海南琼海农村土地纠纷成因及对策

自20世纪90年代以来，农村土地纠纷日益频发，在社会层面上引发了大量的纷争、械斗，乃至较大规模的群体性事件。政府作为社会的主要管理者，投入大量人力、物力进行协调、解决，但收效甚微。以海南省琼海市为例，自2011年至2014年10月，琼海市信访局年均受理土地纠纷案件约130宗，接待信访人次约400次，占每年信访总量的20%。特别是2014年以来，截至10月1日，已经受理土地纠纷案件139宗，接待信访人次482次。农村土地纠纷显现大幅度上升的趋势，已经取代农村人口与计划生育，成为农村地区最主要的矛盾。如果不根据当地的社会背景和基础，分析其发生的原因，提出针对性对策，将会影响政治大局和社会稳定。

一、农村土地纠纷的成因

（一）土地制度的多次变革是造成土地纠纷的历史性根源

自新中国建立以来，短短50多年时间里，土地制度一直处在变动的状态里，历经了个人所有制和集体所有制两个大的阶段。农村土地制度的多次变迁模糊了原本明确的土地界限。在与调研对象交流的过程中了解，解放初期每家每户的土地有着明确边界，进入农村合作化运动后，土地所有权性质发生了变化，加之集体式的劳作方式，催促了田地之间的不断合并，相比合作化之前，土地面貌发生了巨大的变化。1983年全国范围内开始实行家庭联产承包责任制，每户承包的土地范围与解放初期自身拥有的土地几乎一致。在承包初期，生产力落后、土地资源充足，农民土地权属观念相对淡薄，随着生产力进步、人口增长，土地资源日益匮乏。同时，经济的快速发展带动了土地翻倍增值，“寸土寸金”的思想深入人心。因此，农民对土地的强烈渴求与历史原因造成的土地界限不明成为难以调和的矛盾，成为现今土地权属纠纷的一个重要原因。

（二）土地法律法规和政策与现实衔接的不协调是造成土地纠纷的法制性根源

自1983年1月我国出台了《当前农村经济政策的若干问题》以来，30余年，我国对土地的管理“走过了主要依靠政策调整到以政策调整为主、法律调整为补充，再到政策调整与法律调整并重到目前主要依靠法律调整的历程”［1］。可以预见，在未来的土地管理中，更加注重法律法规、政策的稳定性。土地法律法规讲求的稳定性特征，结合现实中琼海市农村的具体情况，于是产生出一个重要的矛盾：社会发展中农村状况的多样性与土地法律法规、政策的稳定性之间的矛盾。

“增人不增地，减人不减地”原则与农村土地分配差距日益扩大的矛盾。2002年8月通过的《中华人民共和国农村土地承包法》将“增人不增地，减人不减地”原则纳入其中，即在承包期内，除承包方自愿交回承包地、承包方全家迁入市内并转为非农村户口两种情况外，作为发包方的村集体经济组织不得因承包方家庭成员的增减而收回部分或全部承包地。1996年10月海南省人民政府颁布了《海南省第二轮土地承包若干规定》，指出“第二轮承包期限为30年，截止时间为2027年”。然而，农村人口的变动，土地在分配与再分配过程中差距不断扩大，出现了人多地少与人少地多的状况，从而引发土地纠纷。在调研中发现，琼海市超过70%的农民认为，土地应该根据每户的人口进行重新分配，仅有不到10%的认为不应该重新分配。究其原因，农民认为现今土地分配不公平。一方面是对土地分配“公平化”的强烈渴求，另一方面是法律法规对土地稳定性的规定，法律与现实的冲突引发了相应的土地纠纷。

国家所有土地使用主体模糊化与集体所有土地使用主体明确化的矛盾。《中华人民共和国土地管理法》明确规定了土地的所有权和使用权，然而，国家所有土地的日常管理主要是由各级政府负责，缺乏一个“终极”“细化”的使用主体。对比而言，集体所有土地的使用主体是明确、具体的农民。两种主体所具有的特点，使得此类纠纷往往不能消除在萌芽状态，且越拖越久。以琼海市彬村山华侨农场为例，农场现有土地面积4.17万亩，现今有6千多亩地与周边的农村存在着纠纷，2002—2014年共发生60多宗土地纠纷案件。究其原因在于随着生产力的提高，农民开发土地能力相比以前增强，自身拥有的土地资源被利用殆尽后，自然而然地侵占相邻农场土地进行耕作。农场作为一个人数庞大的机构，面对此类问题时常出现“公地悲剧”的现象，导致纠纷未能消除在萌芽状态，最终久拖不决、范围不断扩大。

（三）地方政府各部门的趋利性是造成土地纠纷的体制性根源

中央一直强调政府职能要从“全能型”转向“服务型”，要求决策突出规范化，增强透明度和公众参与度。历经十多年，我国政府要实现其职能转变还有很长的一段路要走。以现实为考究，职能履行过程中出现越位、缺位、错位的现象屡见不鲜，导致的结果是——“好事谁都想管，坏事谁都想踢开”。结合琼海市的具体情况，主要表现为：土地管理部门土地规划存在重叠性。海南的土地管理有其特殊性，现今管理土地的主要有国土、农垦、林业、农业、海洋等部门。依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》等法律，其所负责的土地区域本身并不存在重叠、错位的情况，即国土部门负责全省土地管理、规划等整体性工作；农垦部门负责垦区国有资产的运营和国有土地的管理，协调垦区经济开发和生产经营；林业部门负责防护林、用材林、经济林等森林资源的确权、管理工作，等等。虽然在法理意义上，这些部门的土地管理、规划是不应该存在冲突的，然而现实中并非如此。以国土部门和林业部门规划的重叠为例，在调研中发现，国土部门对某块土地类型定性为草地的，林业部门却定性为林地。出现这种现象海南省国土环境资源厅政策法规处解释是：“国土部门对土地类型只是做基础性的鉴定，在此基础上，林业部门再做专业性的鉴定。”由此导致一块土地被定性为两种类型，在实行征收的时候出现“征一补二”的荒谬事实。究其原因，一方面是部门决策过程缺乏透明化，决策结果缺少相关部门之间的沟通，导致决策出现相互矛盾；另一方面是本部门的利益驱动，对于土地本身蕴藏的巨大潜在利益，都想插手管一管。

（四）“国家法”与“民间法”的矛盾是造成土地纠纷的思想性根源

现今我国大部分农村地区，各类关系的维系主要诉诸于“感情”，利益的建立、确认、维持等主要是以“感情”作为依据，自成一套处理事物的体系，这就是所谓“民间法”的主要特点。“民间法”处理事物所具有的模糊性、随意性，使得法律介入时常常被排斥。在调研中发现，农民法律意识淡薄，当出现土地纠纷运用法律解决时，农民潜意识地以“民间法”进行理论，导致问题长时间未能得到妥善处理。主要体现在以下方面：

第一，以“祖宗地”为由占用土地。“祖宗地”指的是对世代居住或耕作的土地产生心理上的权属感，“祖宗地”产生的根由在于我国几千年农耕文明发展中农民对土地特殊的占有方式以及对长期使用土地难以言明的深厚感情。在进入法治社会的今天，“祖宗地”的观念成为引发土地权属纠纷的一个重要因素。以调研中彬村山华侨农场与陈某的纠纷为例，陈某在解放前避难到了文昌市，解放后在当地落户，相应土地划归国有由农场经营。2004年“落叶归根”的心理促使年迈的陈某想回来安度晚年，以“祖宗地”为由占用农场土地，结果引发了土地纠纷。

第二，确定土地权属界限的非正式化。调研中发现，同一家庭的男性成家立业分配土地时，经常采取兄弟私下协商或家庭成员讨论的方式决定，决定的内容也没有形成书面协议，事实上也经常引起隔代子孙之间的土地纠纷。根据调查数据也能反映出这一点，60%以上的农民根据自身的经历或了解，认为采取上述形式分配土地最后都引起了纠纷。

二、解决农村土地纠纷的对策

通过对琼海市农村土地纠纷产生的原因进行分析可以发现，农村土地纠纷产生的原因是多元化的，涉及到了历史、法律、体制等多方面，对症下药需要紧紧围绕着这些方面，针对纠纷发生的整个过程，采取纠纷预防措施，建立纠纷解决机制。

（一）农村土地纠纷预防措施

事实上，土地纠纷产生的根源就在于预防措施的缺位。我国自改革开放以来，经济水平、生活水平不断提高，工业化、城镇化快速发展，无论政府或是公民都把重心放在了经济的发展上面。而另一方面，核心价值观日益缺失，农民法治意识淡薄、公民意识缺位，结果“令行而不能禁止”。所以，农村土地纠纷预防措施落脚点在于思想的“拨乱反正”，促进农民守法常态化，建立有效的政府决策机制，同时辅之必要的技术手段。

1．加强法制宣传，拓宽守法广度，达到思想上的预防。

积极、稳妥地推行农村城镇化。农村城镇化的意义不仅仅在于物质条件的满足，它有更深层次的文化意义——对“民间法”的破除。探究琼海市农村土地纠纷原因时已经了解到，农村地区对法律的排斥原因不是单一的，不能简单地理解为法律意识的淡薄。事实上，农民有自己的一套对待事物的思想，这套思想已经涉及到日常生活的方方面面，延用了三千年，已经成为一种民族的“集体无意识”。它成长的土壤在于农村物质基础的贫乏性、面对灾难的脆弱性。推进农村城镇化一方面满足了农民的物质需求，“仓廪实而知礼节”，更重要的是，城镇化可以使得农民之间有更多经济利益的联系，让他们逐步意识到经济利益矛盾解决依靠暧昧、模糊的“民间法”是不可能的。城镇化为法律意识的培养提供了土壤。

采用多种方式推行土地法律法规普及教育，拓宽守法广度。农村城镇化是农民培养法律意识的一个重要前提，然而，不能简单地下结论：等到农村城镇化全部完成后才培养法律意识。普法教育是一个思想潜移默化的过程，任何时候都需要进行的，只是在农村城镇化后法律更容易被农民所接受，彻底体现到行动中来。而进行普法教育的主要目的在于，让农民认识到国家对待土地纠纷是有一套不同于“民间法”的“国家法”，它本身具有规范性、强制性，使得农民在对待土地问题时考虑到法律后果。根据我们的调研结果，琼海市农民对相关土地管理法律法规了解甚少。以对土地所有权的归属认识为例，仅有不到40%的农民能正确理解，而98%以上的农民希望政府进行相关的土地法律法规普及教育，其中约68%的希望以面对面授课方式进行。这反映了当前政府在土地法律法规普及方面所做的工作是远远不够的，因此，土地普法教育应该成为政府将来的一项重要工作。

2．建立健全相关土地管理部门沟通性决策机制，注重决策的透明化、公开化，达到行政上的预防。

对于不是法律上规定保密的决策应该进行公开，公开的意义在于防止各部门的趋利性而作出利己性决策，也满足民众的知情权，接受民众的监督。调查中发现相关政府土地规划的不合理，其原因就在于决策的封闭性，导致部门之间信息沟通不畅，以致决策都偏向于自身利益而没有根据事实。据此，应该进行透明化的决策，预防土地相关决策出现冲突、错位、重叠等。

（1）决策过程共同参与。进行相关的土地决策时，不仅要邀请涉及的职能部门参加，也要邀请相关的民众参与，各职能部门针对决策进行探讨，避免出现土地类型划定等的矛盾。对于各抒己见的情况，要充分征求相关专家以及当地民众的意见，再作出决定。

（2）决策结果共同分享。“正确的判断是科学决策的基础，而正确的判断来源于对信息的综合整理、归纳和分析，因此，必须整合信息资源，打破信息封锁和分割，实现信息畅通，信息共享。”［2］各职能部门应该搭建共同的信息网络平台，对相关的土地决策进行公布，方便之间进行沟通，可以有效避免决策上的矛盾，同时，利于民众的监督。

（3）决策执行互相监督。在决策执行的时候，参与决策的部门与民众应对执行部门进行监督，以决策方案为标准检查执行过程中是否偏离了既定目标，如果出现偏离情况应当面提出修正的意见，防止执行效果落实不到位。

3．土地管理中积极运用高科技手段，达到技术上的预防。

地界不明确是纠纷产生的最大原因之一，而地界不明的深层次原因在于传统确定地界方式的内在缺陷——无法克服自然等因素影响，出现动态性变化。将“3S”技术与土地管理决策结合起来，能有效避免地界不明确、变迁引发的纠纷，并利于地籍档案的建设。针对琼海市农村土地纠纷的情况，“3S”技术在土地管理中的作用如下：

（1）实时地更新土地利用现状。政府隐瞒性规划问题，一个很重要的原因在于，审查土地规划的部门无法了解实际补充耕地的土地类型以及运用情况，看到的只是单向的数据表达。3S技术的运用为解决这一问题提供了可能，审查部门只需根据上报规划部门提供的具体地理标轴，GPS进行实时定位，RS获取土地类型信息就能及时发现是否存在隐瞒性规划的行为。

（2）及时地进行数据化地界勘定。按照2008年7月实施的《海南省土地权属确定与争议处理条例》，土地界限的划定主要以四至界线为主。随着时间的推移，受自然因素的影响等，四至界限发生变化导致土地面积出现变化，引起纠纷。如果3S技术运用到界定土地界限方面，可以很方便地解决这个问题。只需勘测出不同权属的土地，标注上相应的地理标轴，无论时间如何推移，标轴是固定的，突破四至界线本身界定的局限性，同时，还能观测到土地利用的动态化。

（3）建立动态化土地管理数字库。3S技术能直接反映每一块地的特征，包括位置、面积、利用类别、等级等基本信息，所有权、使用权等权属管理，在此基础上形成地籍图、土地利用现状图等图形信息［3］。利用3S技术的及时性、准确性、立体性，根据土地基本情况、权属等变化进行更新，形成数据，进行保存，搭建动态化的土地管理数字库，为农村土地纠纷的预防、解决提供了有力的保障。

（二）建立健全农村土地纠纷解决机制

在调研中发现，实际农村土地纠纷已经相当严重，不仅仅潜在的矛盾很多，更重要的是，已经激发出来的纠纷案件数量多、地域广、主体复杂，如果不采取有效的解决措施，将会导致群体性事件频发，危及社会稳定。

1．积极建立各级政府、各个部门解决农村土地纠纷的联动机制。

农村土地纠纷涉及面广、利益主体多、原因复杂，依靠单一的政府部门根本无法有力解决出现的土地纠纷问题，需要打破各级政府、各个部门对待土地纠纷“各自为政”的局面，建立有效的联动机制，从横向和纵向两个维度全覆盖处理，充分发挥各级政府、各个部门在土地纠纷中的作用。

（1）信访部门作为联动机制的牵头部门。根据调研问卷数据显示，农民对于土地纠纷的解决偏向于私下协商和上访，两者占到了80%以上，信访已经成为农民解决自身土地纠纷的主要途径之一。对此，信访部门应该认真接待来访的农民，详细记录所述内容，根据案件涉及的部门进行归类，分发到各个部门，让接受案件的部门成为联动机制的牵头部门。

（2）定期召开联动会议。牵头部门对案件进行整理，会议上把每个案件作为一项重要任务，明确分工，责任到相应土地部门，积极主动地解决土地纠纷。涉及到多个部门的，各相关部门要从大局出发，密切配合，妥善处理。

（3）施行纠纷处理监督机制。针对分配给各部门的解决土地纠纷的任务，要定期召开会议，听取各部门对纠纷的处理情况，有出现不作为的现象应及时警告、惩罚。

2．针对农场现存的主要土地问题，深化农场土地承包经营权改革。

（1）尽快将农场闲置土地对农场员工进行承包。以彬村山华侨农场为例，农场产生纠纷的土地相当一部分是以前的闲置地，随后被周边村民占用进行耕作的。其主要原因是农场作为一个庞大的机构，在对土地进行规划耕作时缺乏灵活性，从决定到实际种植作物的过程一般需要较长一段时间。这样一方面造成土地长期闲置浪费，另一方面也会让村民认为农场土地是不会用的，占有也无所谓。在农场经济效益逐步下滑的当今，如果把闲置的土地以合同的形式承包给员工，不仅能预防土地被侵占，而且还能增加农场的经济收入。

（2）努力推行农场种植区域个体负责制。在连队区域负责的基础上具体到每个人，个人对负责的区域进行管理，按比例上交每片区域的所得给农场，剩下的归个人所有。在利益的驱使下，员工自然就会积极防止其他村民对本区域土地的侵占。

结 语

社会的进步需要对利益冲突不断解决，从而均衡各方利益，形成一个理性、有效的解决机制。基于农村土地纠纷严重的现实状况，如果不能及时预防、遏止，将成为破坏社会稳定的力量。通过对海南琼海农村地区的实地调研，力图以此为例探析农村地区土地纠纷的成因，并在此基础上有针对性地提出解决的途径和办法。但是因为农村土地纠纷具有较强的复杂性和特殊性，并且随着社会的发展，土地纠纷新情况与新形式也将可能呈现，因此要彻底解决农村土地纠纷仍是“任重而道远”。

[1]巴占防．关于农村土地纠纷及土地现状的分析与建议[EB/OL]．2006-06-03．

[2]苏岐．建立科学的决策机制[J]．信息导刊，2004(9).

[3]顾晓文．利用高分辨率遥感影像进行1∶1万土地利用现状信息更新的研究:以台州椒江区为例[D]．杭州：浙江大学，2004.