浅论依法治国与依规治党的异同和互动关系

周伟东

[摘 要] 依法治国与依规治党既有共通性又有差异性，其共通性体现在两者皆以授权为基础、规范为目的、制度为标准、政党为主体，其差异性体现在适用范围、内容、方法、客体等四个方面。在此基础上，两者可以互动，其互动性表现为相互促进、相得益彰，依法治国为依规治党提供必要的外部环境和法治精神，依规治党为依法治国提供政治和组织保障。

[关键词] 依法治国 依规治党 互动

依法治国是指按照宪法和法律治理国家[1]p3。1997年中共十五大提出依法治国的基本方略。2014年中共十八届四中全会专门讨论了依法治国的问题，提出了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，依法治国方略进入一个全新的发展阶段。要实现依法治国，关键在党。治国必先治党。怎么治党？党章和其他党内法规是党的行为规范，治党必须依规。依法治国必先依规治党，依规治党也离不开依法治国，既要看到两者的共通性，也要看到两者的差异性，促进两者的良性互动，实现党和国家的双治双赢。

一、依法治国与依规治党的共通性

依法治国与依规治党有内在的共通性。两者包含的要素密切相关。首先，党与国紧密地结合在一起，中共是执政党，党是国的领导，国是党的载体。其次，国有国法，党有党规，国法与党规也有密切联系，国法与党规都体现党和人民的意志（由于中共处于执政地位，必须代表最广大人民的根本利益，因此党章自然也要代表人民的利益，符合人民的意志），属于制度范畴，国法的精神在党规中有一定的体现。再次，治国与治党有时也难有明显的界限，比如党代会也是国家政治生活中的盛事。依法治国与依规治党内在要素的密切联系，自然赋予两者内在的共通性。

依法治国与依规治党内在的共通性有这么四个维度，包括以授权为基础，以规范为目的，以制度为标准，以政党为主体。

（一）以授权为基础。国家的根本政治制度是人民代表大会制度，全国人民代表大会是国家最高权力机关，宪法由全国人大制定和修改。党的根本组织原则是民主集中制[2]p20，党的全国代表大会和它产生的中央委员会是党的最高领导机关[2]p31，党章由党的全国代表大会制定和修改。按照党章和宪法规定，党的全国代表大会和全国人民代表大会分别是党和国家的最高领导机构，在各自的领域都享有最高立法权，大会所产生的常务机构都经大会授权对大会负责。这就是政权和党的领导机构合法性的来源。国家领导机构的权力来自人民，党的领导机关的权力来自党员，非经授权，领导权力就失去了依托，就会亡国亡党。中国共产党历来强调群众路线就是这个原因。国法和党规有真伪之分，经过授权的为真，非经授权的为伪，真的易于得到贯彻执行，伪的就难于实行。有法不依，依法治国和依规治党就是一句空话。有法必依，必先以授权为基础。

（二）以规范为目的。法律也罢，党规也罢，都是用来调整人与人之间的关系，依法治国、依规治党都是以规范人的行为为目的。由于人是社会的人，人们之间的利益或观点有一致性也有不一致性，出现不一致的时候，就需要依照一定的规则来调整这种关系，于是法律就产生了。一个政党要保证党员团结起来朝着共同的政治目标前进，党员之间、党员与组织之间也可能出现利益或观点不一致的情况，于是需要党章和党内法规来约束各自的行为。当然，这种不一致既有客观原因，也有主观原因，主观原因即是人的自私性。卢梭曾说：“在一个国家里，如果任何人都不规避法律，任何官员都不滥用职权，那么，这个国家就既不需要官员也不需要法律。”[3]p142正因为不是所有人都是无私的，有权的人往往会在自私心驱使下滥用权力，所以，法律、法规是必需的。无规矩不成方圆，依法治国和依规治党就是为了纠正各种违法或违规行为，使社会更加和谐有序。

（三）以制度为标准。规范是目的，制度就是标准。国法、党规属于制度范畴。要规范人们的行为，不能以言代法、以权压法。为了保证法律、法规的权威，必须依法办事。就可靠性、稳定性而言，法治比人治优越。因为谁都无法保证领导者总是最优秀的，并且从不犯错误。一个好的制度就可以有效地防止权力被滥用，从而尽可能少犯错误。所以，标准只有一个，就是法律、法规等制度。人们常说，以事实为依据，以法律为准绳，法律面前人人平等。准绳就是标准，标准对每个人是一样的。制度的价值在于它的贯彻执行。有令不行、有禁不止，再好的制度也没用。以制度为标准，首先要有制度意识。有了制度意识，才会自学主动地推进制度建设；有了制度意识，人们才会以制度标准规范自己的行为；有了制度意识，制度的权威也就树起来了。依法治国、依规治党，就是要树立国法、党规的权威，以国法为标准治国，以党规为标准治党。

（四）以政党为主体。在我国，共产党是执政党，是领导者，代表人民掌握着国家的内政、外交、国防等核心权力，依法治国的主体自然是中国共产党和各级政府（政府中也是党组为核心）。党除了治国理政，还有自身建设的问题，党要管党，从严治党。依规治党的主体是党自身。这样一来，治国、治党的主体都是中国共产党。那么怎样实施监督呢？方法就是民主，就是贯彻群众路线。毛泽东说：“让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[4]p610当然，对政府的监督也就是对党的监督。

因为依法治国与依规治党在多个维度存在着共通性，依规治党其实是依法治国的题中之义，坚持依法治国，就必须坚持依规治党；依法治国是依规治党的有利的外部环境，依规治党，需要依法治国的大环境。

二、依法治国与依规治党的差异性

依法治国与依规治党的内在要素也存在着差异性。首先，国与党不同，国可以说是一种综合性的社会共同体，党是具有共同政治信仰的人组成的政治团体，如果把国家看做一个人，那么党就是这个人身上的脑细胞组织。其次，国法与党规不同，国法最严厉的惩罚是死刑，党纪最严厉的惩罚是开除党籍。再次，治国与治党也不同，治国讲国运，治党讲党性。这些差异告诉我们，不能混淆国法与党规。依法治国与依规治党的差异性具体表现为以下四个方面：

（一）适用的范围不同。依法治国适用于全国，依规治党仅限于党内。国法调整的是公民之间、法人之间、公民与法人之间的关系。习近平强调：“任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。”[5]党规调整的是党员之间、党的各级组织之间、党员与组织之间的关系。公民必须遵守国法，党员既要遵守国法，还要遵守党规。国法的效力大于党规，党规的要求高于国法，因为党员要在群众中发挥先锋模范作用。违反党规不一定违反国法，违反国法必定违反党规。

（二）涉及的内容不同。依法治国涉及国家政治、经济、文化、社会、生态等各领域的方方面面的内容，依规治党主要涉及党的思想、组织、作风、反腐倡廉、制度等方面的内容。依法治国的依据是宪法和其他法律，其核心是依宪治国。依规治党的依据是党章和其他党内法规，其核心是依章治党。依法治国是基本国策，依规治党也应是治党的基本方略。依法治国的执行主体是国家机关，依规治党的执行主体是党的纪检机关。依法治国包括依法立法、依法行政、依法司法。依规治党包括依规立法、依规办理党务、依规执纪。

（三）工作的方法不同。国法是国家权力机关制定的面向全体公民的并由司法机关保证实施的行为规范，依法治国运用强制性的方法，比如拘留、罚金、判刑等，最严厉的惩罚手段是从肉体上消灭。党规是党的领导机关制定的面向全体党员的由纪检机关监督实施的行为规范，依规治党往往先用教育手段，再用纪律处分手段，比如警告、撤职、留党察看等，最严厉的惩罚手段是开除党籍。当然，双规也带有一定的强制性，只有在问题比较严重时才采用，且仅限于调查阶段，由县级以上纪委常委会决定。

（四）针对的客体不同。依法治国的客体是国家，依规治党的客体是政党。国家不仅是一个政治概念，还是一个地域概念，还是一个经济共同体、社会共同体以及文化共同体。政党主要是一个政治概念。国家包含政府组织、军队、非政府组织、国民。政党包含党的组织机构和党员。国家作为政治性的概念来说，它包含政党，政党是个单一性的政治概念，它属于国家政治的一部分。一个国家可以包含多个政党，一个政党一般仅限于一个国家（也有国际党组织）。

基于依法治国与依规治党的差异性，不能用治国的方式来治党，也不能用治党的方式来治国，只能依法治国、依规治党。法治与规约可以并行不悖，保持自己的独立的范围、内容、方法和客体。

三、依法治国与依规治党的互动性

从静态的方面看，依法治国与依规治党具有共性和差异。认识两者的共通性，尊重两者的差异性，是我们把握两者关系的起点。从动态的方面看，两者还具有互动性。促进两者的互动，是我们把握两者关系的重点。依法治国与依规治党的互动性表现在两个方面：

（一）依法治国促进依规治党。依法治国为依规治党提供良好的外部环境。中国经历了两千多年的封建社会，人治的传统根深蒂固。政党政治起源于西方，要在中国的土地上发芽生长，需要一个合适的土壤。如果外部环境是人治的社会，那么依规治党就会受到人治传统的影响，什么都由党的最高领导人说了算，党内法规就会成为一纸空文，甚至按照少数人的意见任意修改党章，例如党的九大就违反党的组织原则把林彪作为毛主席的接班人写进党章。党的十五大提出依法治国的基本方略，法制建设日益完善，法治观念也逐渐深入人心，依规治党也逐步走上了正轨。再发生任意修改党章的情况，可能性就很小了。执政党要治理好国家，必须依法治国，党也必须在法律的范围内活动，为群众做好表率。群众的法治观念上来了，党要保持自己的先进性，不仅要带头遵守宪法和法律，还要严格遵守党章和党内法规。这就是依法治国倒逼依规治党。

依法治国为依规治党提供必要的法治精神。党规虽然不同于国法，但二者内在精神是一致的，即规则意识或法治精神。从起源上讲，现代法律源于一种契约精神，为的是保障民主。党规也是党员共同遵守的契约，为的是保障党内民主。要治理好这么大的一个党，在治理过程中要吸收宪法和法律所包含的法治精神。党规的制定应该有一条底线，即不能违背国法特别是宪法。党规的严肃性要跟国法一样。党规面前，所有党员都是平等的，任何党员都不能凌驾于党规之上。党内的立章建制、党务和执行纪律，要同国家立法、行政、司法一样，同样要走程序，体现法治精神。

（二）依规治党保障依法治国。依规治党为依法治国提供政治保障。中国共产党作为执政党，对于怎么治理国家负有重要的政治责任。党的治国方略是依法治国，能不能贯彻到位，关键在党。第一，党章要求党自身要在宪法和法律范围内活动。把党员要“模范遵守国家的法律法规”写入党章，本身也是对依法治国的政治保障。如果这条规定得不到有效遵守，法律就会成为一纸空文，依法治国也是一句空话。孔子说：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”讲的就是这个道理。第二，党要遵守党规，通过党内法治带动国内法治。打铁还要自身硬，党内能树立规则意识，严格依规治党，党就能团结一致，形成凝聚力战斗力，为依法治国提供示范效应，通过依规治党带动依法治国，党内法治就成为依法治国重要的政治保障。第三，党的十五大以来历次党的全国代表大会报告都明文规定把依法治国作为治国方略，并且十八届四中全会专门讨论通过了关于依法治国的决定，体现了党对依法治国的高度重视。党的重要文件属于党规的有机组成部分，是全党的行动指南，在党的历次全国代表大会的报告中反复强调依法治国，说明依法治国的重要性。在党的中央全会上专门讨论依法治国问题，这样的制度安排更是突出了法治的地位，可以说十八届四中全会是全面推进依法治国战略的重要的里程碑。这种政治保障的力度是空前的。依照这样的党规治党，无疑是依法治国不可或缺的政治保障。

依法治国的领导者组织者是中共共产党。依规治党体现了党内的法治意识，党内有法治意识才能打造一个依法治国的执政党，这就为依法治国提供了组织保障。因为中国共产党是执政党，依法治国最大的阻力来自党内，如果党的各级组织都能遵守党规，依照宪法和法律办事，依法治国就不是一件难事。如果8600多万党员都能遵守党纪国法，就会形成遵纪守法的滚滚洪流，影响和带动全国各族人民跟上法治的历史潮流。有组织的力量是无穷的，中国共产党取得革命的胜利就是靠党的严密的组织。今天依规治党，也是为了形成一个更加团结统一、坚强有力的执政党。依规治党把党组织起来，有组织的党再把群众组织起来，这种集中力量办大事的优势是其他政党无法比拟的。依法治国就有了根本的组织保障。

综上可知，依法治国是依规治党的有利条件，依规治党是依法治国的必要保障，两者相互促进、密切互动，两者统一于全面建成小康社会的伟大事业。要全面建成小康社会，必须促进两者的良性互动，一手抓依法治国，一手抓依规治党，实现党的建设和国家建设共同进步、相得益彰。

参考文献：

[1]王家福等.论依法治国[J].法学研究，1996（2）.

[2]中国共产党章程[M]，北京：人民出版社，2012.

[3][法]卢梭.论人类不平等的起源和基础[M].北京：商务印书馆，1962.

[4]毛泽东年谱（1893—1949）（中卷）[M].北京：人民出版社，中央文献出版社，1993.

[5]习近平强调：依法治国依法执政依法行政共同推进[Z].http：//news.xinhuanet.com/2013-02-24.

责任编辑 冷波