推进检察机关提起公益诉讼改革试点

徐安

探索建立检察机关提起公益诉讼制度是党的十八届四中全会提出的重要任务。随着我省经济社会的快速发展，人民群众要求维护社会公共利益的呼声越来越高。我省检察机关积极回应社会关切和现实需求，依托司法办案开展公益诉讼探索。2011年以来，全省检察机关共办理各类公益保护案件4295件，帮助挽回国有资产或公益损失30亿余元，有力地保障了国家和社会公共利益，也为进一步推进这项工作打下了基础。前不久出台的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，对检察机关充分发挥法律监督职能作用，提起民事和行政公益诉讼，更好地维护国家和人民利益，提出了更加全面具体的要求。我们要积极推进改革试点，推动这项工作在江苏迈上新台阶。

长期以来，我省在公益检察保护工作方面进行了大量的探索。一是将公益检察保护作为新形势下检察监督一项重点工作来谋划。促进相关责任主体依法履职、有效保护国家和社会公共利益，是检察机关的职责所在。我省检察机关切实强化担当意识，在国家法律的框架下进行了积极而审慎的公益检察保护探索实践。党的十八届三中全会以来，我们将民事公益诉讼与行政公益诉讼确定为全省检察机关的重点改革任务之一，三级检察院一体化推进。省检察院通过实地走访调研、分层座谈讨论、撰写书面研究报告等方式，全面掌握全省探索公益检察保护工作的情况，并积极指导这项工作的有序开展。今年年初，专题向最高人民检察院、省依法治省领导小组报送了较为详尽的调研报告，并提出了有关建议。在今年的全国两会上，提出了《关于明确检察机关开展公益诉讼相关程序问题的建议》的议案。

二是完善制度体系，不断提升公益检察保护工作规范化水平。我们在探索实践中始终把握积极稳妥推进的原则，注重加强制度建设。省检察院2011年由检察委员会研究通过办理民事督促起诉案件的暂行规定，2013年会同法院、公安、环保等部门提出了《关于建立实施环境执法联动机制的意见》和《关于依法办理环境保护案件若干问题的实施意见》，为开展公益检察保护工作提供了有力的制度支撑。南京、无锡等地也制定出台了《办理民事公益案件实施办法》等文件，对民事公益案件办理流程、办理方式进行了详细规定。与此同时，我们在检察机关内部，加强民行、反渎、侦监、公诉、控申等部门协作配合，规范公益类案件线索移送程序，定期交流相关案件办理情况，共同研究保护公共利益的举措。在检察机关外部，加强与相关司法机关和行政执法部门、社会公益组织的沟通联系，省法检两院多次就公益保护工作进行会商研究，在今年初的第23次两院工作会谈中，列出了八个方面的问题，共同推动有效解决。

三是突出监督重点，紧紧围绕生态环境和国有资产保护等领域积极稳妥推进工作。在生态环境保护领域，牵头或推动成立有关环保公益组织，督促或支持这些公益组织以提起诉讼等形式参与环境类公益保护。2011年以来，全省检察机关共办理环境类公益检察保护案件418件。南通市检察院会同市政府法制办等五部门联合制定了《关于创新环境执法司法保障机制实施美丽南通护航工程的意见》，实施环境公益行政、民事、刑事“三位一体”的多元保护模式。常州市检察机关积极推动有关部门和社会团体成立环境公益协会，并推荐法律意识强、政治业务素质高的退休检察官加入协会，形成了公安、检察、法院、环保共同参与的环境联动公益保护格局，截止目前已办理支持起诉12件，挽回经济损失2834万余元。去年泰州市检察院支持泰州市环保联合会提起一起重大环境公益诉讼案，一、二审法院均采纳环保联合会的意见，判决污染企业赔偿环境修复费用1.6亿余元。在国有资产保护领域，全省各级院针对土地等国有资源出让转让、企业改制、招标投标、征地拆迁等领域的国有资产流失现象，通过检察建议、督促起诉、支持起诉等方式，督促国有资产监管部门依法及时履行职责，追回受损的国有资产。2011年以来，全省检察机关共办理该类案件1450件，帮助挽回国有资产损失25.6亿余元。

在新的形势下，我们要在过去工作的基础上，不断总结经验，加大工作力度，根据全国人大常委会的授权和省委、最高人民检察院的部署，积极稳妥推进检察机关公益诉讼试点工作。

加强组织领导，稳妥审慎推进。深入学习领会十八届四中全会和党中央关于探索检察机关提起公益诉讼改革试点工作的重要指示，认真学习、全面贯彻曹建明检察长在全国检察机关行政检察工作座谈会上的重要讲话精神，牢牢抓住公益这个核心，把生态环境和资源保护作为主要领域，把工作重心放在市、县两级检察院上。坚持案件层报审查制度，对于准备向法院提起的民事、行政公益诉讼案件，严格按照规定层报最高人民检察院审查批准。扎实做好诉前程序工作，认真开展督促履职、督促纠正、督促起诉、支持起诉，把诉讼作为最后手段。我们将成立由民行、公诉、侦监、自侦、研究室等部门组成的专门公益诉讼探索研究指导小组，统抓全省检察机关公益诉讼工作。研究指导小组将根据高检院公益诉讼试点方案，研究制定我省的贯彻实施意见，并加强内外部的工作协调，做好线索发现、案件移送、调查核实、层报审批、起诉等相关工作，通过总结典型案例发挥示范效应。

加强沟通协调，形成工作合力。推动外部工作机制建设，在做好“内联”工作的同时，进一步加强“外合”。一要加强与政府法制部门、行政执法单位的协调。深化“两法衔接”等工作平台的内涵，在积极推动环境保护、国土资源、食品药品监管等主管部门加强依法行政规范化建设的同时，完善其在公益保护中与检察机关的衔接机制。二要加强与法院的协调。就检察机关提起公益诉讼的实体、程序等理论和实践问题与法院继续进行深入探讨，达成共识，就有关问题适时组织联合调研，条件成熟时由省法检两院联合出台有关公益诉讼的规范性指导文件。三要注意培育社会公益组织。通过积极推动建立与社会公益组织相关的监督管理制度，继续引导它们作为适格主体提起有效诉讼。四要稳妥适度地争取社会舆论支持。既要通过宣传工作来正确引导社会预期，营造良好舆论环境，同时又要严格宣传纪律，把握宣传策略，坚决杜绝不当炒作。

加强队伍建设，强化人员素质。办理公益诉讼案件对检察人员从专业理论到办案能力上都提出了更高要求，我省检察机关将与组织人事部门沟通，努力从专业院校、法院、律师队伍中遴选、招录、引进一批办案骨干，为开展公益诉讼工作提供人才支撑。结合检察权运行机制改革，建立健全民事行政检察机构和办案组织，并广泛开展业务培训和岗位练兵，探索与相关行政执法部门实行人才交流和跨行业培训，不断提升队伍的理论素养和实战能力。同时，要加强对公益诉讼检察人员的教育、管理、监督，既要防止不作为，又要杜绝乱作为，把“为公”二字体现为每个人的行动。

加强理论研究，推进法规建设。结合公益诉讼试点改革实践，深入研究检察机关提起公益诉讼的法律地位作用、职权配置和运行规律以及检察机关直接提起公益诉讼的原则、程序和方式等理论问题。在研究工作中，加强与学界的交流与合作，从实践经验中提炼理论，增强理论成果的实用性，以科学理论指导实践探索。通过总结实践经验，助力国家公益诉讼特别程序、支持起诉操作规范、社会公益专项基金管理等方面的法律法规建设，推进公益诉讼制度的立法进程。

总之，江苏检察机关将按照省委和最高人民检察院的统一部署，敢于担当、勇于实践、积极作为，力争在探索公益诉讼制度改革试点中取得更大成效，使社会公共利益在依法治国的进程中得到全面保护，为建设新江苏作出应有贡献。□

（作者系省人民检察院党组书记、检察长）

责任编辑：刘卫东