上合扩员，中国的新策略

梁强

7月10日，在俄罗斯乌法举行的上海合作组织峰会上，印度和巴基斯坦率先启动了成为上合正式成员国的程序。这也是该组织15年来首次扩员。上合6国变成了上合8国后，中俄印三个最重要的金砖国家悉数纳入，被认为形成了新的八国集团。

峰会上，白俄罗斯被提升为观察员国，亚美尼亚、阿塞拜疆、柬埔寨和尼泊尔都成为新的对话伙伴国。这样，上合组织已涵盖18个国家，是欧亚地区人口最多、面积最广、规模不亚于北约和欧安组织的国际组织，在经济潜力上也不亚于欧盟或美国的经济空间。扩员后的上合组织，已成为影响未来世界秩序的重要力量。

上合组织成立之初就明确了开放的性质，并拟定了相应的扩员标准。比如：必须是欧亚地域内的国家，必须已获得组织观察员或对话伙伴国身份，必须不在联合国制裁名单内等。近些年先后通过的《上海合作組织接收新成员条例》和《关于申请国加入上海合作组织义务的备忘录范本》等，为扩员在技术上扫清了障碍。但扩员说到底是政治问题，由于上合奉行协商一致的原则，要得到所有成员国同意并不容易。部分成员国担心引入新的力量会对既有的力量平衡造成冲击，或形成针对本方的小集团。这就使得上合扩员的程序迟迟未能启动。

2014年9月塔吉克斯坦首都杜尚别上合峰会前，俄外长拉夫罗夫在俄政府机关报《俄罗斯报》上撰文，明确指出杜尚别峰会将完成对上合组织接收新成员的法律、行政和财政条件的制订;在俄罗斯担任上合组织主席国的2015年，将开启组织扩员的进程。峰会上，中俄领导人首先就扩员问题达成一致。当时的潜在候选国是印度、巴基斯坦、土耳其和伊朗。巴基斯坦和伊朗都已递交正式申请，但后者仍被联合国制裁，加入可能性很小。

土耳其总理埃尔多安2013年访俄期间明确提出了加入上合的请求，为此不惜放弃加入欧盟。俄罗斯也非常希望土耳其加入，普京亲口表示：“土耳其加入上合对组织有利，俄罗斯对此感兴趣。”但土耳其是北约成员国，因而一直没有获得上合组织的正式邀请。土耳其南部的持续动荡和乌克兰危机后俄罗斯强化在黑海的军事控制，也影响了安卡拉对上合组织的判断。

乌兹别克斯坦一直反对上合扩员，特别是吸收像印巴这样互相敌对的核国家，担心两国既有矛盾也会引发上合内部的紧张，使上合成员国关系更加复杂化。最终俄罗斯承担了稳定两国关系的责任。乌法峰会上，印度总理同意正式访问巴基斯坦，并出席南亚地区合作组织峰会。这将是1999年以来印度总理首次访问巴基斯坦。双方还就开放印度渔业市场，加快对2008年孟买恐怖爆炸案的联合调查达成协定。

上合扩员不仅有助于缓和本地区传统对手间的竞争，也有助于各国在反恐和打击极端主义上的合作。中亚和南亚的恐怖主义势力联系紧密，使上合之前的策略是拒敌于国门之外，扩员后中亚和南亚连成一块，上合组织在预防南亚极端主义力量向成员国边疆渗透上有了更大空间。印巴此前一直指责对方支持恐怖主义，这次峰会上一致表态，“将采取共同步骤使本地区免受恐怖主义威胁”，并与6国一起签署了加强边界防卫、与三股势力斗争、打击毒品生产走私的相关声明。这意味着今后对南亚、中亚恐怖主义的打击可以形成合力。

乌法在上合峰会前还举办了金砖国家峰会。两个峰会有着共同的目标：提高各国经济增长和经济竞争力，建立多极化的世界新秩序。上合的扩员以实践表明，从乌拉尔山脉直到太平洋的广阔欧亚空间内的国家，正在寻求构建一种不再由欧美主导的非西方的新秩序。

莫斯科卡内基中心主任特里宁认为，“由于乌克兰危机，莫斯科的许多政治决定的出发点是如何平衡俄罗斯与西方的关系”。上合组织的扩员，对俄首先意味着印巴两个重要的国家现在和俄罗斯站在了一起。同样是由于西方的制裁压力，俄罗斯同意了中国的丝绸之路经济带计划。作为回报，中国也接受了俄方的上合扩员方案。两国在建立由发展中（或者说非西方）国家发挥更大作用的世界新秩序上立场一致，从这一点看，组织扩员对两国都有好处。

上合组织的反美倾向由来已久。10年前的阿斯塔纳上合峰会，就曾发表联合声明要求美军从中亚撤出。这是冷战后非西方国家对美国的首次抵制，并且取得了成功。目前美军已基本从中亚撤出，也即将从阿富汗实质性撤出。除了欧洲部分外，美国在欧亚大陆的干预力度和能力呈不断下降的趋势，本地区的稳定和日益繁荣交由本地域内的国家主导。不过，反美倾向并不意味着上合就会成为第二个北约。上合组织每年的经费只有400万美元，而北约每年的费用接近10亿美元。所谓“东方北约”的称谓，只是西方媒体的辞章游戏。而且，上合从一开始就申明了其“不针对第三方”和“非军事联盟”的性质。

美国学者库里指出：“俄罗斯基本上认为上合是抵制西方和美国影响力的武器库中的武器之一。而中国则相反，更倾向于将上合视为地区发展和基础设施投资的发动机，为中国商品开辟新的市场，以及协助稳定中国新疆的形势。”两国对上合的旨趣大相径庭。“俄罗斯从来都不希望把上合变成施展地区影响力的平台，因为在安全领域已有集体安全条约组织，在经济领域已有欧亚经济联盟和独联体自贸区。”从这个角度看，上合永远不可能成为像北约那样的军事联盟，因为中俄两大核心都没有这样的意愿。

上合扩员是新老成员国决心迈向多极化世界的重要一步，但这一步能否成功走完，仍然需要长时间的艰难考验，因为迈出这一步的国家都有各自的前进方向。

中国很早就提出，安全和经济是上合两个不可分的轮子，但北京深知莫斯科在安全领域的主导地位，也无意挑战这一现状，实践中重点还是放在经济合作上，希望把上合打造成推进中国对外经济利益的工具。即便北京无意争夺地区主导权，中国与中亚国家的经济合作也会影响到俄罗斯在中亚的重要利益。俄罗斯在本地区有自己的经济一体化体制，并不乐见中国的地区经济影响力不断上升。近些年中国提出的上合成员国加快经济一体化合作的所有建议，几乎都遭到俄罗斯的拖延和消极抵制，最终无法实施。中国内部也出现了上合组织是否已成为中国外交鸡肋的辩论。

经过10年的摸索后，中国终于找到了发挥上合组织作用的新办法。2013年9月中国国家主席习近平对中亚进行了10天的访问，在继续推动建立上合组织发展银行、签署双边经济协定的同时，也提出了新的丝绸之路经济带构想。其主要内容是对中亚各国的公路、铁路、管道和其他基础设施建设提供财政援助，建立从中国到欧洲的直接通道。丝绸之路经济带的实质，与中国此前推动的上合组织内的经济合作并无区别，但重点集中到了中亚国家更感兴趣的领域，得到普遍欢迎和支持。丝绸之路经济带计划并不意味着中国对上合组织的替代。中國的最终目标仍然和中国-东盟自贸区类似，是建立与中亚国家乃至俄罗斯的自贸区。这可以在上合框架内实现，也可以在丝绸之路经济带构想下实现，或者在双边基础上实现。

苏联解体后，俄罗斯一直希望通过地区一体化，恢复莫斯科对这一地区的控制。但独联体从一开始就只是为了文明离婚而成立的机构，与其说是地区平台不如说是“总统俱乐部”，没有建章立制，想来就来，想走就走。波罗的海3国没有加入，乌克兰与格鲁吉亚先后退出，摩尔多瓦要加入欧盟，土库曼斯坦只愿保持联系国级别的准会员地位。

虽然各种一体化机制层出不穷，但20多年后前苏联地域内的一体化已无从谈起。该地域现在唯一运转的一体化机构就是欧亚经济联盟，目前有5个成员国：俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦、亚美尼亚和吉尔吉斯斯坦，塔吉克斯坦年内也将正式加入。这些国家也都不同程度地参加了上合组织。这样，独联体一体化实际上形成了两个体制、两种方向，最后很可能是两种结果的进程。

中国毫无疑问是上合组织一体化的火车头。欧亚经济联盟的一体化开展得更早、程度更高，但俄罗斯是否就能承担起一体化的火车头的作用还很难说。俄罗斯《独立报》认为，欧亚经济联盟各国都有自己的野心，缺乏的正是推动一体化的发动机。之前独联体的诸多一体化项目就是由于没有这样的发动机引导而无法实现，俄国的近邻也成为其他一体化进程的试验场。随着上合组织的扩大，欧亚经济联盟也退居到了上合组织的阴影下。

对于上合组织扩大后对欧亚经济联盟的冲击，俄罗斯的担忧是可以理解的。因为自贸区一旦建立，中国质优价廉的商品和服务只需进入其中一国，就可以向其他国家迅速扩展。但理论上两者并不冲突，特别是丝绸之路经济带和欧亚联盟构想完全可以对接融合，成为“大欧亚自由贸易区”的共同组成部分。2014年索契冬奥会期间，中俄领导人已就此达成战略共识，剩下的就是政府和企业层面的具体实施。然而正是在后两个层面上，俄民众根深蒂固且普遍性的不愿接受“向东看”新国家战略的心理，掣肘着中俄经济一体化进程。

俄国商人们的海外资金和不动产，基本都在西方。俄国高等经济学院的专家们关注的也都是西方制裁对俄经济的伤害和如何恢复与西方的联系。对于与中国的更紧密合作，他们看到的首先是风险。比如：俄国经济处在危机和衰退中，而中国的经济仍然保持较高速度的蓬勃发展;俄罗斯不得不放弃与西方伙伴政经联系的同时，中国却正在发展与包括欧美在内的全世界国家的紧密联系。这样的不对等关系中，俄罗斯有沦为二等国家的危险，不仅是在上合组织和金砖国家层面，也是在与西方世界、特别是欧洲的关系层面。

俄国社会对中国的了解，大多限于媒体和小商贩。途经中亚的中国西部到欧洲西部的高速公路已经快修到俄罗斯奥伦堡州，但国界一侧的哈萨克经理人熟练使用汉语的同时，另一侧的俄国人还只能在电视上偶尔见到中国人。政治宣示与现实之间的鸿沟显而易见。总的来说，转向东方只是俄领导人的政治决定，俄民众更希望的还是取消制裁、恢复与西方的联系，而不是与亚洲国家的经济一体化。即便在现实和领导人的强制作用下，俄罗斯国内接受中国资本和人员的进入，可一旦中国和其他非欧国家的投资贸易不能很好地补偿俄罗斯从西方转向东方的损失，而俄罗斯本国的企业被大肆并购、境内充斥外国劳动力，那么两国的文化分歧就可能上升为地缘政治冲突。这是中国要小心翼翼避免的。