外国首都的故事

陶短房

北京市将通过疏解非首都功能，为这座过度膨胀的行政中心瘦身已成为共识。

“首都”或“京城”的本意，无不和规模大、人口多，市井繁华有关，“首”是“第一”的意思，“都”是“功能集中齐全”之意，而“京”在古代则是“高、大”的意思，因此古代不论中外，首都往往是规模最大、人口最多、功能最全的城市。

但这种“大而全”的模式在古代就已凸显很多副作用，如人口过度膨胀导致物价飞涨、治安恶化、物资供应困难。“长安居，大不易”和“五陵恶少”等古时说法，以及从唐代到明清，长安、开封、北京等都城一次次因运河被切断导致粮荒的记载，都表明首都过大、功能过全存在的弊端。

近现代以来，围绕首都功能的讨论和实践更加丰富多彩，各国首都的选择也变得“百花齐放”，各走各路。

一些国家尤其老牌国家的首都仍然走“大而全”的道路，首都就是全国最大城市和政治、经济、文化中心。

比如英国和法国，自中世纪至今，首都除战乱等特殊、短暂时期，一直“定居”在本国最大城市—伦敦和巴黎。其中巴黎市区人口逾225万，整个大巴黎都会区则达1229万，平均5个法国人就有一个住在大巴黎，全国GDP的1/4由大巴黎地区贡献，甚至法国的高速铁路系统也以巴黎为中心向全国辐射。

许多新兴国家也以本国最大都市为首都，并赋予“多中心”的职能。如一度稳居世界人口最多城市行列的墨西哥首都墨西哥城，市区人口近900万，整个大都会人口近2000万。菲律宾的马尼拉、印尼的雅加达、新西兰的惠灵顿、阿根廷的布宜诺斯艾利斯、希腊的雅典、意大利的罗马、埃及的开罗、阿尔及利亚的阿尔及尔、刚果民主共和国的金沙萨、伊朗的德黑兰、伊拉克的巴格达……这些“大而全”首都一面忍受着大都市与生俱来且愈演愈烈的“都市病”，一面继续担当着自己“多中心”的职能。

“大而全”首都的形成并非一概而论。

许多这类首都在历史上就一直是该国最大都市，其地位从未动摇。事实上，法国、墨西哥、意大利的历史首先便从巴黎、墨西哥城（特诺奇提特兰）、罗马的城邦史开始。这类“大而全”首都历史积淀十分深厚，迁都或分散首都职能的努力很难推进。个别特殊时期，如法国古代曾迁都奥尔良，现代曾有过维希政府，意大利也曾有建都于罗马以外的政权，但这些政权或被视作僭伪，或竭力争取“还都”，最终仍回到“大而全”的路上。

有些“大而全”首都的形成，则有浓厚的人为痕迹。

比如日本，由于幕府擅权且刻意排斥商业中心于都城之外，往往出现行政中心-商业中心分离，或文化中心-行政中心-商业中心三足鼎立的局面，首都远非最大城市。如今的首都东京直到15世纪还是个人烟稀少的荒凉小镇江户，在德川幕府时代才成为事实上的“准首都”。但江户既非真正首都（天皇所在地是京都），也非最大城市和商业中心（当时在关西的大阪），直到明治维新后，天皇移居江户并改名东京，这里才在短短几十年里膨胀为日本人口最多、规模最大、经济最发达的城市，和“大而全”的新首都。

又比如莫斯科，这里历史上是莫斯科公国及沙俄的首都，当时曾是“大而全”的典型，但彼得一世渴望获得出海口，在战胜瑞典后于涅瓦河口的一片荒地上建起新都圣彼得堡，俄国的“大而全”就从莫斯科变成了圣彼得堡。等到苏联建立，首都又迁回莫斯科，这座古都又在短短几十年内重新膨胀成“大而全”，如今已超过伦敦、巴黎，成为欧洲范围内规模最大、人口最多、功能最全的首都。

然而它们并非“后来居上”最夸张的范例：西班牙首都和最大城市原本是塞维利亚，而马德里最初只是一座内陆的小村庄，直到卡斯蒂利亚王国迁都于此，这里才迅速繁荣起来，并在短短两三百年间取代塞维利亚，成为西班牙政治、经济、文化和交通中心。如今的马德里都会区人口超过600万，已俨然西班牙的“当然首都”。

“大而全”的首都即便在古代，也会有如前所述的物价、后勤、房价、治安等问题，而在现当代则还要顾及污染、就业、交通、效率等方方面面，因此许多国家尝试将首都的功能拆分，或把行政中心迁徙到较小的城市去。

如巴西，最早的首都是当时第一大城市里约热内卢，由于地处沿海难以向内地辐射，加上功能过全，城市规模过大，因此上世纪50年代末巴西政府白手起家，在高原腹地建立起崭新的巴西利亚城；美国独立之初定都最大城市和商业中心纽约，后迁都费城，继而在马里兰和弗吉尼亚州交界处另建新都华盛顿；科特迪瓦在独立之初的首都是该国最大城市阿比让，1983年迁移到内陆的小城亚穆苏克罗；尼日利亚独立时首都原本是最大城市拉各斯，1991年则迁徙到专门建造的新都阿布贾；缅甸首都原本是全国最大城市、政治经济和航运中心仰光，2005年却迁移到内陆新建的内比都；巴基斯坦首都原本是沿海港口、最大城市卡拉奇，后来则迁移到新建的内陆城市伊斯兰堡……

由大到小的首都迁徙，往往意味着打造一座崭新的城市，这虽然劳民伤财、兴师动众，但也可以在一张白纸上从零开始，建设出一座完全遵循规划设计的城市。如华盛顿、巴西利亚，特点是城市整齐，设施新颖，功能区划分明晰，且许多标志性建筑具有象征意义。许多这类“由大到小”的首都，新建时还进行国际招标，像阿布贾的市中心就由日裔设计师丹下健三完成，而整个城市中轴线和功能区则是美国IPA财团的功劳，整个城市轮廓呈新月形，象征这里属于尼日利亚的伊斯兰人口聚居区。

大到小的迁徙，目的是多样的。

经济、行政原因是最多的。如坦桑尼亚从最大城市达累斯萨拉姆迁都多多马，是希望摆脱原殖民地依附性经济的束缚；巴西的迁都，是惩于内陆开发不便；科特迪瓦的迁都不仅因为当时做出决策的总统博瓦尼就是新首都亚穆苏克罗人，也因为该国政府希望借迁都内陆更有力地掌控全国，并带动广大内陆地区发展。

地区平衡之类的考量也往往成为迁都的因素，如美国独立之初南北方“摆不平”，最终只好选择在“不南不北”的华盛顿现址建立新都。

军事安全需要也常常成为“大到小”迁都的理由，如土耳其共和国首都从伊斯坦布尔迁到安卡拉，是因为“共和国之父”凯末尔惩于土耳其欧洲部分版图缩小，横跨欧亚、离边境不远的伊斯坦布尔容易受到威胁；缅甸当时的军政府迁都到被认为“不宜定都”的内比都，被普遍认为有“防备外敌从海路袭击”的用意。

“大到小”迁都的构想通常都很美好，但实施效果却参差不齐，华盛顿和伊斯兰堡等被认为是效果较好的，而亚穆苏克罗、内比都和阿布贾则被认为差强人意。

有意思的是，迁都效果不理想也分两种情况，一种如亚穆苏克罗和内比都，是新首都无法聚拢人气和形成构想中的新功能，如号称“立法首都”的亚穆苏克罗1983年迁都，直到23年后的2006年“立法所在地”议会大厦才建成交付使用；另一种则如阿布贾，是发展太快，人口膨胀太多，迁都没多久，旧首都的“大而全”弊端就已在新首都萌芽了。

至于这类迁都最不理想的结果，则非坦桑尼亚多多马莫属：由于建成时考虑不周，原本2万人的小城就已经严重缺水，迁都后人口膨胀到33万，水供应更加捉襟见肘，其结果是尽管宣布迁都42年，但许多部委至今仍名不正言不顺地留在达累斯萨拉姆办公。

有些国家的首都从一开始就选择中小城市，其定位也只是单一的行政中心。

如加拿大联邦成立时就由说英语的安大略和说法语的魁北克组成，多伦多和蒙特利尔分别是英语区和法语区的“大而全”，为平衡这两派举足轻重的势力，新都城刻意选择在安大略和魁北克交界处的渥太华。这座城市正好一半人口说英语，另一半说法语，既便于操不同语言的政治家合作，又可圆满平衡两派势力。

又如澳大利亚，独立前的首府是墨尔本，而独立时墨尔本、悉尼两座大都市人口、繁荣度和重要性不相上下，又相互竞争首都地位互不服气，议员们在调停未果的情况下选择另辟蹊径，舍弃两座大都会，另建了一座单一的行政中心堪培拉。

比较特殊的是印度。该国独立之初舍弃古都德里和商业中心孟买、工业中心加尔各答，选择在德里附近建设以单一行政中心为设定功能的“新德里”，然而由于当初规划欠佳，后来管理也比较松懈，如今新、老德里已连为一体，“单打一”也变成了“大而全”。

中国早在商代就建立了陪都制，此后许多朝代都有不止一个首都。在国际上，这种将首都拆分为多个、以分散不同中心职能的做法，也并不罕见。

一国多首都的情况也不尽相同。

最常见的，是将行政和立法、或法定首都和政府所在地拆分，前者如荷兰（政府在海牙，王室在阿姆斯特丹）、智利（行政机关在圣地亚哥，国会在瓦尔帕莱索）、玻利维亚（法定首都在苏克雷，政府和议会在拉巴斯）、贝宁（法定首都在波多诺伏，政府和议会在科托努）、马来西亚（法定首都和国会在吉隆坡，政府和法院在布城）、尼日利亚（阿布贾为行政首都，拉各斯为司法首都）、斯威士兰（姆巴巴内为行政首都，洛班巴为王宫和议会所在地）等。

将政治/行政和经济功能拆分的情况也颇为常见，如拉各斯、阿比让、达累斯萨拉姆都有“经济首都”的称号，继续行使全国经济、金融中心职能。

极个别国家拥有两个以上的首都，如南非有3个（行政首都比勒陀利亚，立法首都开普敦，司法首都布隆方丹），沙特则有4个首都（行政首都利雅得、外交首都吉达、避暑首都塔伊士、宗教首都麦加）。

有些“多首都”有其实而无其名，如沙特的塔伊士、吉达实际行使外交和夏季行政中心职能，却并无正式“名分”，波黑政府和国会所在地都在巴尼亚卢卡，但这个国家的法定首都却是萨拉热窝；也有些“多首都”则正相反，有名无实，如贝宁的波多诺伏由于和经济首都科托努紧挨着，实际上几乎成了同一座城市，政府、国会、司法机关所在地和使领馆驻地，如今都已搬到了科托努，波多诺伏这一“行政首都”已徒具其名。

还有极个别“多首都”是特殊情况造成的，如以色列实际上首都在耶路撒冷，但由于国际社会不承认以色列对整个耶路撒冷的统治权，因此大多数外交使团都留在特拉维夫，且只承认特拉维夫为以色列首都。

通过设立“多首都”拆分首都功能并非总能一帆风顺，有时也会一波三折，如韩国从首尔迁都世宗的尝试曾遭遇巨大阻力，至今许多构想也未能完全实现，而日本自上世纪80年代起就多次探讨拆分东京功能，设立“多中心”，但至今仍停留在纸面上。