第一代农民工养老权益之困

喻建勤　草央

改革开放之初，第一代心中怀着梦想的农民工纷纷涌进北京、上海、广州、深圳等大城市打工。如今他们开始步入老年，但城市却并不愿意完全接纳他们。据国家有关部门统计，老一代农民工中超过50岁的，全国有3600万人，他们大多已退出劳务市场。过快的城市化进程让他们其中一部人失去了土地，劳累留下的一身伤病让他们没法从事体力劳动，而难以享受养老保险待遇又使他们成为老无所依的“裸老族”。

“如果有一天，我老无所依，请把我留在那时光里”

在深圳，有一个民间的劳务调查组织：“萤火虫”。该组织调查发现，许多第一代农民工不了解社保政策，都是临近甚至过了法定退休年龄，发现自己不能享受职工养老保险待遇，才去了解政策，与单位交涉补缴社会保险问题。这个时候，因时过境迁，受劳动关系是否存在等证据因素影响，部分农民工因无法实现补缴社保金而无缘养老金，成为“裸老族”。

“萤火虫”为了掌握深圳老一代农民工的养老保障情况，曾对深圳存续时间超过12年且用人规模在500人以上的工厂开展调研，对象锁定为在深圳工作时间超过10年的非户籍劳动者。从对33家企业、超过700名外来务工人员的抽样调查结果来看，97%的企业都为员工办理了社保，其中五成企业是全员参保。近几年来，随着社会保险制度的逐步落实，外来务工人员的参保情况有了很大改观，但问题仍然存在。尤其是50岁以上的第一代农民工，他们很有可能到了退休年龄无法缴满15年社保费用，而无法领取养老金。从深圳的案例看来，第一代农民工想要享受社保待遇困难重重。

“干不动了，我就回到农村去种地养老。”这是60岁的农民工王善云对这个问题的回答。老王是重庆开县人，来深圳超过20年，走遍了原特区内大大小小的城中村拆迁工地。来深圳时，他什么苦力活都干。可最近几年，挥几下铁锤就会气喘吁吁，显得越来越力不从心了，这也导致了一个很严重的问题：叫他干活的老乡越来越少了。

王善云在街头游荡着，看着大婶们在《最炫民族风》的伴奏下跳舞。由于租住的房子没有窗户，每天晚上收工后，王善云都习惯来到室外躲避炎热。伴着嘈杂的音乐，老王给调查人员算了一笔账：“我现在租住在城中村，每个月租金600多元，再加上杂七杂八的开支，就算我不吃不喝，一天都得50元的成本。打工这么多年，我只存了2万元。”

老伴走得早，老王只有一个儿子和一个女儿，都在打工，且工资只够各自生活，并没有多余的钱给老王。没有购买社保的老王，只能靠着这2万元养老。不过，老王已经想好了，把老家的3亩地耕作好，这点钱应该勉强够养老的。

提到退休，在深圳打工22年的万青梅没有一丝轻松，反而是焦虑地一天一天倒计时。因为对于她而言，满50岁就意味着失业，而且没有任何养老保障。

万青梅在一家制衣厂打工。2012年上半年，厂里几名年满50岁的女工突然被厂方要求离职，理由是到了退休年龄不再继续聘用。几名工人没有拿到任何经济补偿，又因为社保未缴满15年而无法领取养老金。其中一名女工最终通过法律程序仅获得了6000元补偿金。同事的遭遇让万青梅感到不安，2013年12月，她到退休年龄了，而社保也未缴满15年，辛苦到头却落个老无所养的下场。

万青梅告诉调查人员，她1992年进厂，刚开始在车间做缝纫女工，1995年升任车间组长，到现在已经工作了22年。1999年1月，《深圳经济特区企业员工基本养老保险条例》开始实施，厂里只让少数几个“有关系”的员工参加了社保。2001年11月，万青梅作为车间组长，成为厂里较早的一批参保员工。

“当时我们对于社保一无所知，厂里给买就买，厂里不买也没有人去争取，现在快退休了才意识到问题的严重性。”万青梅的同事被要求退休后，她找到厂里要求补缴1999年到2001年的社保，厂里以没有政策规定为理由拒绝了。万青梅转而到深圳人社局咨询，得到的回复是过了两年追诉期，不予受理。万青梅可以个人延缴两年，缴满年限后才能领取退休金。

万青梅算了一笔账，依照目前深圳市个人参保缴费标准，个人缴费每个月要交1032元，每年还会上浮，交满两年大约需要3万元。“满50岁后不能在工厂继续上班，到时候连收入都成问题，如何负担这3万元的社保？”她对调查人员焦急地说。

在深圳续保负担太重，那么转回户口所在地是否可行呢？根据《社会保险法》规定：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足15年的，可以缴费至满15年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。”

万青梅表示她没有考虑过回老家领取养老金，一方面是从来没有参加过新农保，对老家的政策不了解，另一方面觉得争取补缴是自己的合法权益，没必要放弃。万青梅尚且可以选择延缴两年在深圳领取退休金，但是更多的工人连这项选择的权利都没有。

《深圳经济特区社会养老保险条例》规定：“职工认为用人单位未按照规定为其缴纳养老保险的，应当在知道或者应当知道权利被侵害之日起两年内向市社保机构投诉、举报。投诉、举报超过两年的，市社保机构不予受理。”这条规定限制了工人追缴超过两年的社保。与此同时，该《条例》还规定：“本条例施行前，用人单位及其职工未按照规定缴纳养老保险费，超过法定强制追缴时效的，可以申请补缴养老保险费，并自应缴之日起按日加收万分之五的滞纳金。”这意味着允许劳资双方协议补缴，但是没有具体的操作细则，社会保险经办机构依然无法办理。

两年的追诉时限，让万青梅这样的工人无法追讨工厂欠缴的社保金。协议征缴实施细则迟迟不出台，让快退休的老年打工者虽然手握工厂的补缴同意书，却只能陷入无尽的等待中。

农民工群体需要的是除了公平还是公平

在清华大学不久前举行的中国社会保障制度现状与发展研讨会上，几位来自广州、深圳的工人代表现身说法，讲述了自己的社保维权经历。来自香港理工大学、清华大学、北京大学、中国社会科学院的多位学者、专家就此围绕农村务工人员的社会保障问题展开了热烈的讨论并提出建议。

企业为工人交的钱哪儿去了？

关于异地转社保的问题，香港理工大学应用社会科学系的教授潘毅指出，应该建立全国统筹的社保系统，企业为工人交的社保应全额由工人享受，无论工人走到哪里，最终选择异地打工还是回到农村老家，都能有养老保险金保障自己的生活。

像万青梅这样的工人，交了10年的社保金，最终只能取走个人的部分，那么企业为工人交的钱哪去了？潘教授指出，是被地方政府“扣留”了。万青梅一个人的社保金就“扣留”了这么多，那么一个打工输入地的城市一年能“扣留”多少社保金呢？

潘教授现场展示了一个粗略的计算。以东莞市为例，仅以最低工资1310为基数，每月单位为工人交的各项保险总额为20%，即262元，一年下来，就有3144元进入统筹基金。如果一个工人在东莞工作一年后打算到另一个省打工，就只能转走3144×60%=1886.4元，剩余1257.6元就留在了地方社保统筹基金。2013年东莞的外来务工人员超过870万，以最保守的估计，即10%在东莞工作的务工者会在本地缴满15年的社保，最后留在了东莞。那么也就是90%的外来务工者最终会离开东莞，每年就会给东莞市社保统筹基金留下98亿元。这个数字是惊人的。

社会保险要保护弱势群体的权益

第一代农民工的退休遭遇，无疑与现行社会保险制度的缺陷相关。中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧指出，当前相关的制度安排对务工者有诸多不利。

首先，从工人们表述的情况来看，许多农民工都是在近几年才得以参保，要想在退休前缴满15年社保，必须在40岁以下才有可能。按《社会保险法》规定，到退休时缴费不到15年的，不能按月领取养老金。当然，解决的办法还是有的：第一个办法是继续缴费，直到满15年。但继续缴费得有足够的收入，“退休”后，这些年满50岁、60岁的工人还要继续在城市找工作，难度可以预见。另外，转入职工个人参保后，他们将承担原本由企业承担的企业参保费用，可费用的大幅提高，对他们而言也将是沉重的负担。

第二个办法是转而参加新农保或城居保。转回老家，参加新农保，这与现行法规比较契合。但新农保规定是60岁才能领取养老金，对于这些将自己的劳动力卖给城市、50岁就退休的女工而言，她们缺乏农村劳作技能，甚至已经失去了土地，这10年她们该如何生活？另外，在转移社保关系时，会不会再出什么麻烦？

其次，有人提出将退休年龄延长到60岁或65岁。但是，外来务工人员尤其是农民工在城市里从事的多是又苦又累且伴有职业危害的工作，缺乏应有的职业保护与医疗保健，他们的平均寿命本就短于其他人群，即使真的有政策规定推迟退休年龄，他们又能享受几年呢？

在城里留下的是你的青春，被关在城外的则是你的余生——这就是老一代农民工“裸老族”的命运。唐钧认为，社会保障制度应该更强调国家责任，强调对外来务工人员这样的弱势群体的保护，这是社保制度完善的方向。着眼当下，社保要实现对外来务工人员的有效保障，至少要做到三点：第一，缴费不能影响外来务工者基本生活。如果工资非常低，还要交很多钱，就违背了社会保险的立意初衷。第二，要完善转移续接制度，让外来务工人员顺利实现转移接续。第三，发生风险时，要能够获得给付，保障打工者退休时能拿到养老金。

完善养老保险制度保障农民工权益

国家对农民工养老保险问题非常重视，各级政府也制定了相应办法，但农民工的养老保险覆盖率仍然很低。目前有大量农民工在城市就业和农村就业之间流动，长期以来，城镇职工基本养老保险（城保）与新型农村养老保险（新农保）之间相互不衔接。当进城农民工返回农村后，只能携带个人账户的余额，而不能携带社会统筹账户的权益，导致务工者参保率低。而现行的以市县为统筹区域的养老保险制度，存在着地方政府不积极、转移接续难等诸多问题，影响了农民工养老保险制度的实施效果。为了保障农民工的养老权益，必须采取一系列有效措施进行统筹兼顾。令人欣慰的是，目前，不少省市已经在着力深化城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险制度整合，逐步建立城乡一体的居民基本养老保险制度。包括江西省在内的一些省市，已经出台了新型农村社会养老保险与城居保合并的政策。这些政策的推出，对农民工来说，应该是个喜讯。

降低务工者社会养老保险强制缴费率

在实行农民工养老保险全国统筹，建立终身不变的社会保障卡基础上，与地方财政脱钩，收支不影响地方财政，这样既会得到地方政府的支持，同时也会增加农民工投保的积极性。中央政府可向用人单位直接收取较低的基础养老金缴费（如工资的12%），提供合理的基础养老金替代率（如40%），全体劳动者，包括机关事业单位和各类企业全部强制参加。为了鼓励企业和职工（包括农民工）的参保积极性，养老金待遇与养老金缴费水平应和缴费年限适当挂钩。

允许城乡社会养老保险权益转移接续

整合不同的养老保险计划，妥善处理养老保险关系的转移接续问题，尽快建立起地域对接的养老金转移与折算规则，使劳动者可以在不同社会阶层中流动，而养老金权益不受损失。具体操作办法是，在统一制度下允许农民和城乡非正规就业人员（以城镇职工平均工资为基数）按不同折扣费率缴费（如20%，33%，50%，67%，80%等），并按同样的折扣享受养老金待遇。减少他们在城乡之间、正规就业与非正规就业之间流动的福利损失。

尽快建立全国统一的社保电子平台

建设全国社保信息共享平台，设立信息交互中心，建立起民政、人力资源和社会保障、工商管理、公安、国土资源和房屋管理、税务、银行等部门和单位的信息共享机制，堵塞管理漏洞。保障社保关系转移的安全高效，确保务工者养老保险流动性，规避手工操作的风险，增加农民工参保信心。以建立地市一级社会保险关系信息库为基础，逐步实现社会关系信息库在地市间、省市问的联网与信息共享。尽快研制和设置社会保险关系信息库及相应的管理制度，推进养老保险网络的信息化建设，为频繁变动就业单位的务工者和灵活就业者建立、接续社会保险关系提供快捷准确的服务。

多措并举，提高参保率

适当降低农民工参保门槛，缩短累计缴费年限，结合实际解决农民工社保费补缴问题。领取养老金考虑积累的数额，“分段计发”。即在某个地方缴纳了几年的养老保险金，就由那个地方计发一定的养老金，最终由国家级社保经办机构归集发放。强化督管，严处各类侵犯农民工权益现象，督促企业不断提高农民工参保率。

希望年迈的第一代农民工能够早日共享改革成果，新生代农民工能融入城市。希望每个人不再受到性别、身份、出身、地位、职业、财产等各种附加条件的限制，每个公民都享受到平等的生存权和发展权，实现十八大报告中所指出的“权利公平、机会公平、规则公平”。