戒毒工作一体化研究

徐万富 庄许洪 张志东 王秋宇 张伟一（北京市教育矫治局）



戒毒工作一体化研究

徐万富 庄许洪 张志东 王秋宇 张伟一（北京市教育矫治局）

禁毒是一项系统复杂的社会工程，也是全社会的共同责任。《禁毒法》确定了禁毒工作实行“预防为主、综合治理”的方针，并明确了医疗自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复、康复场所戒毒、药物维持治疗等戒毒形式。如何将这些戒毒形式有效衔接，实现戒毒综合治理，成为摆在我们面前的一个课题。本文根据法律要求，结合戒毒实践，提出以司法行政系统承担的强制隔离戒毒和康复戒毒职能为出发点，加强各戒毒方式整合，构建“医疗自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复、康复戒毒、药物维持治疗”一体化的戒毒工作思路，努力把戒毒人员放到脱毒、康复、顺利回归社会完整戒毒链条来考虑，使我们的戒治工作取得最大的成效。

一、戒毒工作一体化格局的内涵

“一体化”在《现代汉语词典》中的解释：使各自独立运作的个体组成一个紧密衔接、相互配合的整体。但具体到戒毒工作中，什么是“戒毒工作一体化”？有学者认为戒毒应包括脱毒、康复和回归社会三个完整的过程。目前我国的强制隔离戒毒和社区戒毒、社区康复不能有效衔接，导致回归人员脱管失控，重新染上毒品而不能自拔。因此要以政府为主导，建立强制隔离戒毒与社区戒毒康复工作衔接机制①李振玉：《关于强制隔离戒毒与社区戒毒康复衔接的思考》，《中国司法》，2014年第9期。。此观点将戒毒工作一体化定位为强制隔离戒毒与社区戒毒、社区康复的有效衔接。上海戒毒管理局的实务工作者认为，要“以‘强制隔离戒毒、社区戒毒、社区康复、康复戒毒一体化运行’为目标……全力推进戒毒工作一体化建设”②张祎：《适应改革 主动作为 积极构建戒毒工作一体化新格局》，《上海戒毒》，2014年第3期。，此观点将戒毒工作一体化定位于强制隔离戒毒、社区戒毒、社区康复、康复戒毒四种戒毒措施的一体化。无论是专家还是戒毒实践者都认识到：戒毒工作仅靠单一运行的戒毒方式很难达到效果，必须将现有的戒毒形式进行有效整合，形成一体化、综合治理的格局。本文认为，所谓戒毒工作“一体化”就是要使《禁毒法》确立的医疗机构自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复、康复场所戒毒、药物维持治疗等各种独立运作的戒毒形式组成一个紧密衔接、相互配合的戒毒工作整体。

二、建立戒毒工作一体化格局的意义

（一）适应社会综合治理的要求

毒品泛滥不仅严重威胁人民群众生命健康、破坏家庭幸福、污染社会环境，还诱发大量违法犯罪活动，毒品问题已经成为需要持续综合治理的严重社会问题。党的十八届三中全会提出“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平”，“要改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与。③参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日十八届三中全会通过。”戒毒工作一体化，以战略的思维、统筹的办法和创新的精神，将各种戒毒形式有效整合，最大限度地发挥各种戒毒形式的作用，为戒毒人员提供系统化的戒毒服务，打造有利于社会发展的稳定的社会环境，适应社会综合治理的发展方向。

（二）符合戒毒工作发展规律的要求

按照戒毒的科学规律，完整的戒毒包括生理脱毒、身心康复和融入社会三个阶段。生理脱毒主要帮助戒毒人员顺利度过急性戒断反应期。身心康复主要帮助戒毒人员消除稽延性症状和心瘾。融入社会是使戒毒人员作为一个正常人重新适应并融于正常的社会生活之中④参见《〈中华人民共和国禁毒法〉释义与实务指南》，中华人民共和国公安部、国家禁毒委员会办公室编，群众出版社，第55页。。但无论何种单一的戒毒形式都无法将这三个阶段完整实现，而实现戒毒工作一体化，对各种戒毒形式有效衔接，则使这三个阶段有效地延续，无论对戒毒人员，还是社会而言，将是价值的最大化，从而真正体现了戒毒工作的本质要求。

（三）符合戒毒工作社会化的需要

开展戒毒工作的基本任务是通过我们的努力促进社会和谐稳定，帮助吸毒成瘾人员成功戒除毒瘾，顺利回归社会。以往我们戒毒工作更多的是做好大墙内工作，对社会的戒毒形式关注少，联系少。但戒毒毕竟是一项系统工程，不但需要戒毒所的努力，更需要各级地方政府、有关部门、社会专家学者、志愿者、家属等社会各界的支持与帮助。戒毒工作一体化恰恰是将各种戒毒方式进行了有效衔接，充分调动了社会各层级的力量，实现了社会化的治理格局，符合社会化的发展要求。

三、戒毒工作一体化格局的构建与实施

（一）当前各种戒毒形式基本运作方式

从《禁毒法》规定和戒毒实践来看，要实现戒毒工作一体化难度较大，因为不同的戒毒形式的责任部门、工作对象、管理方式差别都很大。如医疗自愿戒毒一般由具有戒毒资质的医疗机构承担，其工作对象是社会上一切自愿戒毒的人员，其目的多数在于急性脱毒，在管理方式上主要依靠医院式管理，无强制性。社区戒毒主要针对吸毒成瘾人员，由公安机关决定，期限为3年，由城市街道办事处或乡镇人民政府负责。戒毒人员可以在户籍所在地或现居住地接受社区戒毒，除定期接受尿检和相关戒毒帮教外，可以与其他公民一样，正常开展学习、生活和工作。强制隔离戒毒主要针对吸毒成瘾严重，其他戒毒方式不能取得成效的，才会采用，由公安机关或司法行政机关强制隔离戒毒所承担，期限为2年，期限内限制人身自由，进行系统的戒毒矫治。社区康复主要针对经强制隔离戒毒后，仍有复吸风险的，由公安机关决定不超过3年的社区康复。社区康复与社区戒毒的责任部门是城市街道办事处或乡镇人民政府，其管理方式与社区戒毒基本相同。康复戒毒主要针对社会一般戒毒人员，由公安机关、司法行政机关或社会公益机构开办，戒毒人员通过与戒毒康复场所签订戒毒协议来实现“契约式”戒毒，戒毒人员人身自由不受限制。药物维持治疗目前主要是美沙酮维持治疗，一般在公安机关、卫生行政部门和药监部门的监管下开展，主要面向社会上阿片类吸毒人员，戒毒人员登记后，每日到指定门诊服用，其正常生活不受影响。正是由于各种戒毒方式存在这些差异，给戒毒工作一体化运行带来很大困难。

（二）戒毒工作一体化的理想模型

考虑到各种戒毒方式的责任主体不同，要建立戒毒工作一体化的工作格局需要有专门的组织协调机构来统一管理，并建立各相关管理部门分工负责、相互联系的工作机制。《禁毒法》第五条规定，“国务院设立国家禁毒委员会，负责组织、协调、指导全国的禁毒工作，县级以上地方各级人民政府根据禁毒工作的需要，可以设立禁毒委员会，负责组织、协调、指导本行政区域内的禁毒工作，”明确了戒毒工作的组织协调机构是各级禁毒委员会。由此，戒毒工作一体化的理想模型就是在禁毒委员会的统一领导下，将由卫生行政部门管理的医院自愿戒毒、由地方街道办事处、乡镇人民政府负责的社区戒毒、社区康复，由公安机关和司法行政机关负责的强制隔离戒毒、康复场所戒毒，由公安机关、卫生行政部门、药监部门管理的药物维持治疗进行工作整合，建立禁毒委员会统一领导，卫生行政、公安、司法行政、地方街道办事处、乡镇人民政府、药监各负其责的一体化、综合治理的格局。

（三）戒毒工作一体化的实践探索

虽然在当前条件下，建立理想化的一体化戒毒工作机制存在困难，但可以以强制隔离戒毒工作为出发点构建起与社区戒毒、社区康复、康复戒毒、药物维持治疗“四个衔接机制一体化”，以康复戒毒工作为出发点构建起与医疗自愿戒毒、强制隔离戒毒、社区戒毒、社区康复、药物维持治疗“五个衔接机制一体化”。

戒毒工作一体化示意图

1.强制隔离戒毒工作相关衔接机制建设

（1）与康复戒毒的衔接

强制隔离戒毒和康复戒毒实践中均由司法行政部门承担，因而实现两者一体化发展相对容易。要建立强制隔离戒毒与康复戒毒的衔接，首先，应加强戒毒康复工作的宣传，康复所可以通过制作宣传光盘到戒毒场所宣传，或组织戒毒人员到康复所参观等方式，全面介绍戒毒康复工作，使戒毒人员提前了解戒毒康复场所，为实现强制隔离戒毒与康复戒毒有效衔接奠定基础。其次，应理顺强制隔离戒毒人员向戒毒康复场所过渡的途径，戒毒所可以设定一定条件。如期限在3个月以下、诊断评估分数达到一定的标准、戒毒人员自愿、身体健康、家庭能够提供良好的帮教条件等，让戒毒人员到康复所开辟的专门体验区进行体验；或者对诊断评估结果“良好”的戒毒人员进行宣传动员，愿意到康复所进行一定期限的戒毒康复管理（如3～6个月）的，戒毒所可以为其办理提前解除手续，在戒毒人员与康复所签订戒毒康复协议后，以协议形式对戒毒人员进行戒毒康复管理；还可以探索将剩余强制隔离戒毒期限10～15天的戒毒人员全员调整至康复所进行短期的戒毒康复体验。第三，应建立强制隔离戒毒到戒毒康复场所过渡人员返回机制。针对以强制隔离戒毒人员身份到康复所体验的人员，康复所要建立健全日常管理、考核、奖惩工作机制，对考核不达标或出现某些重大问题者，可以退回戒毒所，并根据现实表现，在诊断评估中兑现相应惩戒；针对以提前解除强制隔离戒毒人员身份到康复场所过渡的人员，与公安机关建立协作关系，将戒毒人员与康复所签订的戒毒康复协议作为社区康复的特殊形式，一旦戒毒人员严重违反了协议，公安机关会以《禁毒法》的有关规定，重新对戒毒人员决定强制隔离戒毒。第四，应发挥戒毒康复所后续督导职能优势，将强制隔离戒毒人员全员纳入其后续照管机制。戒毒人员解除（含在康复所体验人员）强制隔离戒毒前，康复所确定专人了解他们的基本情况，并通过与地方政府在社会合作建立的社区戒毒辅导站开展持续的后续照管，定期与戒毒人员见面、尿检，开展小组活动，进行家庭走访。同时建立回归社会戒毒人员劝返召回机制，戒毒人员回归社会后，一旦遇到不可规避的复吸风险时，可以再回到康复所继续巩固，规避复吸风险，通过康复所的帮助积聚力量再回到社会，这样循环往复直至最终实现戒毒。

（2）与社区戒毒的衔接

强制隔离戒毒与社区戒毒是《禁毒法》明确规定对吸毒成瘾人员采取的最常用、最有效的两种措施。由于这两种戒毒方式都由公安机关决定，都应具备法定的情形才会相互转化。因而，建立强制隔离戒毒、社区戒毒一体化的戒毒工作机制，要着眼于法律框架内。在社区戒毒人员出现需强制隔离戒毒的法定情形时，对其决定强制隔离戒毒，一般由公安机关裁量和决定；在强制隔离戒毒人员出现需社区戒毒的法定情形时，强制隔离戒毒所依照《戒毒条例》⑤参见《戒毒条例》第三十一条第二款。《司法行政机关强制隔离戒毒工作规定》⑥参见《司法行政机关强制隔离戒毒工作规定》第三十八条。提出变更建议。

（3）与社区康复的衔接

《禁毒法》和《戒毒条例》分别规定，对解除强制隔离戒毒的人员，强制隔离决定机关可以责令其接受不超过3年的社区康复⑦参见《禁毒法》第四十八条，《戒毒条例》第三十七条。。可见，社区康复这种戒毒措施主要针对解除强制隔离戒毒人员。2013年，公安部、司法部、国家卫生计生委在联合制定的《强制隔离戒毒诊断评估办法》中明确“强制隔离戒毒所对解除强制隔离戒毒的人员，可以根据其综合诊断评估情况提出对其责令社区康复的建议⑧参见《强制隔离戒毒诊断评估办法》第十六条。。从三部委的办法来看，戒毒人员诊断评估主要包括生理脱毒、身心康复、行为表现、社会环境适应能力四方面内容。其中，生理脱毒、身心康复、行为表现的评估结果分为“合格”和“一般”两类⑨参见《强制隔离戒毒诊断评估办法》第二条、第六条、第十一条、第十五条。。但在什么条件下建议其进行社区康复应区别以下情况：一是期满前诊断评估结果中生理脱毒、身心康复、行为表现均达到“合格”，而社会环境与适应能力为“良好”的，既符合了三部委诊断评估办法中提前解除条件，也符合《禁毒法》的“戒毒情况良好”条件，不需再建议社区康复。二是期满前诊断评估结果中生理脱毒、身心康复、行为表现中有一项或多项为“不合格”的，即已达到延期标准的，建议根据延期后的诊断评估结果确定是否进行社区康复。如果延期后还有“不合格”情形的，应当建议社区康复，或者虽然各项能够勉强合格，但成绩较低的，也可以建议社区康复。建议社区康复的期限可根据戒毒评估结果灵活调整，最高不超过3个月。三是期满前诊断评估结果中生理脱毒、身心康复、行为表现均达到“合格”，但社会环境与适应能力为“一般”的，必须建议社区康复。这也是三部委诊断评估办法的法定要求。另《戒毒条例》规定“被责令接受社区康复的人员拒绝接受社区康复或者严重违反社区康复协议，并再次吸食、注射毒品被决定强制隔离戒毒的，强制隔离戒毒不得提前解除”⑩参见《戒毒条例》第三十八条第二款。。因此戒毒所在接收戒毒人员时，要全面了解戒毒人员是否有过社区康复经历及在社区康复期间的表现，并根据其表现落实管理和矫治措施。

（4）与药物维持治疗的衔接

《司法行政机关强制隔离戒毒工作规定》明确强制隔离戒毒所可以安排戒毒人员到戒毒药物维持治疗场所参观、体验，开展戒毒药物维持治疗相关知识的宣传教育，为解除强制隔离戒毒后自愿参加戒毒药物维持治疗的戒毒人员提供便利参见《司法行政机关强制隔离戒毒工作规定》第五十一条第二款。。对于药物维持治疗而言，目前我国主推的是美沙酮维持治疗(MMTP)。对于强制隔离戒毒与美沙酮维持治疗衔接，目前卫生行政系统和药监部门正在积极运作，但效果并不明显。本文根据戒毒工作一体化的实际需要提出两点建议：一是要做好戒毒人员的宣传引导工作，要介绍药物维持治疗是什么、目的、意义、要求和实现途径，特别要告诉戒毒人员要防止美沙酮等维持药物的滥用；二是对有意愿参加药物维持治疗的戒毒人员要做好向有关场所的转介。目前有的戒毒场所引入了“美沙酮维持治疗”，让戒毒人员在所内服用，但考虑到美沙酮等维持药品也属于毒品，我们不建议在戒毒场所中推行该举措。

2.康复戒毒工作相关衔接机制建设

关于康复戒毒的“五个衔接机制”，因前文已对强制隔离戒毒与康复戒毒衔接进行了介绍，在此不再赘述，下面重点对其他几个衔接机制进行表述。

（1）与社区戒毒、社区康复的衔接

考虑到社区戒毒与社区康复的相似性，在此一并表述。对于康复戒毒与社区戒毒（康复）的衔接，《戒毒条例》规定“设区的市级以上地方人民政府司法行政部门负责管理司法行政部门的强制隔离戒毒场所、戒毒康复场所，对社区戒毒、社区康复工作提供指导和支持参见《戒毒条例》第四条第三款。。”从实践来看，司法行政机关中戒毒康复所的职能定位、服务对象、管理方式等都与社区戒毒（康复）相类似，所以由戒毒康复所对社区戒毒（康复）进行指导和协助最为恰当。

一是通过培训的方式对社区戒毒（康复）进行指导和协助。目前由于地方政府戒毒工作人员、社区戒毒（康复）人员、戒毒人员家属戒毒知识缺乏，戒毒政策水平不高，戒毒矫治技能不系统，成为制约社区戒毒（康复）工作开展的瓶颈。而由专业的戒毒康复所对社区戒毒（康复）相关人员进行培训是实现三者有效衔接的必要途径。目前，北京市天堂河戒毒康复所通过开展专题戒毒知识讲座、戒毒互动活动、实地观摩实践等形式，分别对从事社区戒毒（康复）的工作人员，即社区戒毒专干、社区戒毒（康复）人员、社区戒毒（康复）人员家属开展培训，全面提高戒毒专干业务知识水平，掌握实际工作技能，重点帮助社区戒毒（康复）人员及其家属了解“毒品知识与吸毒成瘾机制”“人际关系沟通技巧”“复吸风险识别与应对技巧”等内容，更好地戒毒和生活，取得了良好的成效。但目前康复所仅与有合作关系的区县开展了相应尝试，下一步将建议在市禁毒委的统一协调下扩大工作范围，将康复所作为全市社区戒毒（康复）工作人员培训基地，固化培训人员、培训课程、培训场所，使社区戒毒（康复）工作人员力量不足问题得到有效解决；将康复所作为被决定社区戒毒（康复）人员初始教育基地，凡被新决定的社区戒毒（康复）人员都应经过康复所的短期系统培训，从而解决对社区戒毒（康复）人员戒治不系统、不规范的问题；将康复所作为戒毒工作社会培训基地，对有戒毒需求的社会人员(包括戒毒人员家属、社会人士)开展培训，促进社区戒毒（康复）工作顺利发展。一旦三个基地建立起来，不但戒毒康复工作实现空前发展，社区戒毒（康复）也将走上正轨，三者的衔接也将更加和谐。

二是通过与地方政府合作建立的戒毒康复辅导站，将社区戒毒（康复）人员纳入康复戒毒的工作范畴，开展系统督导。对社区戒毒（康复）人员定期开展家访、电话访、小组活动等，掌握其身体情况、思想状况、现实表现、实际困难及复吸倾向等，进行常规性心理辅导和戒毒引导；借助中国药物滥用防治协会、首都科研院所、公安机关向日葵社区等社会力量的作用，为社区戒毒（康复）人员提供生理脱毒、认知调整、心理干预、同伴影响、集体督导等全方位的戒毒矫正；联合地方政府对社区戒毒（康复）人员进行持续的后续支持，协助他们解决家庭矛盾、经济纠纷，帮助办理低保，提供法律援助等，开展职业技能培训、提供就业岗位、发放基础性生活补助，解读就业、创业、求学、经商、就医等相关政策。

三是由戒毒康复所承担社区戒毒（康复）执行工作。考虑到当前社区戒毒（康复）工作存在的不足，可以在禁毒委的统一协调下，公安机关统一将社区戒毒（康复）的执行地点确定在戒毒康复所，这样可以对戒毒人员进行更系统、更科学地矫治。同时，也解决了康复所人员不足的问题。当戒毒人员发生严重违法违纪行为时，康复所可以根据“戒毒人员严重违反社区戒毒协议”的有关规定，提请公安机关通过决定强制隔离戒毒等方式予以约束，解决康复所约束性不强的问题，真正使社区戒毒、社区康复、康复戒毒三种戒毒形式取得最大成效。对于这种设想，《戒毒条例》也提供了法规支持，“社区康复在当事人户籍所在地或者现居住地乡(镇)人民政府、城市街道办事处执行，经当事人同意，也可以在戒毒康复场所中执行”。基于此我们相信各方合作将会更加科学化、规范化。

（2）与医疗自愿戒毒的衔接

当前康复戒毒和医疗自愿戒毒都存在短板，如戒毒康复所到目前为止尚没有急性脱毒功能，而要建立此项功能，需要取得医疗服务资质，配备相应的医务人员、设施、设备、安保等力量，是一项任务艰巨的工程。由于没有生理脱毒功能，康复所在收治戒毒康复人员时，不得不放弃一些有生理脱毒需求的戒毒人员，这在某种程度上也影响了戒毒康复工作的发展。而医疗自愿戒毒目前也存在一些突出的问题。目前到医疗场所自愿戒毒的人员越来越少，使很多医疗机构都放弃了该业务，同时医疗场所的生理脱毒也仅是戒毒治疗的第一步，开展系统的生理、心理、行为、认知、家庭社会关系修复等工作，医疗场所又不具备相应的条件。这些因素造成了医疗自愿戒毒工作开展受限。但如果搭建医疗自愿戒毒和戒毒康复两者合作的桥梁，实现两者一体化发展，则情况将完全不同。由医疗自愿戒毒机构负责戒毒人员生理脱毒任务，由戒毒康复场所负责戒毒人员生理脱毒后系统的矫治工作，由于两者都是以自愿为前提，并不存在制约因素。这样双方都解决了戒毒人员不足的问题，戒毒人员得到了“一站式”服务，戒毒体制实现了整合，构建了“多赢”局面。实践中北京市戒毒康复所与北京市高新医院就这种合作模式开展了探索。双方签订了合作协议，对有脱毒需求的戒毒人员，由高新医院负责急性脱瘾，康复所在高新医院建立了戒毒康复辅导站，对在高新医院脱毒、有巩固后续效果意愿的戒毒人员，由康复所负责康复巩固，实现了社会医疗自愿戒毒与康复戒毒的有效衔接。

（3）与美沙酮维持治疗的衔接

戒毒康复与美沙酮维持治疗之所以可以实现一体化衔接是由于双方有许多相似或互补之处。一是场所都是由政府牵头开办的(本文所涉及的戒毒康复是指政府开办的戒毒场所，社会公益机构开办的戒毒康复场所未涉其中)，其中戒毒康复场所一般由司法行政部门或公安机关承办，而美沙酮维持治疗则是由公安机关、卫生行政部门和药监部门管理，都属于政府管理的公益性场所，便于统一和协作；二是两者都是以戒毒人员自愿为基础的，两种戒毒措施基本上不限制戒毒人员人身自由，这为两种戒毒形式相互衔接提供了条件；三是两者合作后，可以为戒毒人员提供更多元化的服务，如美沙酮维持治疗可以为戒毒康复场所解决生理脱毒问题，可以为经戒毒康复后有药物维持治疗需要的戒毒人员提供后续服务，而戒毒康复场所可以为参加美沙酮维持治疗的戒毒人员提供系统的认知、心理、行为、家庭及社会功能修复治疗，可以对戒毒人员提供后续的支持和帮助。目前，北京市戒毒康复场所和美沙酮维持治疗尚没有建立合作关系。本文建议可以探索相关的合作，尝试在戒毒康复所或依托利康医院设立美沙酮维持治疗门诊，既解决了戒毒康复所脱毒功能的缺失，使戒毒康复成为名符其实的专业戒毒所，也促进了两种戒毒方式的有效衔接。尝试戒毒康复场所与北京市目前现有的10多家美沙酮维持治疗门诊建立联系，一方面向参加维持治疗的戒毒人员宣传戒毒康复工作，争取更多的戒毒人员参与戒毒康复，受到更系统的戒毒服务，扩大戒毒康复场所收人渠道；另一方面可以顺利实现双方戒毒优势互补，解决各自存在的不足。探索司法行政、公安、卫生行政、药监部门的统一合作机制，将康复戒毒与美沙酮维持治疗两种戒毒形式进行整合，统一规范，形成一体化的戒毒方式。

戒毒工作是一项系统工程，而各种戒毒工作方式整合同样也是一项系统工程，需要上级的统一领导与部署，也需要我们在实践中不断探索，为上级部门的统一决策和部署提供实践经验。司法行政机关作为承担戒毒工作的重要职能部门，有义务、有责任不断探索和深化各种戒毒方式的衔接与协作，不断推进一体化的戒毒工作机制建设，为实现社会的综合治理和安全稳定作出更大的贡献。

（责任编辑张文静）