不能只以经济增长为核心。甘肃省处于我国内陆腹地，既是全国生态屏障，又有着维护民族团结和保证国防安全的战略意义，特殊的战略地位也要求其发展不能只以经济增长为核心，必须要从国家战略全局确定发展目标。为此，甘肃省必须从根本上破除原有的不合时宜的发展思路、发展模式与发展路径等，从思想观念和战略谋划上摆脱资源依赖、政府依赖、路径依赖和传统制度体系依赖的思维惯性，由片面追求经济增长速度转向更加注重经济增长质量和效益，从以经济增长为中心转向以人为本为中心，由以经济增长为单一目标转向经济、社会、生态协调和可持续发展为目标，才能找到适宜自身的转型发展思路，以更高的经济质量实现经济的较快发展。

二、重点任务

甘肃省经济转型是国家整体经济转型的区域体现，从甘肃省经济转型的内涵和基本省情出发，应重点在六个方面实现重大转型。

（一）经济发展方式转型

经济发展方式是指一国或地区以人为本，实现经济增长、结构优化、质量提升、民生改善、生态平衡，达到经济社会生态全面、协调、可持续发展的模式。十八大报告提出“以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，是关系我国发展全局的战略抉择”，要推动经济持续健康发展，“确保转变经济发展方式取得重大进展”，这为甘肃省转变经济发展方式提出了更高要求。目前甘肃省经济发展方式仍较粗放，主要表现为：第一，甘肃省以传统产业为主导。农业基础薄弱，产业化、规模化、生态化、现代化程度较低；工业化程度较东部明显滞后，新型工业化发展层次低，传统重工业所占比重大，战略性新兴产业培育仅处于起步阶段；第三产业以传统服务业为主，现代服务业特别是生产性服务业滞后。第二，资源型产业占相当比重。资源消耗量大，综合利用水平低，产业发展能耗高，污染物排放多，给原本就脆弱的生态环境带来沉重的负担。第三，过于注重生产要素量的投入。甘肃省对于生产要素的质量、结构、配置效率、潜能开发等重视不足，经济发展仍主要依靠生产要素量的增加，造成生产要素投入产出水平较低，人均GDP、单位资本GDP、劳动生产率等都处于全国下游，产业发展的经济效益、社会效益、生态效益较低。第四，产业的技术层次低。区域创新体系不完善，基础研究能力较强，但应用研究较为薄弱，由于科技成果转化机制不畅，同时，企业创新投入能力不足，自主创新能力弱，创新主体地位不强，产业发展的技术支撑能力弱，企业整体缺乏核心竞争力。

实际上，甘肃省早已认识到粗放的经济发展方式所造成的恶果，但在绩效考核目标的导引下，在追求特定阶段发展目标的过程中，必然是先确保实现眼前的发展规模和速度的目标要求，客观上造成经济质量和效益长期难以提高，“高投入、高消耗、高排放、低效率、低效益、不协调、难持续”的发展模式也就难有根本改观。当前，面对科技创新和人力资本对经济驱动能力的日益增强，面对低要素成本时代的终结，面对资源环境供求矛盾的日益突出和节能减排压力的增大，这种经济发展模式必然难以为继。因此，甘肃省要加快发展，必须实现经济发展方式的转型，即由主要依靠技术引进到实现自主创新转型，由主要依靠资源型重工业发展向低碳产业和循环经济转型，由主要依靠生产要素的大规模投入向主要依靠科技进步、自主创新、管理创新和劳动力素质提升转型。

（二）经济增长动力转型

经济增长的三大动力为消费、投资和出口。甘肃省人口和土地面积分别占全国的1.91%和4.73%，但2013年全社会固定资产投资、社会消费品零售总额、进出口总额仅分别占全国的1.46%，0.91%和0.25%，甘肃省投资、消费和进出口总量在全国居微不足道的地位，只有投资所占比重相对较高，表明甘肃省经济较快增长主要得益于巨额投资的拉动。同时，投资占全国的比重（1.46%）高于地区生产总值占全国的比重（1.07%）也表明，投资的较快增长并未同时带来地区生产总值占比的相应提高，投资对经济增长的带动能力正在弱化。金融危机爆发以来，由于东部地区经济外向度高，受外需不足影响，投资与进出口增速明显减缓。西部地区包括甘肃省在承接产业转移和国家区域发展战略调整中捕捉到新的机会，投资保持了较快增速，出口也有不同程度提高。

近几年，甘肃省固定资产投资增长较快，消费需求增长缓慢，经济外向度水平低，经济增长过于倚重投资，导致三大需求特别是消费和投资比例关系失调。事实上，扩大投资虽然可以实现短期内经济的较快增长，但盲目地扩大投资规模和不合理的投资结构将带来严重的产能过剩，造成市场供求失衡，引起资源紧张和资金浪费，企业利润减少，并使银行坏账增加，金融风险增大，这种经济增长方式从长远看隐藏着一系列系统性风险。2013年国务院下发了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，指出要对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶等五个产能严重过剩行业“分业施策”，通过5年努力，实现产能规模基本合理的目标。这就意味着甘肃省作为资源依赖型省份，必须走化解产能过剩的转型发展之路。

目前，甘肃省部分领域有较强理论研究基础和尖端的应用技术，部分特色产业也具有较强的比较优势，应当积极把握和挖掘市场需求，开发国内外市场潜力，努力提高进出口对经济增长的贡献率。同时，消费潜能的释放既需要“收入倍增”计划的实现，通过优化收入分配结构，加强税收调节，扩大中等收入群体，提高低收入人群保障水平，增强群众购买能力，推动经济发展，又需要加快完善包括教育、医疗、养老等方面的制度和政策，提高公共服务水平，大力发展民生事业，减少老百姓的后顾之忧，使他们敢于消费，还需要更新消费理念，优化消费结构，鼓励消费节能环保产品，从产业链末端引导产业发展向低碳、节能、环保方向转型，实现生产与消费的良性互动。

可见，未来甘肃省必须要实现由主要依靠投资带动向投资、消费和出口协调带动转型，即要继续稳定投资规模，着力优化投资结构，增强投资对未来经济增长的贡献率；着力提高城乡居民收入水平，形成与经济发展水平相适应的城乡居民社会保障水平，增强消费对经济增长的贡献率；增强企业核心竞争力，优化出口产品结构，增强出口对经济增长的带动力。

（三）产业发展模式转型

甘肃省产业发展水平比较低，三次产业间关联度不高，多元联动发展的现代产业体系还不完备，产业发展层次总体较低，结构欠合理；国有经济所占比重较大，由于市场准入、融资等方面的困难，中小企业和民营经济发展不足，其技术创新主体和就业安置主渠道作用发挥不充分，企业规模小、分布散、经营管理混乱的现象比较突出，市场竞争能力弱；企业自主创新主体地位不强，研发投入不足，企业技术层次低，产品附加值低，大多缺乏自主知识产权和核心技术，企业核心竞争力尚待培育。

较低的产业发展水平，不合理的产业结构、产品结构、技术结构和低产业关联度的发展模式使甘肃省产业竞争力难以从根本上提高，必须进行根本转变。第一，产业发展的合理化和高度化。第一产业要突出特色联动发展，即要实现农业的产业化、规模化、集约化、生态化发展，提高农产品的深加工、精加工和增值能力，提高市场竞争力，借力二、三产业提高附加值，拓展市场空间，实现农业增产增效和农民增收；第二产业要发挥优势，依托原有产业基础，充分发展民营经济，围绕重点行业和龙头企业，发展辐射带动能力强的产业集群，借助一、三产业稳定发展基础，拓展市场领域，增强比较竞争力，提高产业的经济、社会和生态效益；第三产业要加快传统产业升级换代，并着力发展现代服务业，特别是要发展现代物流、现代金融、信息服务、商务会展等生产性服务业，为一、三产业的发展保驾护航。此外，甘肃省自然人文景观多样，多民族文化共存，民俗文化异彩纷呈，旅游资源丰富，发挥地方特色资源优势，通过发展文化产业撬动地方经济发展，这既是国家大力发展文化产业和优化经济结构的战略选择，又是深化文化体制改革，解放和发展文化生产力的重要途径。第二，产业组织形式的多元化，特别是民营化。要切实为民营经济发展创造更好的政策环境、舆论环境、资金环境、税收环境、市场准入环境等，使民营经济成为进发经济活力、激发增长动力、创造经济价值、开辟就业空间、增加城乡收入的真正主体，成为支撑甘肃省转型跨越发展的重要支柱和经济发展的生力军。第三，产业技术的自主化和创新化。必须构筑区域创新体系，在引进先进技术的基础上消化吸收，并加以研究、改进和创新，建立属于自己的技术体系，实现技术引进向自主创新转型，在政府政策引导以及资金、税收政策支持下，把技术结构转型与员工培训结合起来，以支撑整个产业实现技术结构的转型升级。第四，产品结构的高端化和品牌化。必须突出产品特色和区域优势，通过扩大对外宣传推广，提高产品知名度和美誉度，形成较高的品牌价值，实现产品由低附加值向高附加值的转型。第五，产业体系的循环化。甘肃省要充分发挥国家循环经济示范区的平台作用，从生产的源头减少物质投入量，提高资源利用效率；在生产过程中循环利用或综合利用废弃物，减少废物产生和排放；在产品消费变成废弃物后，要尽可能经过加工处理变成再生资源回到生产或消费环节，形成社会、企业、家庭相联通的循环经济体系，这是甘肃省实现经济可持续发展的现实要求和必然选择。也就是说，甘肃省必须要实现产业结构、产业组织形式、产业技术构成、产品结构和产业发展模式的转型，即产业发展由失衡化和低度化向合理化和高度化转型，产业组织结构由一元化和国有化为主向多元化和民营化转型，产业技术由以国外引进为主向以自主创新为主转型，产品结构由低端化和大众化向高端化和品牌化转型，产业发展模式由线性化向循环化转型。

（四）城乡发展关系转型

甘肃省属于中国经济的低梯度区域，是我国经济发展的难点和重点区域之一。目前，甘肃省的落后主要是在农村，甘肃省与全国的差距在农村的表现尤为突出。因此，农村的发展既是甘肃省经济加快发展的重点，也是甘肃省经济转型发展的难点所在。当前，甘肃省城乡二元经济仍比较突出：首先，从甘肃省城乡收入水平与消费能力看，2013年甘肃省农村居民人均纯收入仅为城镇居民人均可支配收入的26.95%，农村居民人均生活性消费支出仅为城镇居民人均消费性支出的34.59%，显示出明显的城乡发展差距。贫困地区的农村囿于有限的收入，较低的社会保障水平，不健全的市场体系和消费环境，农村居民的收入绝大部分依然用于食品开支，消费档次比较低，体现现代生活方式和较高生活水平的高端和耐用消费品支出比较少，教育文化娱乐消费水平更低。其次，甘肃省教育、医疗、卫生、文化等公共产品和服务的城乡分布不均衡，造成农民在受教育水平、科学文化素质、医疗诊治率等方面与城市存在显著的服务差距、福利差距和权利差距。这就导致，一方面农村劳动力普遍难以接受较高质量和较为系统的文化教育，科学文化知识欠缺以及专业技能较低，使其既难以适应现代农业发展对现代农民的需求，又难以适应现代工业和现代服务业发展对技能型劳动力的需求，自我谋生和改善贫困窘境的能力低；另一方面，由于基层农民医疗保健知识欠缺及家庭收入水平低，常常发生疾病预防和治疗不及时的问题，因病返贫现象十分突出。近年来，随着新农村建设和基本公共服务均等化的推进，统一规划的农家院落陆续建成，文化书屋、文化广场、卫生室的建设也加快推进。但也应该看到，甘肃省新农村建设更多停留于外在的村容村貌整治以及硬件设施的完善上，对于村民的参与性、融入性、认同性等关注不够。再次，甘肃省城市化水平较低。近年来，随着全国城镇化的加快，缺乏产业支撑的以土地置换身份的人为城镇化现象也在个别地方出现，这种土地和户籍的城镇化忽视了“人”的城市化这一核心，造成部分农地荒芜，政府财政负担加重，社会就业压力增大。最后，甘肃省贫困面广，贫困程度深，返贫率高，致贫因素复杂，扶贫开发不仅应分类施策，更应该抓住“以人为本”这一核心，在产业扶贫的同时，加强以提高劳动力素质为重点的溯源性扶贫（文化扶贫、教育扶贫、医疗扶贫等），通过提高劳动者素质及产业发展两大引擎实现甘肃省经济的转型发展。因此，在我国工业化和城镇化加速推进的宏观形势下，甘肃省要加快发展就必须要重视农村经济的转型，实现由城乡二元分割向城乡一体化转型，由土地和户籍的外在城镇化向“以人为本”的内在城镇化转型，由产业扶贫向溯源性（教育、医疗、社会保障等）战略扶贫转型。

（五）空间经济格局转型

甘肃省经济发展有着特殊的历史轨迹，由此形成了金昌、酒泉、嘉峪关、白银等政府推动下点状分布的资源型城市，而由于城市间缺乏产业关联，因而城市多被落后的农村分割包围，这些资源型城市由于自身就过度依赖资源开发，经济基础脆弱，同时又缺乏辐射带动能力，因此，从空间上看，甘肃省经济发展水平的空间起伏大，整体上缺乏均衡而强有力的产业支撑，这就造成甘肃省经济稳定性不强，发展基础不牢。国办“47条”《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》提出并确定了甘肃省“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略，甘肃省委也明确要求“中心带动的关键是中心要做大做强，两翼齐飞的关键是两翼的翅膀要硬，组团发展的关键是各地要优势互补，整体推进的关键是各方要形成合力”，这就为甘肃量身打造了适宜于省情并需长期贯彻实施的区域发展战略。可见，甘肃省要实现加快发展，必须多极突破、多极联动，培育更多更强的经济增长极，实现经济由依靠个别中心城市到区域均衡发展转型。

（六）行政管理体制转型

制度是约束和规范经济主体行为的规则，健全的制度将会引导生产要素高效配置，引导经济主体的行为方式，从而有利于实现经济的健康有效运行。甘肃省地方行政管理体制改革既滞后于经济体制改革的要求，也滞后于东部地区行政管理体制改革的进程。目前，甘肃省行政管理体制存在以下几个问题：一是能进不能出、能上不能下的组织人事制度强化了部分领导的“官本位”思想。由于缺乏制度约束，部分干部一旦拥有了公职身份，便有了高枕无忧的懒散作为；部分领导干部习惯以“领导者”和“管理者”身份自居，服务意识淡薄，工作作风懈怠，行政效率低下。同时，由于权力未受到制度的有效约束，部分职能分工不清，部门不作为、乱作为，相互扯皮、推诿的现象时有发生。二是政府绩效考核制度强化了官员们的政绩意识。地方主导的经济增长，以追求GDP增长速度为首要目标，以扩大投资规模为重要任务，以上重化工业大项目为突出特点，以资源配置的行政控制和行政干预为主要手段。地方政府间为实现GDP的赶超，过多干预企业的经营行为，在土地、资金、项目、企业重组等方面管控较多，扭曲了企业的经济行为，增加了企业的交易成本，造成企业经济效率和经济效益长期难以提高。三是法治政府建设较为滞后。部分领导干部的法律意识、法治观念比较薄弱，个别行政执法人员缺乏职业道德，没有责任感和敬业精神，有法不依、执法不严与乱罚款、乱收费的现象同时存在。

行政管理体制不符合甘肃省经济社会发展的客观要求，造成政府部门重管理、轻服务，重形式、轻效果，重权力、轻责任的问题不同程度地存在，政府职能难以真正实现。这些问题不下大气力解决好，国家任何发展战略、改革目标和政策举措的落实都会走样变形。因此，甘肃省要加快发展，就必须要实现行政管理体制的转型，即政府要从权力型政府向服务型政府转变，从经济管控型政府向社会服务型政府转变，以GDP为绩效考核核心向多元化综合考核转变，政府行为由权力管控向民主法治转变，政府的片面增长发展观向科学发展观转变。

基金项目：本文为2012年甘肃省社科规划重大项目“甘肃省实现经济转型跨越发展的路径研究”（项目批准号：ZD001）的部分研究成果。

责编：董积生；校对：小宇