世界级城市群与中国的国家竞争力

陈秀山 李逸飞

【摘要】作为国家重大战略，京津冀一体化的核心内容及任务是在京津冀地区形成交通、市场、制度、公共服务、产业等方面的一体化建设，实现区域协调发展。但目前，京津冀依然面临着产业结构不合理、空间结构失衡、区域差距较大、环境污染严重以及地区功能定位模糊等问题。当前须解决的首要问题是打破行政壁垒、明确三个省市的功能定位，优化首都功能，最终将京津冀地区打造为具有较大国际影响力的世界级城市群。需要统筹把握政府的行政指令与市场规律，通过中央顶层设计推动地方政府协调合作进而依靠市场力量的动力机制来推进京津冀一体化建设。

【关键词】京津冀一体化 区域发展战略 首都核心功能 京津冀城市群 环渤海

【中图分类号】F11/X32 【文献标识码】A

2015年4月30日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，审议并通过了《京津冀协同发展规划纲要》，再次强调了推动京津冀协同发展是一项重大的国家战略。习近平总书记指出，战略的核心及主要任务是有序疏解北京非首都核心功能，调整经济结构和空间结构，坚持协同发展、重点突破、深化改革、有序推进，加快破除体制机制障碍，推动要素市场一体化，构建京津冀协同发展的体制机制，开展试点示范，打造若干先行先示平台①。此次规划的亮点在于：强调以北京为一个中心，突出北京的首都功能，疏散其经济中心功能；坚持在交通一体化、生态环境保护以及产业对接、升级等方面做出率先突破；更加注重制度一体化的改革，促进京津冀地区公共服务的均等化。

京津冀是继长三角、珠三角之后我国第三增长极——环渤海地区的核心区域，是我国北方最大的经济核心区。三个地区在地域、文化、经济方面互相联通，是我国政治、文化、经济与科技创新的中心，同时，也是我国参与国际竞争的重要区域中心。有序推进京津冀一体化有利于京津冀地区协调发展、有效发挥北京在全国范围内的首都核心功能以及打造以北京为核心的世界级城市群，进一步增强我国在国际城市群建设中的竞争力。本文围绕京津冀一体化的内涵、京津冀一体化的战略核心、目前存在的问题进行分析，最后提出推进京津冀一体化的动力机制，并对未来京津冀一体化的发展做出展望。

区域一体化发展是世界经济发展的必然趋势，是市场经济体制不断发展和完善的必然结果。同时，区域一体化也是一个渐进的发展过程，根据其发展历程可以总结为区域合作、区域协同发展以及区域一体化发展三个阶段。“京津冀协同发展战略”作为我国的重大国家战略，其终极目标应该是实现京津冀一体化。

“京津冀一体化”的概念，早在十多年前就已经提出②。党的十八大以来，京津冀一体化战略得到快速推进。2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开的座谈会上提出了关于京津冀协同发展的七点要求，并强调为了早日实现京津冀一体化，各地政府必须自觉打破“一亩三分地”的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做，真正实现“一加一大于二，一加二大于三”的效果③。

近年来，就京津冀一体化的内涵，我国学者分别从交通一体化、金融一体化、产业一体化、市场一体化、空间一体化等方面做了深入研究。其中，交通一体化是京津冀一体化进程中首先要解决的问题，2014年2月27日，习近平总书记主持召开京津冀协同发展专题座谈会，在会上强调“要着力构建现代化交通网络系统，把交通一体化作为先行领域，加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络”。交通一体化建设是京津冀协同发展的核心内容之一，跨区域的轨道交通建设有利于加强三个地区之间经济活动的联动发展及有效融合，应当全力打造“轨道上的京津冀”。④⑤金融一体化的建设是完善京津冀地区资源配置渠道的重要保障，安虎森（2008）认为加强金融一体化的建设有利于促进金融资源在京津冀地区的优化配置，进一步推动京津冀地区产业结构的优化⑥。产业一体化是区域经济一体化的核心内容，目前京津冀地区资源禀赋差异较大，产业结构互补性不强，陈耀（2014）认为应该按照“两维四化”的基本思想，发挥各自的比较优势，优化产业结构，塑造京津冀地区的产业链，进一步推动京津冀一体化的发展⑦。肖金成（2014）认为未来京津冀一体化建设应该打破市场分割，引导产业合理布局，优化空间布局，变“双城记”为“三城记”，形成“一轴两带三城四区”的空间格局⑧。京津冀一体化发展的根本动力在于市场的推动，李志勇（2010）认为要实现京津冀一体化，必须进一步转换政府职能，通过建立协调机制推动京津冀地区市场一体化的建设⑨。

可见，京津冀一体化是全面的一体化建设，是一个循序渐进的发展过程。京津冀一体化的战略高度不能仅仅限于京津冀三个地区的经济发展，而是要上升到国家战略的高度，积极参与国际区域发展的竞争。其根本目的在于打破行政壁垒，健全市场机制，促进生产要素自由流动，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步提升企业创新能力，优化产业结构，协调区域发展，缩小区域差距，建设以首都为核心的国际大城市群，提升我国在世界区域发展中的竞争力。

目前，在京津冀一体化进程中，必须淡化行政区划的传统思想，从区域协调发展的角度对其科学规划。不但要继续发展北京、天津两个大型城市，而且要更加注重周边地区与之协调发展，在京津冀一体化的空间范围内培育更多的二级城市以及三级城市，进而形成城市规模、产业结构都比较合理的城市体系。但京津冀作为三个独立的行政区，协同发展仍面临着区域内部发展不平衡、产业格局分散、资源环境约束日益加强等困境，行政体制分割成为京津冀协同发展的最大障碍。

京津冀一体化目前存在的问题。京津冀各地区的资源禀赋有较大差异、经济互补性还有待加强，且人均GDP水平和产业结构有较大差异。因此，如何发挥各自优势，对现有产业进行调整和转型升级，形成分工合理、布局优化的空间格局，对于京津冀一体化有着重要的推动作用。

第一，河北省与京津两市的经济差距不断拉大。改革开放以来，京津冀地区的经济增长都取得了较快的发展，从2000年到2013年间，北京、天津、河北的年均GDP增长率分别为10.76%、14.54%、10.94%，基本与全国在近十多年间的经济增长水平相近，甚至高于全国平均水平。从三个地区的经济增长速度来看，京津冀地区在2000年的经济增长率比值为1.158︰1.137︰1（以河北省为标量1计算，下同），在2013年为0.939︰1.524︰1，可以看出，近年来，河北省的经济增长速度已经逐步超过北京；从人均GDP的绝对值来看，三个地区之间的差距由2000年的3.178︰2.286︰1进一步缩小到了2013年的2.41︰2.57︰1，似乎三个地区的经济差距有缩小，且经济发展有趋同的态势，但是三个地区经济发展的绝对差距却在不断拉大。在2000年，北京、天津、河北的人均GDP分别为24122元、17353元、7591元，但是在2013年，北京的人均GDP高达93213元，天津为99607元，河北仅为38716元。与两市的人均GDP绝对差额由2000年的16530元、9761元扩大到2013年的54497元、60891元，与两市的绝对差距分别扩大了3.29倍以及6.24倍。在城镇居民人均可支配收入方面，河北与京津两市的绝对差距在2000年到2013年间分别扩大了3.78倍和3.92倍。此外，2005年亚洲银行提出的“环京津贫困带”概念已经说明在京津冀地区存在严重的经济发展失衡问题。

目前，京津冀还处于典型的中心—外围模式，京津两市依靠集聚效应和循环累积效应从周边地区吸引了大量的资源和人口。特别是北京，根据2014年3月发布的北京人口普查报告，目前，北京的常住人口已经突破2000万大关，多达2114万人，其中外来人口比重高达38%，已经超出了《北京城市总体规划（2004～2020年）》在2020年将人口规模控制在1800万人的上限。

第二，内部城镇化发展失衡，人口与产业转移不同步。在2013年，北京、天津、河北的城镇化率分别达到了86%、82%、48%。显然，京津两市的城镇化率远远高于我国的平均水平（2013年我国的城镇化率为53.7%），已经达到了国际发达国家的水平，但是河北省的城镇化率水平却低于全国平均水平，还处于城镇化的中期发展阶段。根据《京津冀发展报告2014》的研究，2010年，京津冀的城镇化率分别比长三角和珠三角地区低8.69%、27.69%，这说明京津冀在城镇化发展方面还有很大的上升空间。

此外，报告指出，从2012年起，京津两市新城区的常住人口超过中心城区。说明新城区已经成为吸纳外来常住人口的重要载体，但是，北京市中心区功能过于集中的问题并没有得到根本解决。尽管不少工业企业已经逐步转移到了远城区，但是大量的服务业及贸易中心都还集中在中心区。根据北京市第六次人口普查的资料，在2010年，北京服务业吸纳的就业人数占北京全市就业量的70%。也就是说，虽然远郊区的常住人口增长较快，但是基本都在中心区就业，而这种典型的“职住分离”模式导致了北京市的交通拥堵。因此，要解决目前北京交通拥挤、环境污染严重等大城市病问题，在转移北京的非核心功能时，不仅仅要转移不适于北京发展的低端制造业，而且也要适当地转移部分符合远城区发展的服务业。

第三，整体经济水平与长三角、珠三角地区存在一定差距。与长三角、珠三角地区相比，京津冀地区的经济发展水平相对落后，从2012年三个地区的各个经济指标来看，在占地面积基本相仿的前提下，GDP总量、人均GDP、城镇化率以及进出口总额占比都低于长三角和珠三角地区，这与京津冀地区内部发展失衡现象是分不开的。北京作为京津冀地区核心城市，其首位度还有待加强。京津冀地区第三产业发展程度还较低，虽然京津两市的第三产业都已趋于主导地位，但是，河北地区的第三产业发展水平还较低，总体上，京津冀地区仍然处于工业化加速发展期。

推进京津冀一体化的优化路径。明确京津冀各地区的功能定位。张高丽副总理在2014年9月于北京召开的京津冀协同发展领导小组第三次会议上提出，要深化研究论证京津冀区域和三省市功能定位，科学合理确定在国家和区域发展大局中的“角色”和“职责”。

经过多年的发展和努力，北京已经成功转向第三产业主导的产业结构，不仅仅是京津冀地区的服务业发展中心，而且也是全国最重要的现代服务业引领者。从三个地区的产业结构来看，2000年京津冀地区的产业结构分别为3.63︰38.06︰58.31，4.49︰50.03︰45.48，16.2︰50.3︰33.49；而到2013年产业结构为0.8︰22.3︰76.9，1.3︰50.6︰48.1，12.4︰52.2︰35.5。从三个地区近年来的产业发展来看，目前，可以基本将北京定位为“四个中心”城市。北京作为首都，是我国的国际交往、政治、文化以及科技创新中心，由于首都功能的优势，北京聚集了大量的人才、科研单位、一流院校以及大型企业研发总部，在京津冀一体化过程中，北京应当充分发挥这一资源的聚集优势，大力打造高端服务业、高新技术产业，逐渐转移类似于低端制造业以及劳动密集型产业的首都非核心功能，有效地对周边地区发挥其经济和知识的辐射效应，带动周边地区协调发展。对于天津，产业结构已经逐步转向三超二的趋势，可将其定位为“一个基地三个区”，分别是全国先进制造研发基地、国际航运核心区、金融创新示范区、改革开放先行区。天津可以充分利用其世界第四大港口的贸易优势，大力发展高端制造业和创新性服务业，在产业链的发展方面与北京合理分工，形成两大城市的良性互动发展。此外，河北省目前还属于“资源型+加工型”地区。当地的传统重型加工业对于资源开发的依赖性较大，且产业结构较为单一，服务业还有很大的发展空间，经济发展方式亟需转型。可以将河北定位为四个重要基地，主要内容包括产业转型升级、商贸物流、环保和生态涵养、科技成果转化、承载产业转移等。在京津冀一体化建设过程中，河北省应该充分利用低劳动力成本、廉价土地以及丰富的生产资源等比较优势，在国家政策的引导和京津两市的辐射效应下，充分利用两地转移的产业大力发展现代制造业、材料加工业、现代农业以及服务业。同时，通过政策引导与市场配置的渠道，加大对京津两市的人才吸引来促进当地的研发和创新功能。

在京津冀一体化的建设中，北京作为国家首都以及我国的政治、国际交往、文化和科技创新中心，应当承担起核心城市的引领作用。三个地区的政府要以京津冀协同发展领导小组部署的顶层设计为指导，努力克服行政区划带来的行政壁垒，把思想统一到中央的决策部署，积极推进京津冀在交通网络、贸易、公共服务、社会福利、环境治理、产业、市场机制等方面的一体化建设。京津冀一体化应该以北京为一个中心，进一步突出北京的首都功能，不断向周边疏散经济功能，且天津应当在经济辐射方面辅助北京一起带动周边地区协调发展。

在更高层次上提升北京的首都功能。北京作为我国首都具有双重身份，不仅拥有城市功能，而且具有首都功能。不仅仅是京津冀地区的中心，也是我国的政治、国际交往、文化以及科技创新中心。过去，北京在承担首都功能的同时，承担了过多的经济功能，从而导致城市规模过度扩大，超出了资源及环境的承载范围，产生了较为严重的环境污染问题和大城市病。在今后的京津冀一体化建设当中，北京作为首都在政治、文化、经济发展和科技创新方面应该在全国范围内起到引领作用。在首都核心功能优化方面，党中央和政府都十分关注并予以了很大的支持。2014年2月10日，习近平总书记在中央财经领导小组第九次会议中明确指出：疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展是一项巨大的系统工程。目标要明确，通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。2014年2月25日习近平总书记在北京考察时，就完善首都功能提出了五点要求。其中有两点是关于如何完善首都功能的具体要求，一点是要明确北京市的战略地位，坚持和强化北京在全国政治、文化、国际交往和科技创新中心的首都核心功能；另一点是要有效疏解首都的非核心功能，优化三大产业结构，优化产业特别是工业项目选择，突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口规模，增强区域人口均衡分布，促进区域均衡发展。

相比美国的华盛顿，北京作为我国的首都，属于多功能的首都城市。作为一个拥有十三亿人口大国的首都，北京要协调好城市功能与首都功能，优先发展首都功能。科学合理地向周边地区进行产业转移并与之配套的人口转移以及公共服务和交通建设。着重建设并发展跨国公司研发总部、创新性高端产业以及现代服务业。

将京津冀打造为世界一流城市群，提升中国的大国地位。京津冀地区作为我国三大城市群之一，区域土地面积占全国的1.9%，人口数量占全国的8%，2013年GDP为6.217万亿元，占全国生产总值的11.04%。未来，“京津冀”将是我国最具增长潜力的新兴增长极。京津冀城市群拥有首都北京作为核心城市，不仅具有全国独有的首都优势，而且具有总部经济优势、全国核心市场优势以及全国科学教育中心优势等。按照中央关于经济社会发展的整体战略要求，京津冀城市群应当建成首都大型都市经济圈，成为有较大影响力的国际化大型城市群⑩。

从国际经验来看，首都城市在发展过程中，首先带来的是首都城市的集聚效应。由于首都功能的优势，会吸引来自四面八方的生产要素、企业及人才。当首都经济集聚达到某一临界点之后，便会发挥其辐射效应，带动周边地区协同发展，进而通过与周边地区的一体化建设形成世界级的首都经济圈。这不仅可以有效解决首都城市的拥挤问题，有序疏解首都城市的非首都功能，而且可以充分发挥首都功能，通过跨行政区划的资源整合与周边地区联动发展。在世界六大城市群中有三个是围绕首都城市建设的首都城市群。具体有英国的伦敦首都城市群、法国的巴黎首都城市群以及日本的东京首都城市群。

由下表可见，三大国际首都城市群都在全国范围内发挥着举足轻重的作用，都是高聚集、高密度、高产出的地区。相比国际三大首都城市群，京津冀城市群的总体人口集聚程度和经济贡献能力还较低，在未来京津冀一体化建设进程中还有很大的发展空间。

从历史发展的角度来看，伦敦、巴黎、东京都是由单一的首都城市逐步发展为以首都为核心的世界级城市群。三大国际首都城市群都有如下几点特征：都以首都城市为核心，且每个地区的功能定位明确；均已形成三、二、一的产业结构，尤其是作为核心城市的首都均以发展高端服务业、绿色经济进和创新性产业为主；首都城市均聚集了大量的总部经济和科研机构。而这也是未来京津冀一体化建设中的努力方向。目前需要解决的主要问题是优化空间结构和产业结构，通过建立完善的市场机制及科学的制度设计，大力发展创新经济、绿色经济，实现京津冀地区的协调发展，缩小区域之间的经济差距和居民福利差距，将京津冀城市群建设为具有较大影响力的世界级城市群，从而带动我国的区域经济发展，参与国际竞争，提升我国在国际区域经济中的整体实力。

今年4月30日，中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，这意味着京津冀一体化战略的顶层设计已经明朗，战略的指导思路已经明确。那么接下来的主要任务即是探索推进京津冀协同发展战略的动力机制。

京津冀协调发展涉及的范围广泛，包括消除地区之间的行政壁垒、资源要素的整合、产业结构的调整及优化多个方面。具体可以概括为“硬件”和“软件”两个层面的一体化建设，硬件一体化主要有交通一体化、产业一体化；软件一体化主要有制度一体化、市场一体化、公共服务一体化、居民福利一体化等。这种整合的一体化建设仅仅依靠政府规划和行政的力量是不够的，更加需要建立并完善京津冀地区一体化的市场机制，尊重市场在资源配置中的决定性作用，协调好政府与市场的作用。因此，统筹政府的行政指令和市场规律是推进京津冀协同发展的主要动力机制，二者不可或缺。可以将推动机制分别从纵向和横向两个层面同时进行。在纵向层面可以分为三个步骤：由中央政府成立的位于三个省市之上的“京津冀协同发展领导小组”制定战略的顶层设计和规划目标，提供科学的规划方案，利用行政指令的力量推动和督促三个地区的政府积极参与京津冀一体化建设；地方政府以京津冀协同发展领导协调小组的顶层设计为指导，通过地方政府之间建立协调、合作机制，进行具体项目的实施，完善京津冀地区的基础设施建设、交通一体化建设、环境污染治理以及生态环境的保护，引导产业及人口的合理转移；最后，通过建立完善的市场体制，形成公平的市场竞争环境，保证生产要素及人才在市场配置作用下突破行政区划的限制进行自由的流动。在横向层面，即要考虑推进京津冀一体化建设的时序衔接问题，制定科学合理的短、中、长期目标。在短期内，保证基本完成非首都核心功能的疏解，确立京津冀协同发展的顶层设计和规划内容；在中期，合理控制北京的人口规模，首都功能得到完善，区域之间的协调机制得到完善，交通一体化及产业转移基本完成，环境污染得到有效治理，形成有效的生态环境保护机制；在长期，京津冀一体化格局基本形成，市场一体化机制得到完善，产业结构和空间结构得到优化，公共服务及居民福利水平实现均等化，京津冀城市群成为具有国际影响力的首都大城市群。

协调政府与市场的关系，完善制度建设，保证动力机制从纵向与横向层面联动进行。与此同时，政府需要在京津冀一体化建设的过程中逐步转变政府职能，逐步由规划制定功能转变为适应市场行为的政府功能。尤其是地方政府，要打破“一亩三分地”的固守思想，其适应市场化的行为不仅仅局限于行政区划范围内，而应该放眼于整个京津冀一体化地区，促进市场作用范围突破行政区限，进而形成一体化的市场机制。

京津冀协同发展战略的最终目标是市场、公共服务、空间、制度、交通、产业等全面的一体化建设。作为区域合作的成熟阶段，京津冀协同发展是在打破行政贸易壁垒的前提下，通过政府行政手段与市场作用的结合，基本实现京津冀交通、产业、居民福利、生态环境保护等硬件方面的一体化建设。核心任务是要有序疏解首都非核心功能，优化各地产业结构，做好产业转移和衔接，发挥京津两市的辐射效应以及最大限度地挖掘河北的后发优势，进一步缩小区域差距，实现均衡发展。为了达到京津冀全面的一体化建设，进而达到市场一体化、制度一体化等软件方面的一体化建设，还需要十分完善的市场体制和制度设计，需要不断转变政府职能以适应市场规律。虽然目前京津冀地区在经济发展中还存在较多不足，国内的制度环境和经济环境还没有达到全面一体化建设的要求，但是通过京津冀协同发展的不断探索以及京津冀地区本身在首都功能、总部经济，以及人文地理等方面的独特优势，未来，京津冀一体化建设方面仍有巨大的潜力。

一般而言，国家越大，首位城市越大，且首位城市均是该国的政治、文化、国际交往以及科技创新中心。比如，2012年，纽约人口占美国的2.7%，伦敦人口占英国的13.1%，东京人口占日本的10.3%，首尔人口占韩国的20.9%，而北京的常住人口数仅占全国的1.54%。虽然目前北京出现较为严重的大城市问题，但是在未来京津冀一体化的进程中，通过有序疏解首都非核心功能，逐步优化北京的空间结构，可以通过展都的方式，依托天津和河北部分地区建立以北京为核心的大都市区。进一步将北京发展为我国的首都核心功能区以及国际大都市区。进一步强化北京在全国范围内的首都核心功能，提升我国在国际竞争中的大国地位。

注释

《中共中央政治局召开会议 分析研究当前经济形势和经济工作》，中央政府门户网站，2014年4月30日，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-04/30/content_2855846.htm。

2001年，两院院士、清华大学教授吴良镛主持“大北京规划”——《京津冀地区城乡空间发展规划研究》；2004年11月，国家发改委正式提出京津冀都市圈区域规划。

《习近平在听取京津冀协同发展专题汇报时强调：优势互补互利共赢扎实推进，努力实现京津冀一体化发展》，《光明日报》，2014年2月28日，第1版。

程世东：《京津冀交通一体化》，《综合运输》，2015年第1期，第38～41页。

沈培钧：《京津冀交通一体化之路怎么走》，《综合运输》，2014年第7期。

安虎森、彭桂娥：《区域金融一体化战略研究：以京津冀为例》，《天津社会科学》，2008年第6期，第65～72页。

陈耀、陈梓、侯小菲：《京津冀一体化背景下的产业格局重塑》，《天津师范大学学报（社会科学版）》，2014年第6期，第1～6页。

肖金成：《京津冀一体化与空间布局优化研究》，《天津师范大学学报（社会科学版）》，2014年第6期，第5～10页。

李志勇：《基于政府适应市场化的京津冀一体化研究》，《商业研究》，2010年第3期，第42～46页。

谭维克：《专家圆桌：打造京津冀世界级城市群》，《人民论坛》，2014年第13期。

责 编∕马冰莹