论政府信息公开目录体系的四维度*

□王海明

论政府信息公开目录体系的四维度*

□王海明

政府与社会之间天然存在着信息不对称。政府信息公开目录体系，是化解信息不对称、法治政府建设不可或缺的技术支撑。科学、完善的政府信息公开目录体系，存在四个维度：广度、深度、式度和适度。这些维度，既可以作为政府信息公开目录体系的建构维度，也可以是政府信息公开目录体系的考察维度和评估维度。

信息公开 目录体系 四大维度

公开是法治的核心要素之一。政府信息公开是法治政府、公信政府的基础，是提升政府公信，破除谣言的有力公器。与传统的工业社会相比，现代社会有信息密集的显著特征，①参见约翰·希利·布朗、保罗·杜奎德：《信息的社会层面》，王铁生、葛立成译，北京：商务印书馆，2003年版，第2页。信息的流通与共享日渐成为视听时代社会的发展趋势，其间，政府信息透明化也渐成主流。从世界范围来看，从20世纪70年代以来，有约80个国家陆续建立起政府信息公开制度，推动了各国政府信息的社会共享。信息时代，行政信息神秘化、封闭化很难有市场。政府信息或主动或被动，或早或迟，都在逐渐走向社会共享。最近，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调指出，要全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。透明政府成为法治政府建设的当然路向和必然选择。政府信息公开已然成为法治政府建设不可或缺的体系支撑和重要内容。

作为公共事务的管理者——政府与社会之间天然存在着信息不对称。政府是信息资源的最大数量的占有者，据统计，政府掌握了80%的信息资源。②赵雅丹：《信息分享结构与透明政府建设》，上海：上海社会科学院出版社，2012年版，第37页。政府信息在信息化、自媒体环境下具有多个层面的社会影响。在认知层面：政府信息是公众认知的对象。消除公众对政府认知的不确定性，增进认知，是政府信息管理在认知层面上的基本目标。践行这一目标，政府信息管理需要具有足够的敏感性，积极、及时、充分回应社会的认知需求，谨慎有效回应公众认知的信息需求。在传播层面：政府组织是政府信息传播的主力，政府信息是信息传播的重要内容。政府信息传播行为关联着政府的社会形象。“塔西陀效应”所揭示的正是政府信息传播的负效应，解释了政府传播失真信息、噪音信息的危害：政府一旦失信，即使后续供给大量真实的政府信息，也无助于改善政府形象。政府信息传播层面的“主动性不足”“刻板的宣传”“僵化”“美化”“虚化”等信息公开和传播行为，将导致政府难以获得社会的认同和合作，进而有可能迁衍影响政府行政执法和政策贯彻。在信任层面：信息有助于降低不确定性，是信任生成的基础。无论是社会信任，还是政府信任，都依托于信息。可以说，政府信息供给的质量、数量预决了公众对政府的信任。政府信息在认知层面、传播层面和信任层面，牵连其所依存的社会关系和社会秩序，对政治、经济、社会、文化、环境的发展产生广泛而深刻的影响，不仅影响社会财富生成、流动和技术创新，而且在前所未有的程度上影响着公众认知、公共信任和公共秩序。作为信息的优势方，若政府信息不透明，将加大“政策黑箱”的风险；若公众长期无法及时获取政府信息，势必造成怀疑、误解、猜忌，加剧政府的失信。

政府信息公开目录体系是政府信息公开工作的基础和核心。①参见张新民、祁斌刚：《政府信息公开目录体系分类系统研究》，《图书馆建设》，2008年第12期。政府信息公开目录体系是揭示政府信息、引导社会公众检索和获取政府信息的工具，可以使社会公众方便、快速地了解、判断公开的政府信息内容与价值，并根据目录提供的线索获取政府信息。此外，政府信息公开目录体系也是各级政府及其部门之间共享政府信息资源的重要工具，是政府信息公开工作部门管理公开的政府信息的主要的技术依托。因而，完备的信息公开目录体系对政府信息公开至关重要。

政府信息公开目录体系的编制是政府信息公开工作的重要内容。政府信息公开目录体系，对政府信息公开工作具有基础性、支撑性作用。从这一路径来宏观考察和判断政府信息公开目录体系，是法治政府、公信政府建设不可或缺的技术支撑。当前诸省地方政府大力推行的“权力清单”“责任清单”“负面清单”等改革举措，无疑是政府信息公开中较为迫切的有关政府权力信息公开、政府责任信息公开的具体拓展，对于法治政府、公信政府的建构具有开拓性的意义。

目录体系是按照统一的标准和规范，为发布、发现和定位信息资源而建设的信息服务体系。②参见陈宏晓：“政府信息资源目录体系研究”，同济大学公共管理硕士学位论文，2008年，第6页。政府信息公开目录体系是按照一定的信息分类准则，对政府主动公开的信息进行结构性地组织和有序排列，这一体系是政府主动公开信息的目录体系。

政府信息公开目录体系如何建构，需要科学的理论维度来支撑。政府信息公开目录体系维度的探索，是政府信息公开目录体系回应性建设的客观需要，也是政府信息公开目录体系进行科学调整，完善建构的现实需要。目录体系的维度既可以作为政府信息公开目录体系的建构维度，也可以是政府信息公开目录体系的考察维度和评估维度。探索明确、科学的理论维度，有助于我们对现行政府信息公开目录体系展开客观分析和判断，也有助于我们探索完善政府信息公开目录体系的建构路径。

政府信息公开目录体系范围、目录体系层级结构、目录体系信息样式、目录体系回应信息需求的适应技术四个方面，分别代表了目录体系的广度、深度、式度和适度，是一个比较科学的可以用以建构、评估政府信息公开目录体系的科学维度。从广度、深度、式度和适度四个维度来考察政府信息公开目录体系，既包含了对目录体系的静态考察（广度、深度、式度），也体现了对目录体系的动态考察（适度）；既有宏观考察（广度、深度、适度），也有微观分析（式度）；既有面的考察（广度、深度），也有点的考察（式度、适度），既有对目录体系边界的考察（广度），也有对目录体系结构的分析（深度）。可以说，确定政府信息公开目录体系的广度、深度、式度和适度四个维度，是一个全面的、科学的分析维度。这一分析维度有助于我们准确、科学地建构和研究政府信息公开目录体系。

一、目录体系的广度

目录体系的广度是指政府信息公开目录体系所涵盖政府主动公开信息的范围。这一范围既体现目录分类所及的明确的列明类别，也涉及到宽泛的兜底条款所及的其他事项。依照2008年5月1日起实施的《中华人民共和国信息公开条例》的相关规定，政府信息公开的范围包括列明类别和兜底事项。列明类别具体指条例中明确规定重点公开的事项。省级政府信息公开的列明类别共计11项。分别是：（一）行政法规、规章和规范性文件；（二）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；（三）国民经济和社会发展统计信息；（四）财政预算、决算报告；（五）行政事业性收费的项目、依据、标准；（六）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；（七）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；（八）重大建设项目的批准和实施情况；（九）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；（十）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；（十一）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。兜底事项则指其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的事项。兜底事项保障了政府信息公开目录体系的扩展性，是政府信息公开目录体系回应性和弹性的具体体现，有助于政府信息公开工作及时回应社会发展中不断出现的政府信息公开的新态势、新需求，是政府信息公开目录体系扩张性的技术保障。值得注意的是，兜底事项主要指向的是未来，指向的是当下不确定，但未来又确有需要公开的不确定事项。因而，兜底事项并不包括条例中列明的公开事项。

实践中，各省市先后都依据国务院颁发的《中华人民共和国信息公开条例》，制定了本辖区内实施适用的政府信息公开条例的实施办法和政府信息公开指南。具体到政府信息公开目录体系广度的处理，限缩列明类别仍是主流，而兜底事项扩张性仍显保守。比如：北京市政府信息公开目录体系列明类别为8项、上海市政府信息公开目录体系为10项，浙江省政府信息公开目录体系列明类别为12项，广东省为13项、江苏省为14项、重庆市为15项、天津市为16项，虽然列明类别项数量上看似有所扩张，但多为对国家层面上大项的分拆。

二、目录体系的深度

目录体系的深度是政府信息公开目录体系的层级级数。目录体系的深度反映政府主动公开的信息资源组织、整合的结构层序。当前，国内政府信息公开目录体系主要采用5种分类方式，即主题分类、机构分类、组配分类、体裁分类和服务对象分类。目录体系分类一般以主题分类为核心，以机构分类、组配分类、体裁分类和服务对象分类为辅。政府信息公开目录体系的深度，主要是指政府信息公开官网平台核心分类的目录体系。

如果目录体系列明类别只有一级目录，政府主动公开的信息资源就缺乏足够的组织和应有的结构。一般而言，如果一个目录体系的列明类别大部分处于一级目录和二级目录，这一目录体系的深度就相对不足，该体系承载的信息结构和信息层级过于简单。如果一个目录体系的列明类别大部分能细化到三级和四级，这样的一个层级深度相对较为适合，有助于建构一个精细化、结构化的信息结构和信息层级。当然，目录体系的深度并不是越深越好。过于繁杂的层级目录导致政府信息公开管理部门整合、编制、发布政府信息过程中耗时过多，同时也将增加公众查阅政府信息所耗时间，更有甚者可能导致信息查阅如同行走迷宫而不知所向。目录体系列明类别的结构层序如果过于细碎，细化至五级、六级，这将直接加重信息整合的成本和信息架构的成本，也不是一个很合适的体系深度。

三、目录体系的式度

目录体系的式度包括目录体系的宏观式度和微观式度。宏观式度是指目录体系适用的机构范围。在特定层的辖域内，政府信息公开目录体系在这一范围内适用的情况：是统一适用，或是部分适用。微观式度是指每一条公开的政府信息编制的样式。这一微观样式具体体现为政府公开信息的核心元数据。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第19条规定，政府信息公开目录，应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。2009年国务院制定的《政府信息公开目录系统实施指引（试行）》规定，核心元数据是描述政府公开信息特征的基本属性的集合，适用于政府信息公开目录的编目、建库、发布和查询。根据《条例》规定和检索、查阅信息的需要，现设定14个核心元数据，其中6个必选项、3个条件必选项、5个可选项。14个核心元数据中，索引号、名称、生成日期、发布机构、信息分类、著录日期是必选项，文号、关键词、语种是条件必选项；内容概述、有效期、相关信息、在线链接地址、信息格式则为可选项。

有研究者概括了当前政府信息公开官网平台政府信息公开目录体系存在不少问题：（一）只有信息条目，没有相应的信息目录；（二）有的信息目录采用列表形式，但元数据缺乏科学性和严谨性；（三）难以区分是信息条目，或是信息目录。如果是信息目录，则缺乏核心元数据中的必选项；如果是信息条目，则又比信息条目反映出较多的信息属性特征；（四）在同一政府信息公开网站中，信息目录的格式也不一致；（五）目录元数据名称与实际内容不符。如将“发文时期”标为网络发布日期，将“公开形式”标为“公开时限”，将“内容概述”标为“信息标题”等。①白清礼：《政府信息网站公开目录体系存在的问题分析》，《图书馆学研究》，2013年第3期。这些问题，归根结底都是政府信息公开目录体系式度上出现的问题。

四、目录体系的适度

目录体系的适度主要用以考察政府信息公开目录体系自身的适应力和调整力。信息时代，政府信息公开更注重官网平台的建设，通过强化政府信息主动公开网络平台的建设，推动政府主动公开的政府信息向公众流动。官网平台政府信息公开目录体系组织的政府信息，是否便于公众浏览、搜索，公众能否及时、快捷、低成本地获取政府信息，则直接与政府信息公开目录体系的适应力和调整力相关。其中，最根本的问题有二：

一是政府信息公开目录体系能否突出显示公众集中、重点关注的热点信息、民生信息。政府信息公开目录体系中，能否回应社会的关注热点，能否突出热点信息、民生信息，与政府信息公开目录体系对热点信息、民生信息如何编制紧密相关。热点信息、民生信息是以专题的方式、升格方式编制还是分散编制、常规编制，直接关系到此类信息的辨识度。特别是在大量的噪音信息存在的情况下，如何编制关系到政府信息公开主管部门编制、发布信息的成本和公众获取政府信息的成本。公开信息的辨识度低，则搜索信息耗时多，获取信息速度慢；辨识度高，则获取信息耗时少，速度快。

二是政府信息公开目录体系是否包含了快速回应公众对政府主动公开政府信息的公共诉求而应当具有的体系调整或扩展的能力。政府信息的公开是一个动态的、循序渐进并且持续不断的过程。政府信息主动公开的具体内容，有不少主题具有时代性和发展性，在社会变迁、公众政府信息公开的公共需求演化和政府信息公开工作发展的推动下，也在不断变迁和发展，因而，政府信息公开目录体系不仅需要相对稳定，也需要一定的弹性和扩展力，用以整合不断演化出来的新热点、新动向、新关注。政府信息公开目录体系的调整力，也是其能否迅速回应新热点、新动向、新关注的关键。目录体系的调整力强，则其回应迅速；目录体系的调整力弱，则其回应迟缓。当前，财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息是社会关注的热点，政府信息公开目录体系应及时调整，在信息编排中突出这些热点信息。

目录体系对特定信息的调整力直接影响着目录体系能否快速回应社会的信息需求。考察目录体系的调整力，主要包括如下几个方面：（一）目录体系的专栏化技术；（二）目录体系越级化技术；（三）目录体系兜底项目的扩张；（四）目录指南修订周期。

主动公开政府信息的辨识度，主要考虑如下因素：（一）官网平台的专门性还是融合性。一般而言，专门性的政府信息公开官网平台具有更强的辨识度。公开的政府信息如果其所在的平台是独立的、专门的，无疑将因这一平台的唯一性，快速获得强大的辨识力。如果公开的政府信息与其他的政府工作信息、政务信息、服务信息和诸多非政府信息、社会信息公开汇集融合在一个综合性平台中，政府信息公开的辨识度就会大打折扣。（二）特定信息在目录体系中专栏化处理还是一般化处理。专栏化处理本身意味着平台对这一信息的突出和关注，如果目录体系对信息公开新热点、新动向和新关注予以专栏化，无疑有助于提升该特定信息的辨识度。（三）特定信息在目录体系中是越级化处理还是常规化整合。越级化处理将特定信息置于更上层级予以突出，简化了该特定信息的层级关系，有助于提升特定信息的辨识度。而常规化的整合有可能将特定信息置于诸多统一层级的信息之海，该特定信息的社会内涵、社会意义和社会价值无法及时获得应有的关注，淹没在信息之海中。（四）目录体系中是否包含信息的复合搜索功能与单项搜索功能。复合搜索将有助于增强信息的辨识度。而单项的信息搜索无法满足信息模糊境况下查找信息的社会需求，从而影响到信息辨识的速度。

责任编辑：孙艳兰

*本文系浙江省委、省政府重大决策理论支撑研究课题“政府信息公开目录体系的完善”（2014ZDZC08）的阶段性成果，并得到浙江省社科规划办“之江青年”社科规划课题项目基金资助。

作者王海明，男，浙江省社会科学院副研究员，浙江省社会科学院地方法治研究中心成员（杭州 310007）。