谋局2020：中国的区域经济新体系

刘勇

【摘要】 优化区域经济结构无疑是我国经济结构调整的重要内容之一，而且，在市场经济起决定性作用的体制条件下，区域结构调整比产业结构调整具有更多的合理性。当前，构建我国完整的区域经济新体系时机已经成熟，我国区域经济协同协调发展顶层设计的“三四三”总体战略思路已经形成。对于如何构建完整的区域经济新体系，具体可将区域经济新体系纳入“十三五”规划中，并依托新体系制定全国区域经济协调和协同发展专项规划；加快“四纵四横”总体框架体系建设步伐，完善我国综合交通运输体系主框架等措施；以完整的区域经济体系为依托，识别问题地区，构建我国新的区域经济政策体系。

【关键词】“十三五”规划 区域经济新体系 “三四三”战略 “四纵四横”框架

【中图分类号】F20 【文献标识码】A

完整的区域经济新体系是制定区域协调协同发展战略和政策的前提和依据。以前我国区域经济体系并不完善，主要是缺乏区域发展速度与均衡协调目标、区域战略对策体系和区域调控政策措施的顶层设计（没有国家区域发展总体规划体系）；缺乏完整合理的区域点线面结构体系安排（包括点线结构的空间总体框架和面状结构的分层分区体系）。由此带来区域发展战略分割化独立化、区域政策逆向化碎片化和区域竞争无序化过度化等问题，使我国区域发展的协调性和协同性的状态始终难以形成，成为经济社会发展与全面深化改革的重要制约因素之一。

构建我国完整的区域经济新体系时机已经成熟

目前，我国经济总量已经处于世界第二位，经济发展水平进入中等收入国家行列。在“新常态”下，我国进入了经济、社会、政治、文化和生态“五位一体”的全面协调可持续发展的新时期，质量效益与公平均衡成为发展的新目标，改革开放和创新成为发展的新动力，转变发展方式、结构优化升级和技术提升进步成为发展的基本途径。优化区域经济结构无疑是我国经济结构调整的重要内容之一，而且在市场经济起决定性作用的体制条件下，区域结构调整比产业结构调整具有更多的合理性。因此，区域经济所具有的公共性和市场失灵之处，是政府合理干预经济比较好的切入点。比如，构建我国完善的区域经济体系，优化区域经济结构，促进我国区域经济协调协同发展，就是一项政府应当承担的必要责任。

构建完整的区域经济新体系是我国区域经济发展阶段的客观要求。从总体上看，在西部大开发和中部崛起等区域协调发展战略指导下，我国区域经济改变了地区相对差距扩大的趋势，已经开始了区域经济协调和协同发展的初步进程，这一趋势是符合区域经济发展的一般规律的。按照区域经济发展的“倒U形”理论，当经济发展水平也就是人均GDP达5000美元（2010年价）时，在适当的区域政策的干预下，地区相对差距将出现缩小的态势，也就是达到地区相对差距变化“倒U”的顶点，或称为地区相对差距开始缩小的“转折点”。2014年我国人均GDP达46531元，已经超过7000美元，我国区域经济已进入地区相对差距逐步缩小的新的发展阶段。

区域经济协调和协同发展转折性的新阶段，对构建我国完整的区域经济新体系提出了更加迫切的要求。首先，是全面建设小康社会的目标和适应“新常态”要求的需要。全面小康不能有掉队的区域，完整的区域经济体系可以确保区域协调协同政策的全覆盖，让不同区域都获得发展的机会，都能享受发展的成果，而且能达到一定程度的、有底线的、共同的平均水平；稳增长、调结构、增效益，在很大程度上靠我国巨大的国土空间和完整的区域经济体系，其巨大韧性和回旋余地为我国经济长期的中高速增长提供了基础条件，为不断发现和培育新的区域增长极提供了依据。其次，是区域经济进一步合理分工和区域市场一体化的要求。区域经济发展动力之一就是区域分工的不断深化，区域体系越完整，区域分工的可能性就越大，以前的区域体系层次不多，难以适应不断深化的区域分工的要求；区域市场一体化在于为各产业和各企业提供更大的市场空间，为其规模扩张创造必要的条件，同时完整的区域经济体系，为区域市场一体化提供了空间导向性的服务。第三，是进一步缩小地区差距与区域生态环境可持续发展的要求。大家知道，地区差距具有明显的方向性，也就是说不同的区域划分会得出不同的地区差距的结果，目前我国地区相对差距开始缩小，地区绝对差距还在扩大，只有构建合理完善的区域经济体系，才能正确反映和指导未来我国区域经济发展差距调控的方向和力度；不同地区生态环境和资源条件不一样，区域经济发展的方向和水平也不一样，实现区域经济与其生态环境可持续发展，必须因地制宜，按照不同区域体系的要求，采取不同的发展模式，才能获得事半功倍的效果。

我国区域经济协同协调发展顶层设计的“三四三”总体战略思路已经形成。新一届中央领导集体高度重视我国区域经济协调和协同发展问题，先后提出了许多新认识、新观点和新举措，概括起来就是未来我国区域经济协同协调发展顶层设计的“三四三”总体战略部署。其中，第一个“三”是指大家已经熟知的“一二三号”重点区域工程：一号工程是指京津冀协同发展，其主要目的是解决看似意外实则必然的遍及华北（包括华东乃至全国其他地区）的严重的大气雾霾污染，以及越来越严重的大城市病；二号工程是长江流域经济带，其主要目的是探索东西部协调发展路径和新的城乡区域增长点；三号工程是“丝绸之路”经济带和海上“丝绸之路”，主要目的是建立全球一体化开放体系，重振中华民族昔日辉煌。在此基础上，2014年政府工作报告提出了构建我国区域经济协调发展的“新棋局”，2015年政府工作报告进一步总结为拓展我国区域发展的“新空间”，即统筹实施“四大板块”和“三个支撑带”战略组合。“四大板块”指东北、东部、中部和西部，其作用是显示和调控区域差距；“三个支撑带”指长三角支撑长江经济带，环渤海支撑东北、华北和西北经济带，以及泛“珠三角”支撑西南和中南经济带，其作用是促进区域合作和互助。

以上“一二三号工程”、“四大板块”和“三个支撑带”共同构成了我国区域发展顶层设计的“三四三”战略部署。为了落实这个总体战略部署，就需要尽快建立我国完整的区域经济新体系。

我国区域协调和协同发展顶层设计的“三四三”战略是个大方向，需要进一步细化和具体化，才能形成我国完整的区域经济新体系。这里所谓区域经济体系是指由经济活动主体（人口、城乡和产业等）占用地表空间资源行为特点所决定的“点、线、面”布局结构和体系，其中点线结构构成经济布局的空间结构框架，面状体系构成空间分区分层系统（不同层级的区域解决不同的问题，而且各层级区域都有其自身的点线结构）。根据“三四三”战略思路，结合我国区域经济发展的具体要求，国家提出由“四纵四横”的空间结构总体框架和“二实三虚”的空间分区分层系统组成的完整的区域经济新体系。

“四纵四横”的空间结构总体框架。空间结构总体框架是指未来我国区域经济将构建以城乡居民点为中心，以交通网络线路为连接的“四纵四横”空间结构总体框架体系，这反映了经济布局的点线结构特点和我国区域发展的“四沿”战略部署的具体要求（见图1）。

首先，“四纵”包括沿海纵线、京哈—京九线、二（连浩特）三（亚或沙）线和西部沿边线。沿海纵线走向：该走向包括大连、威海、青岛、连云港、上海、福州、汕头、广州、北海等地区。这是我国经济最发达的东部沿海地区，这条纵向轴线将我国沿海三大核心经济区连接了起来，未来将发挥更大的区域带头和支撑作用。目前该轴线建设的难点是大连到威海的跨渤海湾海底隧道或超长跨海大桥的规划与建设。与沿海轴线有关的重要支线或连接线有哈（尔滨）—大（连）线、沪昆线、青岛—济南—石家庄—太原—银川线以及广州沿西江到梧州—南宁—昆明线等。

京哈—京九线走向（包括京广线）：这是我国近海最重要的基本成熟的沿线开发轴线，连接了东北、华北、华中和华南等四大综合经济区，是我国经济增长潜力仅次于长江流域的沿线地区。目前面临的一个重要的任务是进一步提升这条线上动车的运行速度，进一步提升我国南北地区间经济沟通效率。与京哈—京九轴线有关的重要支线或连接线有绥（芬河）—满（洲里）线、哈（尔滨）—同（江）线等。

二（连浩特）三（亚或沙）线走向：二连浩特—包（头）西（安）线—西安重庆线—重庆贵阳南宁线—南宁湛江海口线—海口三（亚或沙）线。该纵向轴线将内蒙西部、陕甘宁地区、成渝地区、南贵昆地区和海南及南海诸岛连接了起来，是我国内陆地区沟通南北的又一条重要的联络通道，具有内地南北沟通、陆地向北和海洋向东南开放，以及我国南海海洋领域保护等功能。目前，主要面临的任务是进一步强化通道功能，做好湛江海峡工程前期规划工作和三亚通往南海诸岛的交通工程的设计规划工作。与二（连浩特）三（亚或沙）线轴线有关的重要支线或连接线有二（连浩特）—满（洲里）草原铁路线、渝怀（化）—怀化—广州线以及环海南岛交通线等。

西部沿边线走向：阿尔泰—伊犁—喀什—阿里—拉萨线。该纵向轴线连接了我国西部陆地沿边境线的主要口岸和城市，是一条尚处于规划中的具有国防和对外开放多种功能的重要交通通道。目前主要任务是尽快将其纳入有关规划，并积极筹备实施。与西部沿边轴线有关的重要支线或连接线有阿尔泰—乌鲁木齐线、喀什—红其拉甫—瓜达尔港（中巴走廊）线以及拉萨—亚东线等。

其次，四横包括大连—北方捷道、陇海—喀什线、沿长江线和台湾—大陆线。大连—北方捷道线走向：沿线包括大连、京津、包头、临河、哈密、乌鲁木齐、阿拉山口口岸（霍尔果斯）等地区。这是一条重要的环渤海地区向西北地区辐射的支撑带，该横向轴线直接穿过内蒙西部的戈壁沙漠，进入新疆，大大缩短了进疆线路长度。目前主要面临的问题是从内蒙临河到新疆哈密的铁路高速公路交通线路的建设，以及大连到唐山的跨海交通工程的规划与建设。与大连—北方捷道轴线有关的重要支线或连接线有乌鲁木齐—阿尔泰线、乌鲁木齐—喀什线、乌鲁木齐—格尔木线、北京—满洲里草原交通线等。

陇海—喀什线走向：陇海线—兰（州）西（宁）线—西（宁）格（尔木）线—格（尔木）喀（什）线。这条纵向轴线首次将兰州到西宁、西宁进一步通往格尔木、格尔木通往南疆直到喀什上升为国家级主交通轴线，适应了新时期“一带一路”建设的要求，满足了基本纬度的走向，突出了喀什的地位。目前的主要任务是尽快提升兰州到喀什线路的等级和多种交通通道的规划。与陇海—喀什轴线有关的重要支线或连接线有兰新线、包头—银川—兰州线、（西宁—）格尔木—拉萨线等。

沿长江线走向：沪汉蓉—成都拉萨线。这是我国最具经济增长潜力的地区，其在全国的经济地位仅次于沿海地区，是我国东中西地带协调和协同发展的重要横向轴线。目前主要面临的任务是加强长江黄金水道航运工程的建设，积极打造长江经济带综合立体交通工程体系。与沿长江轴线有关的重要支线或连接线有成昆线、武汉—襄阳—西安线、汉襄—襄渝线以及武汉—南昌—福州线等。

台湾—大陆线走向：台北福州线—福州赣州郴州线—桂林河池昆明瑞丽线。这是一条全新的沟通我国东中西部地区，并大体沿同一纬度延伸的通道线路，比较好地将海峡两岸交通体系连接在一起。目前面临的主要任务是尽快将这条线路与多种通道连接起来，特别是要做好连接台湾海峡通道工程的前期规划工作。与台湾—大陆轴线有关的重要支线或连接线有昆明—老河口线、台北—台南线以及环台湾岛交通线等。

最后，需要指出的是，这“四纵四横”只是我国空间经济体系的基本框架，各类具体经济要素都可以在这个基本框架下进一步增补或简化，构成各自具体的、细化的总体框架。如高铁线路可为“四纵四横”、国道可以是“八纵八横”、城市群网络可以是“三纵二横”，等等。另外，文中已经指出“四纵四横”主框架之间还存在许多支线或连接线。

“二实三虚”的空间分层分区系统。空间分区分层系统是指未来我国经济布局区划系统将由五个层次组成，包括具有政府管理机构的实体区域（如省区和县域）和只设协调机构的虚拟区域（包括宏观经济区、综合经济区和特色经济区等），构成“二实三虚”的五个空间分区分层系统，这反映了经济布局的面状结构以及不同层次区域解决不同区域问题的客观要求。

第一层次，是宏观经济区域。这是虚设区域，有三大地带、四大板块的划分。这里提出一个新三大地带（和“7+1”综合经济区）划分的方案：新东部包括东北三省、京津冀鲁、长三角（沪苏浙）、东南沿海（粤闽琼）等4个综合经济区，含13省区；大中部包括黄河中游（陕甘宁晋豫）、长江中游（川渝湘鄂赣皖）、珠江中上游（云贵桂）等3个综合经济区，含14省区；远西部包括内蒙、新疆、青藏等3大经济区，含4省区，这些省区经济规模太小，可将其视为1个综合经济区（见图2）。划分宏观经济区域的任务是，揭示宏观区域经济格局（水平、速度与总量）的状态及变化趋势，构建全国城乡一体化体系，确保区域发展差距能控制在可以承受的范围之内。在此基础上，可构建全国城乡一体化体系。构建“2000座城市+2万个建制镇+40万建制村+150万家庭农庄”的城镇乡村规模体系；形成21个城市群组成的“两横三纵”的空间格局。

第二层次是综合经济区，这也是虚设区域。方案也很多，这里提出的“7+1”方案（具体内容见上节，并参见图2）主要目的是统一规划和建设大型跨区域性基础设施项目，如区际高速公路、铁路以及航运等交通线路与枢纽工程、区际通信工程、大型水利工程等，以便为区域经济一体化创造必要的硬件条件。依托这些跨地区大型基础设施构建若干城市群绵延带。

第三层次是省区经济，是实体区域经济。省区是我国区域经济的主要管理者和区域政策的执行者，为了减少行政层级，更好地发挥组织区域活动的作用，需要扩大省级行政区数目，并与未来城镇群有机结合。

第四层次是特色经济区。由虚化后的地级行政区（地级实体城市与其管辖的县级行政区）转化而来，相当于城市圈地区（本质上是城市与其直接腹地组成的区域，其中原地级市所在的县今后可称为“都市型县域”），应该属于虚设区域。其任务在于在较细的产业分类层次、甚至产品层次上，建立合理的区域分工与合作关系，以形成各具特色的区域经济体系和城市（或都市）圈。

第五层次是基本经济区。县域经济区，是实体经济区，是区域政策作用的对象。任务在于建立生产与生活一体化的基本区域经济空间，实现统筹城乡发展以及城乡一体化的目的，并可构建由主城区、近郊区、远郊区组成的城乡内部空间结构体系。

将构建我国完整的区域经济新体系纳入“十三五”规划中，并依托区域新体系制定全国区域经济协调和协同发展专项规划。构建我国完整的区域经济新体系已经成为我国区域协调和协同发展的当务之急。可在“十三五”规划纲要中提出未来我国区域协调和协同发展战略总体思路的指导思想、基本目标、基本原则、新的区域经济体系、重点任务以及基本对策。国家有关部门将按照这个总体思路制定全国区域经济协调和协同发展专项规划。

全国区域经济协调和协同发展专项规划将提出我国完整的区域经济新体系以及建设这个体系的具体对策。具体内容可包括如下几部分：一是提出未来指导我国区域经济协调和协同发展的完整的区域经济新体系；二是进一步明确“一二三号区域重点工程”在完整的区域经济体系中的地位和作用；三是提出构建我国区域经济总体空间格局的建设思路；四是提出各层次各分区发展的基本思路与对策；五是提出未来我国区域政策的重点和任务。

加快“四纵四横”总体框架体系建设步伐，完善我国综合交通运输体系主框架。完整的区域经济体系是区域市场一体化的区域经济，而区域市场一体化则首先需要交通基础设施硬件的沟通，以及市场规则软件的协调。因此，建立发达高效的连接各区域之间的综合交通运输体系，特别是综合交通运输体系主框架，就成为建立完善的区域经济体系的首要任务。“四纵四横”区域总体框架体系实质上就是现阶段我国经济技术条件下可能的最佳空间开发范围和程度，也表明了未来我国区域经济乃至人口分布流动扩张的方向和规模，也是未来我国综合交通运输体系建设的指南。当然，随着我国区域经济的进一步均衡发展，这个总体框架也是可以变化、改进和提升的。

另外，需要指出的是，全国市场一体化应当是中央政府的责任。许多发达国家都曾经历过地方市场相互封锁的经济发展阶段，无论是中央集权制国家（如法国），还是地方分权制国家（如德国和美国），都制定了严格的禁止地区市场封锁的法律法规体系，以及相应的司法体系。当然，更重要的是发达国家地方政府基本上没有直接从事经济活动的权力，它们主要的职责是地方性公共事务与公共设施的管理，而且地方政府提供的公共服务具有标准化和透明化的特点，便于监督，也没有所谓与中央政府共同承担宏观经济调控的责任。因而，它们实施地方保护主义的动机也不大。但是，这并不意味着发达国家地方政府对地方经济不承担责任。

加快“二实三虚”的空间分层分区系统建设，促进各层次的多样的全方位的区域合作体系的形成和发展。区域的分层分区系统目的在于按照区域合理分工和市场机制的要求，根据各不同区域层次和各分区的性质和资源禀赋，明确各自的发展方向、途径和重点，充分发挥各地区的比较优势，以获得越来越好的区域整体效益（也可以有效消除所谓区域政策“碎片化”现象）。在明确各层次各区域发展战略的基础上，还要大力推进区域之间的合作，这样才能有效获得区域分工的效益。因此，完整的区域经济体系，不仅是各层次各区域发展战略的安排，同时也是不同层次的多样的全方位的区域经济合作体系的形成依据。区域合作关系的形成需要政府搭建各类区域合作的良好平台，需要政府的精心安排、引导和组织。在目前我国财政税收体制下，促进区域间互利共赢的合作需要出台一些特殊的政策措施，如飞地经济、税收分成、联合经营等。当然，完整的区域经济体系还为区域之间的定向帮扶、原料产地与产品加工地协作以及发达地区的辐射带动等，提供了区域背景条件。

适当调整行政区划，协调好客观的经济区与人为的行政区之间的关系。行政区划调整的方向是减少中间行政层次，适当缩小中间行政层次的辖区面积（或是缩小省级行政区的辖区范围，取消地级行政层次；或是扩大县区辖区范围），以利于行政效率的提高，并为协调经济区与行政区之间的关系创造条件；开发区、产业园区、自贸区和城市新区等的设立要尊重而不要破坏行政区划体系。关于协调“两区”的关系需要从以下几方面入手。

一是进一步明确政府与社会的分工。按“小政府、大社会”的现代政府理念，进一步转变政府职能，使政府、特别是地方政府不再直接与地方经济利益挂钩，以消除地方政府将客观形成的经济区限定在自己辖区的观念。

二是在保持法国式的中央集权制的前提下，建立现代地方自治体制。法国式中央集权制主要体现在县及县以上行政机构的行政领导人均由中央政府任命，地方政府管理的事务由宪法规定，并实行自治。这是保证地方政府不再具有宏观经济调控职能的重要举措。通过进一步明确中央政府与各级地方政府之间的分工，合理分配事权和相应的财权，可以从根本上将地方政府的精力和注意力集中在地方公共事务上，有利于跨区域界限的经济区更好地发挥组织区域经济的功能和作用。同时，也保证了中央政令的畅通和全国领土安全的统一。

三是国家司法体系垂直化改革。行政界限成为经济区难以形成和有效发挥作用的障碍，其中一个主要原因就在于地方可以动用与当地经济利益有直接联系的地方司法体系，“合法”地保护地方利益，干预正常的市场经济活动。只有实施国家司法体系垂直化改革，消除司法体系与当地经济的直接联系，才能建立一个不论区域的公平执法体系。

以完整的区域经济体系为依托，识别问题地区，构建我国新的区域经济政策体系。目前，我国主要的问题区包括贫困地区（过疏地区）、老工业基地（过密地区）、矿业城市地区、粮食主产区等。国家确定的592个扶贫开发工作重点县主要集中在中西部地区，今后，要继续实施西部大开发战略，进一步加大扶贫工作的力度，同时还要加大西部人口向东中部转移和生态移民的力度，以加速区域协调发展的进程。我国老工业基地主要分布在东北及中部地区，今后，可充分发展工业基础雄厚、区位条件好以及综合资源优势明显的特点，通过加大改革和改造的力度，围绕装备制造业和能源原材料优势产业的强化发展，尽快实现振兴的目的。矿业城市地区、粮食主产区和初步显现膨胀病的大城市地区都应当制定专门的政策，以解决这些地区发展中面临的突出问题，促进区域经济协调发展。

依托完整区域经济体系，搞好经济社会发展规划、国土（土地利用）规划和城镇规划的统一与衔接。我国已初步建立起综合性和专业性相结合的规划体系。今后各规划要进一步明确分工，突出重点，相互呼应，并相互统一和衔接。综合性的经济社会发展规划要做到中长期目标和短期任务相结合、宏观调控和微观政策相结合、经济发展和社会进步与生态环境改善相结合，要统筹考虑城乡经济、区域经济和内外经济，突出规划的战略性、指导性。

专业性规划主要包括国土规划、土地利用规划和城镇规划。目前，新一轮国土规划、土地利用规划和城镇规划已经开始。这一轮的专项规划要强调以人为本的新的发展观，突出规划的多目标性和功能性。国土规划要以人口分布、资源开发和生态环境保护为主，分析各地区的人口承载能力，结合城镇化、退耕还林和扶贫等工作，提出合理的人口分布调整方案；要制定集约式的大规模资源开发计划，一方面为工业化提供强有力的资源保证，另一方面可以减少对生态环境的冲击；要重点分析水资源、能源资源和耕地资源对我国经济的约束影响及相关对策；要从土地承载人口、矿产潜在价值、人类居住适宜程度三项指标，分析腹地开发条件和开发潜力，提出国土开发的不同功能区及相应政策。

土地利用规划首先要保护好宝贵的耕地资源，以确保我国粮食安全不会受到威胁；其次，严格土地利用管理，努力提高土地利用效率，强调土地的集约经营和利用，要严格按国家各项城镇基础设施建设用地标准以及各种建设用地标准规划土地利用规划，严禁非法擅自更改土地利用性质和类型；第三，要进一步理顺土地产权关系，实现土地所有权的多元化，为正确处理土地市场上的出让、转让或“买卖”关系提供必要的产权制度基础。

城镇规划要正确引导城镇化的快速发展，协调好农村人口向城镇人口转化、农用土地向城镇土地转变等过程中出现和可能出现的一系列难题和问题，确保城镇化的有序进行，避免盲目性。

责 编/樊保玲