街道综合执法改革的建邺探索

郑文

深入推进综合行政执法，既是深化行政执法体制改革的重要内容，又是维护人民群众合法权益的迫切要求。2014年，南京市建邺区率先在街道成立综合行政执法大队，着力破解执法力量分散、执法衔接存在缝隙、部门协调不畅等突出矛盾，建立健全统筹协调、重心下移、权责统一、属地为主、联合执法、有效监督的街道综合行政执法体制机制，努力探索形成全覆盖、延伸式的街道综合行政执法新模式，不断提升街道执法能力和服务水平。经过一段时间的先行先试，建邺区综合执法机制改革受到上级领导和广大群众的肯定，为全省乃至全国相关改革提供了重要借鉴。

整合资源：从“责大权小”到“权责一致”

街道行政执法人员直接面对广大人民群众，身处社会矛盾纠纷最前沿，常常遭遇各种各样的执法难题，承担着极为繁重的执法责任。但与此不相适应的是，长期以来街道执法队伍可供利用的人力、物力、财力等执法资源明显不足，面对一些违法现象时常是“心有余而力不足”，落实属地管理责任难度极大，无奈之下只能将矛盾逐级“上交”，不利于基层矛盾的及时有效化解。

在综合行政执法改革中，建邺区在各个街道组建综合行政执法大队，实现执法重心下沉，让多方执法资源在街道层面有效整合，实现从“责大权小”到“权责一致”的转变。一是建立有力领导体制。各街道书记担任政委、街道主任担任综合行政执法大队大队长，分管副主任担任常务副大队长，相关副主任担任副大队长，街道执法资源统筹管理能力大幅提高。二是充实一线执法力量。区级执法部门以选派执法人员常驻街道和专设执法联络员的方式下沉街道执法一线，特别是明确派驻人员是综合执法大队队员，服从街道统一领导，由街道实施集中管理和工作绩效考核。与此同时，各街道充分整合安监、物业、综治等科室，纳入综合行政执法队伍，从而有效缓解街道执法力量薄弱问题。三是增强执法工作保障。区政府从工作经费、执法装备、人员力量上优先向街道倾斜，确保综合执法效能。各个街道均实现了集中办公，均增配了综合执法车辆。部分街道已建立数字化监控平台并尝试开展4G移动执法。同时，积极协调市政府法制办为部分执法队员颁发了首批综合执法证件。

优化机制：从“多头执法”到“组团执法”

长期以来，由于城市管理体制中存在部门职责交叉、责任不清、涵盖不全等缺陷，基层执法既有交叉重复又有管理“真空”，甚至滋生选择性执法、争权诿责等现象，导致群众的诉求难以得到快速处理，相应的执法责任更是难以落实。从街道实际看，以前街道只有城管中队，只能进行清理占道经营之类简单的“单项职能”，居民发现餐饮油烟扰民、不具经营资格、卫生条件不良等问题，街道要请相关部门前来处理，协调不畅还可能出现“踢皮球”现象，执法效率不佳。

各个街道综合行政执法大队的成立，在优化执法协调机制方面发挥出巨大作用。一方面，构建执法协调体制，改变“多头执法”问题。城管、环保、药监、工商4个部门选派精干执法人员常驻街道开展日常综合执法，住建、卫生、人社、安监、质监、文化、教育、消防等10个部门明确固定的执法联络员，随时根据需要参与联合执法。这种“组团执法”的方式，使部门之间的协调更加顺畅，有效弥合执法衔接缝隙。另一方面，扩展街道执法权限，打破“条块分割”格局。区部门通过向街道综合行政执法大队下放权力或委托执法的方式，使街道的执法项目和执法权限大幅扩展，现有派驻执法事项152项、联系执法事项60项，另有联合执法事项33项。街道的“增权”，让区级部门“条上执法”和街道“块上执法”相互融合，改变了“管得着的看不见、看得见的管不着”的执法痼疾，大大提高了基层执法效率。

规范权力：从“单一约束”到“立体监控”

近些年，尽管行政执法呈逐步规范化、法治化的总体趋势，但全国不少地区依然存在违法或不合理现象，有的案件甚至演变成为舆论热点，在全国范围内掀起轩然大波，不仅在局部地区激化社会矛盾，影响社会和谐稳定，而且也有损执法人员的整体形象，造成“污名化”困境。毋庸置疑，执法权力得不到有效规范，乱执法、粗暴执法、执法寻租、贪赃枉法就难以禁绝。

建邺区把街道综合行政执法机制改革作为规范执法权力的重要契机和核心内容，运用多种手段构筑立体的执法监督控制体系，确保执法权力在法治轨道内运行。一是梳理执法权力清单，划定权力行使边界。区级部门制定下放和委托权力事项目录，各街道制定综合行政执法大队的权力清单，并明确各种权力的类型、方式、程序等，方便广大人民群众监督权力行使。二是健全综合执法制度，把权力关进制度笼子。区级部门制定《街道综合行政执法暂行规定》、《街道综合行政执法手册》等，街道制定《综合行政执法大队工作制度》、《综合行政执法大队工作职责》、《南苑街道综合行政执法办案流程》等相关制度规定，覆盖执法各个主要环节。三是强化信息技术运用，实现执法流程公开透明。开发行政执法数字化管理平台，建立执法监控指挥室，对执法中出现的问题进行实时指导，不定时检查执法人员在岗履职情况。同时，落实专人对执法大队的工作痕迹、执法过程进行收集整理，完善基础台账，以文字、图片、视频等形式登记归档，确保执法全过程公开透明、规范有序。

回应诉求：从“临时突击”到“常态管理”

城市管理具有动态性、复杂性、综合性等基本特点，客观上要求执法活动的常态化、长效化。但长期以来，由于执法力量、协调不畅等因素限制，基层习惯于多部门联合开展的突击性检查、运动式执法。这种方式只能取得短期效应，不仅难以从根本上清除“脏、乱、差”等城市治理顽疾，而且容易招致人民群众的非议和反感。

在街道成立综合行政执法大队，有助于从根本上告别“临时突击”的诸多弊端，使多部门联合执法成为“常态管理”。首先，及时处理违法行为。街道综合执法大队每日召集各派驻部门和联络部门对辖区环境进行巡查和整治，及时发现、及时处理群众的执法诉求，成功解决一批多年想解决而未能解决的“老大难”问题，执法效率大大提升。其次，突出重点领域执法。结合“12345”工单、媒体曝光、居民投诉等难点热点问题，重点在市容环卫、城市绿化、市政、渣土、城市规划、违章搭建、油烟扰民、环境保护、餐饮服务等领域推进综合执法。再次，分析研判难点热点。各个街道建立联合执法成员单位联席会议机制，定期召开联席会议，研究解决工作中出现的实际问题，探讨完善联合执法方式。据部分街道统计，开展综合行政执法以来，居民投诉率同比下降了30%，12345重复投诉工单量下降40%。

@微评：

走好从“综”到“合”关键一步

建邺区街道综合行政执法改革虽然开展时间不长，但却已经收到立竿见影的效果，城市管理水平明显提升。尽管如此，此项改革依然尚显稚嫩、难言成熟。综合行政执法的“综合”二字具有丰富的内涵，“综”是手段、形式，“合”是目的、实质。当前，建邺区相关改革已经具有“综”的手段和形式，但距离“合”这一目的和实质尚有距离。在调研中，有关负责人强调建邺区主要是在机制层面上的探索，很多体制性难题依然有待于顶层设计的优化。可见，上下互动是改革能够继续深化的关键所在。另外，基层执法队伍的素质能力偏低，也在一定程度上制约着综合执法改革的深化，是摆在改革面前的一道必答题。无论如何，我们期待建邺区在克服困难中前进、在实践检验中成熟，最终形成可复制、可推广的基层综合行政执法改革新模式。□

责任编辑：苏胜利