东北地区农业适度规模经营路径选择

■ 侯荣娜（辽宁社会科学院 沈阳 110031）

东北地区农业适度规模经营现状及问题

近几年，随着城镇化步伐的推进，农业劳动力的转移，东北地区的土地经营规模有所上升。截至2008年底，辽宁的耕地集中度为8.75亩/人，吉林为16.25亩/人，黑龙江为22.88亩/人，整个东北三省均超过了全国平均水平（5.96亩/人），虽然东北地区农业经营规模在我国处于中上游水平，但是和农业现代化比较发达的国家相比，东北地区的耕地集中水平还很低，和国外发达国家相比差距很大，比如日本在2010年耕地集中度已经达到30.3亩（2.19公顷），美国为978 亩（65.2公顷），法国为433.5亩（28.9公顷）。同时，东北地区的集约化经营水平也很低。东北地区农业的集约化与规模化水平与国外相距甚远，农业规模化经营尚存在政策环境、路径选择等方面的问题。

（一）土地流转市场机制不完善

农业适度规模经营的基础就是土地流转，土地流转实现了土地要素的最佳配置，在一定程度上促进土地集中，从而可以保证农业产量、技术、结构、效益的提高，最终实现农业的适度规模经营。目前东北地区大部分土地流转市场机制根本没有建立起来，土地流转的评估机制、价格机制、交易双方的利益保障机制等缺乏，土地流转基本处于自发、保守状态，土地流转进程较慢，流转规模较小，从而在根本上制约了东北地区农业的适度规模经营。一是缺乏土地流转的相关操作性的法律文件。土地流转的相关政策是农业适度规模经营推进的核心政策。目前，从国家配套层面来看，针对土地流转政策主要执行的是2002年《中华人民共和国土地承包法》、2005年《农村土地承包经营权流转管理办法》、2007年《物权法》，此外还包括2008年党的十八大和2013年中央一号文件有关对农业适度规模经营的土地政策，奠定了我国土地流转政策的法律基础，而对于土地流转相关的操作性的法律文件并没有出台，从而在一定程度上影响了我国农业适度规模经营的推进。在东北地区，农村的土地流转大多数都是基于口头约定，根本没有书面流转协议文件，随意性较大。土地流转双方的权益没有保障机制，缺乏法律效力，在一定程度上阻碍了农村的大规模流转。二是东北农户思想相对保守。很多农户仍然把土地作为生存之本，认为土地才是生活最后的屏障，所以从思想意识里就拒绝土地流转。还有的农户担心土地流转后土地经营权发生转移，一旦土地政策有变，自身利益将无从保障。还存在一些农户担心土地流转后会产生土地纠纷，特别是种植大户整理改造土地时往往会打破地块间的界限，导致边界不清，为以后的产权问题留下隐患，故部分农户坚持不进行土地流转。三是农村社会保障水平低和基本公共服务水平不匹配，农民土地流转有后顾之忧。东北地区由于受传统的经济发展模式、制度安排、地区综合发展实力等因素的影响，城乡在基本服务上长期处于非均等化状态。目前东北地区的社会保障（包括养老、医疗、子女上学和最低生活保障等）仍然是以城市为主导，农村整体基本公共服务覆盖率较低，农民对土地的社会保障功能期望值很高，所以，部分农户出于长久生存的需要，往往选择将耕地留给子孙，也不愿流转土地承包经营权。

（二）农村劳动力转移进程滞缓

农业适度规模经营的根本性前提是农村劳动力大量转移，如果没有农村劳动力的大量转移，片面强调农业的规模化经营，并不能改变人地比例紧张的矛盾，只有“人”动与“地”动相结合的农业规模经营，才能产生规模经济、规模效益。然而东北地区的现状是具备农村“推力”，而缺乏城市“拉力”，农村剩余劳动力无法被城市全部吸纳，农村劳动力存在大量剩余，转移进程缓慢，从而极大影响农业适度规模经营的推进。一是从劳地比例关系来看，东北地区农村劳动力基数大，劳地比例关系失调，即单位面积承载的农业劳动力数量过大。以黑龙江省为例，根据2010年黑龙江统计年鉴测算，2009年黑龙江省第一产业劳动力为684.1人，劳均耕地面积为26.28亩/人，平均每个农户从事农业劳动力数量为1.59人，根据何洪莲（2012）的测算结果显示，黑龙江省比较合理的户均劳动力应为0.5人，从而得出黑龙江省427.78万人的农业劳动力需要转移。二是非农产业不发达，非农就业比例太低，极大影响农村劳动力转移。土地流转必须要依托当地的非农产业发展，非农产业是城镇化的推进器，也是土地进行流转的重要支撑。只有非农产业的发展，才能大量转移农村剩余劳动力，才能实现农业的适度规模经营。根据2008-2012年中国统计年鉴的测算，东北三省农民家庭收入基本上是以家庭经营收入为主，家庭经营收入比重均在50%以上，非农就业收入（主要指工资收入）平均工资收入比重仅为27%，其中吉林、黑龙江省的工资性收入比重较低，仅为20.84%和21.12%。这表明整个东北地区农民从事农业生产比例仍然很高，农业收入是农民收入的主要来源，这与东北地区非农产业不发达直接相关。目前整个东北地区处于农业现代化的初步实现阶段，农村的新型经营主体发展仅处于起步阶段，农业内部产业结构升级较慢，非农就业比例较低，从而影响了农业劳动力的转移。另外，农村优质劳动力供给不足，东北地区剩余农村劳动力基本是由年老体弱、文化素质低下的农业劳动力构成，农村青壮年基本选择外出务工，留守劳动力很难承担农业适度规模经营的重任。

（三）农业机械化水平不高

农业机械化设备与规模经济有着密不可分的关系，农业机械化是农业适度规模经营的一个重要条件，同时也是现代农业的重要标志。农业机械化通过资本对劳动的替代作用，可节省大量劳动力，推进农村劳动力转移，从而提高农业的生产效率与经济效益。然而目前，整个东北地区农业机械化水平与现代农业建设的客观要求相比，仍然存在较大差距。首先，东北地区农业机械保有量水平不够。根据2009年中国统计年鉴数据计算，2008年整个东北地区平均每千公顷土地拥有拖拉机数量仅为108台。其中，吉林的拖拉机数量水平相对较高（138台），而辽宁最低（87台）。而日本2007年每千公顷耕地已经拥有拖拉机数量为434台，韩国是153台，数据对比差距显著。其次，近几年来，东北地区农用机械化程度发展和提高幅度比较小，发展速度较缓慢。比如辽宁省2012年机耕面积占播种面积的比重为88.16%，仅比2006年提高5.18个百分点，有效灌溉面积占播种面积比重为38.95%，比2006年反而下降了2.4个百分点，机电提灌面积占播种面积比重为2.72%，仅比2006年增加0.87个百分点，整体上辽宁农业机械化进展缓慢，如表1所示。

（四）农业科技创新滞后

实现农业适度规模经营的关键是农业的科技化。目前，东北地区农业科技化发展严重滞后，尤其是农业科技创新对推动现代农业发展方面的作用并没有显著发挥。整个东北地区农业科技创新能力极度薄弱、科技成果有效供给不足。 一方面，主要表现在东北地区农业基础研究和应用基础研究能力薄弱，包括农作物的育种水平、良种化率均与国外先进水平有很大差距，同时农业中具有先导性和重大创新性的成果极少，导致大量农业关键技术和设备严重依赖进口，农业科技持续创新能力极其薄弱。另一方面，科技成果有效供给不足。拥有具有自主知识产权和技术的重大科技成果严重匮乏，科技创新产品自给率低，加上科技成果转化机制不健全、产学研一体化程度低、农业适用技术推广不到位，导致农业科技成果有效供给不足，农业科技成果产品水平远不能满足东北区域的经济社会发展需求。

农村科技力量薄弱，科技信息传播不畅。一是由于政府配备农业技术人才不足，大量农业科研成果并没有普惠农民，农民很难得到及时有效的科技指导，这直接制约了农业生产效益的提高。二是东北地区大部分高素质劳动力已经转移到非农产业，留守农村的农业劳动力科技文化素质低下，对农业的有关新技术不能及时消化、吸收，这也制约了农民对农业科技的有效需求。此外，农村科技服务硬件、软件落后，导致农业科技信息传播不畅。东北地区广大农村通讯、交通等基础设施的落后，农业新技术信息很难及时传播到居住地比较分散的广大农村，同时农民对农业新技术的新要求也很难及时反馈到上级科研部门，导致农业科技信息传播渠道不畅。

农业科技经费投入严重不足。受整个东北地区经济发展内生动力不足、经济趋势下滑的影响，东北地区财政对农业科技投入严重不足，资金短缺问题成为制约东北地区农业科技发展的重要瓶颈。以黑龙江省为例，农业科研经费支出仅占农业总产值的0.5%，远低于发达国家农业科研经费支出比例（2%-4%），极其有限的科研经费投入严重阻碍了东北地区农业科技创新的发展。

（五）农业新型规模经营主体融资难

资金问题是东北地区农业适度规模经营面临的首要难题，由于农业新型规模经营主体具有经营规模较大、生产周期较长、现代技术要素较强等特点，资金需求量较大。然而东北地区农业新型经营主体却普遍面临融资难的现实困境，加之农业新型经营主体的自有资金和财政扶持资金的有限，严重制约了农业适度经营规模的扩大。一是由于东北地区农村金融发展滞后，新型规模经营主体取得贷款较难。因为很多农村金融机构的贷款基本上是针对单独农户，而对于农业新型经营主体却不敢放贷，即使放贷，额度也很低，小额贷款最多1-5万元，大额贷款也不超过50万元。据测算，按经营1800亩土地测算，每年需要的种植费用就超过100万元，加上土地租种费用总成本超过200万元。因此金融机构的贷款额度对于规模经营所需的资金来说是杯水车薪。同时，贷款还面临着期限太短的问题，大多数农村金融贷款期限为1年，1年的贷款期限虽然符合农业的生产周期，但却难以满足现代农业的需求，尤其是难以满足新型经营主体产业链延长的投资需求，更难以满足对固定资产投入的中期投资需求。此外，还存在贷款利率偏高的问题，农村金融机构尤其是农村信用社的贷款利率都远高于国有商业银行。二是农村土地、宅基地等财产抵押变现难是目前东北地区新型经营主体融资的最大瓶颈。很多新型经营主体由于在发展初期普遍规模较小，没有固定资产抵押物，而他们的宅基地、承包地等财产又受到法律的约束难以变现抵押，土地抵押难成为融资的首要瓶颈。

东北地区农业适度规模经营的对策建议

（一）完善相关的政策法规体系

一是要健全农地适度规模流转法律体系。要推进农地流转必须推进农地流转相关操作性法律文件的形成。主要是在明晰农地流转双方的权利与义务、农地流转用途、最低期限以及农地流转争端的解决机制等方面出台相关的法律文件。此外，还要填补关于土地流转中定价权的立法空白。东北地区大部分土地流转都处于自发状态，由于缺乏相关的价格保障机制，农民往往都是折价流转，农民所获收益极低，所以必须要完善土地流转中定价权的法律条文。二是建立并推进农业适度规模经营的相关配套制度改革，包括农村社会保障制度、基本公共服务均等化制度、户籍制度改革，大力提高东北地区农村的社会保障水平和基本公共服务均等化水平。打破思想障碍，解除农民对土地的依赖情结，从而促进土地适度规模流转。同时要加快户籍制度改革，推进农民工的市民化进程，减少因户籍制度附带的城乡福利差异，保证农民工与城市居民享有相同的就业、医疗、教育等方面的福利待遇水平。三是由于农业适度规模经营存在一定的风险，相关部门要对现行政策体系积极进行适当调整，尤其要在金融、税收和农业保险政策领域给予政策扶持与指导。

（二）完善土地流转市场机制

推动并完善农村土地流转市场机制的形成是东北地区农业适度规模经营的客观要求，在土地流转面临诸多问题时，建立土地流转市场机制就显得尤为必要。一是完善土地流转市场机制的形成。基层政府部门应加强土地流转的规范化管理，加快构建有形的农地流转市场、租赁市场等土地流转中介机构。农村土地流转费是农地适度规模流转的一个重要因素，为了促进土地流转规模的提高，降低土地流转成本，拓宽土地流转范围，还应积极建立土地流转信息管理平台、土地流转信息网站土地资产评估、合同签订指导等各类中介服务组织。此外，建立土地流转纠纷处理机制，成立仲裁机构保障土地流转双方的合法权益，及时化解流转纠纷，以保证土地流转的有序规范运行。二是创新多元化的农地流转方式。要根据东北地区不同土地资源条件、人地比例关系、经济发展水平和市场发育情况，允许农民采取多种形式进行土地流转。既可以采取转包、出租、转让形式的土地流转，也可以采取近年来被实践证明有效的土地流转方式，比如委托代耕、土地托管、股份合作、土地信托以及土地银行等。

表1 辽宁农业机械化进程表（单位：%）

（三）推进农业剩余劳动力转移

建立农业剩余劳动力非农就业的载体与机制是推进东北地区农业剩余劳动力转移的关键，加快拓宽农业劳动力的非农就业渠道，改善耕地转出主体的非农收益水平，从而可以实现土地流转水平和农业适度规模经营水平的提高。一是有效利用目前国家支持东北振兴的政策优势，积极拓展转移就业渠道。东北地区政府部门应该紧紧抓住国家支持东北振兴的有利时机，争取国家的投资项目，通过大力发展东北地区装配制造业、现代服务业、现代农业等行业的契机，全面拉动东北地区农业劳动力的转移，扩大农民的非农渠道收益。此外，还要通过国家重大项目建设直接扩大东北地区的非农就业，从而直接带动农民就地转移。二是全面加快东北地区小城镇建设，从而带动周边农民的非农就业。小城镇建设可促进农村的二、三产业的发展，实现农村剩余劳动力的区域性转移。从而可以使农业剩余劳动力直接与承包土地相脱离。三是加快东北地区乡镇企业的发展，增强对农村剩余劳动力的吸纳力度。乡镇企业是以“离土不离乡”的形式，使农民获得经营非农产业的主体地位，吸纳农业剩余劳动力，有效减轻大中城市的就业压力。近年来，东北地区的乡镇企业增长速度放缓，吸纳农业剩余劳动力的能力减弱，政府应加大对乡镇企业的支持力度，依据东北地区的资源优势积极发展二、三产业。

（四）扶持农业新型经营主体

加大对农业新型规模经营扶持力度，尤其要发挥财政与金融的联合支持作用，扶持东北地区农业新型经营主体的发展。一是应加大财政扶持力度，设立专项扶持资金，用于扶持新型经营主体的发展。对于进行规模经营，并能带动农民增加收入的种养大户、合作组织以及家庭农场、企业要给予直接财政扶持。并且要综合运用以奖代补、贷款贴息、担保贷款等方式支持农业新型经营主体进行设备购买、信息服务、人才培训以及农业基础设施和市场营销等活动。二是健全东北地区农村金融系统，对规模新型经营主体实施有偿信贷支持。要加大农村信用社、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行等农村金融机构对新型经营主体的信贷投入，合理确定最高贷款额度以及贷款利率水平，并要延长贷款期限，尤其新型经营主体购买农业机械等设备的资金需求，要提供1年期短期流动资金贷款和1-3年的中长期流动资金贷款，尽量满足东北地区农业适度规模经营所需的资金需求。三是创新东北地区农村信贷方式。积极探索并试行农村土地使用权抵押和担保办法，允许经营者用农村土地承包经营权、农村宅基地、农村房屋、林权等进行抵押和担保贷款，切实缓解东北地区规模经营存在的融资难问题。

（五）加快农业机械化进程

东北地区要想实现农业适度规模经营必须加快农业的机械化进程，提高农业劳动生产率。一是东北地区政府要在法律上加快制定促进农业机械化发展的地方性法规，同时要树立大农机意识，着力提升东北地区大、中、小农机的综合配置效率，从根本上提高东北地区现代物资装备水平。二是为了加大农业机械化的覆盖率，政府要加大对农机购买者的财政与金融扶持力度，进一步完善地方财政的补贴、贷款贴息、奖励政策。比如对大型农机具的补贴额度要加大，大型农机具利用率较低，投资回收风险加大，很多农民不愿意购买，因此地方财政必须加大补贴力度，促进东北地区大型农机具的推广。同时，还要发挥金融对农机购买者的支持效应，金融机构要简化贷款手续，降低贷款利率，延长贷款期限（7-10年）等政策支持手段。此外，还要对东北地区农业机械技术开发、工程应用、购置示范进行全面重点补贴。比如玉米是东北地区主要粮食作物，在秋季机收环节，农业技术产品比较匮乏，因此东北地区在玉米收获机具方面应该加大科研投入，从而真正解决农民所需的机械化产品问题。

（六）构建农业科技服务体系

农业适度规模经营与农村生产效率的提高，都离不开农业科技在农业生产中的不断推广与应用。东北地区政府相关部门要创新科技兴农的体制机制，大力增强科技强农的投入力度，构建规模经营的科技服务体系。一是建立东北地区农业科技创新体系。要依托东北地区科技、资源与产业优势，推动产、学、研等相关部门共建农业科技创新体系。促进农业科技向集成化、劳动过程向机械化方向发展，从根本上提高现代农业物资的装备水平。加快培养重点农作物优良品种、新品种研发、农作物节水灌溉技术等关键性核心农业科技。同时还要以东北农业高新技术产业群与产业园区为突破口，以农业科技推广为重点，在农业生物技术、信息技术等重大关键领域促进农业科技成果的转化，并进一步推进农业科技的产业化，建立东北地区农业高新技术的“孵化器”，构建各种现代农业产业技术体系。二是要开展多层次的技术培训，培养农业科技研发人员、农业技术推广人员、新型职业农民、农村产业领军人等科技人才，切实提高农业科技在农村的消化、吸收和推广能力。三是加大公共财政对农业科技经费的投入，尤其要加大对农村科技基础性研究与应用型研究方面的财政投入，东北地区地方财政部门还应每年设立农业科技专项基金，专门用于支持农业基础设施建设、农业科技设备的购买、农业科研人员的待遇改善等，同时还要建立多元化的农业科技投入机制，扭转农业科技投入不足的现状。

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