公共理性与公民参与公共决策路径的适用

刘乔

摘 要：在社会转型的背景下，政府管理的模式在不断变革，公共管理者愈发感受到公民参与的重要性。促进公民的有效参与可以提高决策效率与质量。公民的有效参与在理论上基于形成一种公共理性是可行的；在实践上有多种路径可以根据决策的不同内容形式而进行选择。

关键词：公共理性；相关公众；公民参与

公民参与在转型的社会中的重要性越发凸显。政策制定面临着很大的不确定性，将公民吸纳进来，能够集中更多的智慧，因为如西蒙所说的那样，“单个的、孤立的个人的行为不可能实现任何理性高度。”1不只是单个的个人，单个的组织或集团也是很难达到一定的理性高度的，公民参与能够形成一种公共理性，利于高质量的政策制定和执行。

1 公共理性

我国现阶段公民参与制度并没健全，公民参与途径也不够畅通，听证会往往流于形式，上访演变成截访运动等。而更大部分的公民则是一直保持着政治冷漠的态度，正如穆勒说：“漠不关心是社会主义理想破灭的主要迹象。”2因此，公共决策中的有效公民参与需要人们达成价值共识，即公共理性，而公共理性也是使公民参与成为可能的必要保证。

“公共理性”最早出现在康德的《什么是启蒙运动》一文中，是指人们在任何事情上都有公开运用自己的理性的自由。罗尔斯则将这一概念上升到政治自由主义的高度，他认为：“公共理性是一个民主国家的基本特征。”3公共理性是民主国家在运用公权力进行社会管理时所必须依据的理性，也是运用公共权力解决公共问题，实现价值的权威性分配的公共政策的理念支持。而在公共政策活动中，公民的公共理性是指“公民在公共论坛中关于宪政要素与基本正义问题的推理。”4是一种向政策制定机构表达需求，与公共决策者进行对话的正当理念。公共理性并不是简单的私人理性的叠加，而是在通过与他人充分的讨论基础上得到的经过修正的观点，是一种公共价值取向的统一。

公共决策中的公民参与就是要求公民充分表达自己的政策偏好，然而公民的学历、专业、信仰、工作等存在着诸多不同，难免会发生内部的冲突。公共理性恰恰是要提供一种价值指引，构建一个良好沟通的前提，保证每个公民都期待其他公民能够认可自己的观点，同时，自己也随时准备用他人已经认可的观点来解释自己的政策偏好。“公共理性的观念在最深的层次上具体地规定基本的道德与政治价值，这些价值用以决定宪政民主制政府与其公民之间的关系，并决定公民与公民之间的相互关系。”5这就是说公民之间的政策讨论并不是无序化的、随意地进行的，而是在一种相互包容的氛围下，在大家力求达成共识的意愿下进行的，这就为形成一致的价值观提供了可能。

公共理性能够保证公民的政策意见不是一盘散沙、肆意妄为的讨论，而是能够在多元利益下形成一种“重叠共识”，使得公民的思维不是停留在一己私利的低级阶段，而是从道德深处和社会价值观层面得到提升，这就为公共决策中的有效参与奠定了理念基础。

2 公民有效参与途径

在确定了公民有效参与的理念基础之后，就要讨论公民如何有效参与的具体实践问题。根据目的不同，可大致分为以下两种参与方式：

1.以获取政策相关信息为目的的公民参与

仅仅以获取政策相关信息为目的的公民参与并不能保证公民的意见或建议最终能够对决策产生影响，因此一般要求公民给予最小的投入，而无需花费很多的时间和资源，一般是以个人为单位进行的。以此为目的参与途径主要有：

第一，关键公众接触

关键公众接触是指管理者向相关公众中的“关键人物”征询建议。 就我国目前公民参与的情况来看，公民的热情不高，参与能力有限，参与处于无序化状态，而关键公众接触法是一项管理者主导的参与方式，能起到良好的引导作用。采取关键公众接触法进行参与时，公众往往已经自发或有意识的形成了一定的组织团体，在该组织团体中已经或更容易实现公共理性，形成一致的意见或目标。而在这些组织团体的领导人中，一般都是具有某种专业背景或某些能力的人才，这就避免了普通民众参与表达能力较低的缺陷，能够促进参与的有效性。另外，关键公众接触法这一参与方式相对灵活，不需要专业技术，从而降低了公民参与的成本，提高了公民参与的效率。但是，在运用这一方式的时候，要注意谨慎选择关键公众，看是否真的能够代表最广大人民的利益，同时可选取多方关键公众，以提高代表性；另外，还要防止关键公众被某些利益集团控制，而发生设租寻租的行为，导致公民参与的无效。

第二，由公民发起的接触

由公民发起的接触是指发起者为公民，向政府管理机构表达建议或需求。由于我国公民数量多、利益多元化程度深，公民的背景层次差距较大，因此，在决策前进行有效參与一直存在着困难，而这种由公民发起的接触途径则能够很适合地让民众表达心声，真正反映出问题的所在，比如我国目前已经存在的信访制度和投诉途径，但是，由于某些政府部门的关于为了自身的利益，为了维护本级政府的声誉，而将信访工作变成了名副其实的截访工作，这也导致民众越级上访、集体上访等无序化上访现象的多发。因此，我国这种由公民发起的接触方法虽然经常利用，却俨然已经发生了扭曲，或者降低了效率，这不仅要求相关部门要认真听取公民的心声，也要健全应答机制，对于公民提出的问题要保持高度关注，并举一反三，找出可能存在的更多的问题。

第三，公民调查

公民调查可以满足公共管理者既期望获得更具代表性的信息，而又不希望跟公民分享决策权力的需求。 然而在我国现阶段存在的问题不是方法的问题，也不是技术的问题，而是如何让民众说出真话，如何让管理者听到真话的问题。一方面由于我国政府官员绩效考核制度的不完善，另一方面由于我国公民“多一事不如少一事”的思想观念根深蒂固，导致即使真正做了调查，要么是民众在当地政府的胁迫下说出违心的话，要么由于不想惹事而随便给出答案，这就是的公民调查完全丧失了原有的意义，使民众的心声仅仅成为官员们的传声器。这当然是与我国公民的参与能力有关，但更多的原因则是不敢讲出真话，害怕事后政府官员会随便一个理由就带来空前的灾难。因此，当前我们要做的就是建立一个畅所欲言的渠道，让人民能够尽情地表达自己的意见，甚至是宣泄自己对政策的不满，只有这样，才能让公民调查能够调查处真相，否则，仅凭一句“你幸福吗？”是不能反映出真正的民生的。

第四，网络技术

近年来，网络技术在公民参与中有着势不可挡的势头。通过网络技术，公民参与不再局限于场所的制约，不必进行面对面的交流，就可以获得充分的信息，这一切都显得这一参与途径是何等的先进与复合民意。我国近几年很多的问题都是通过网络这一手段很快地被揭发、调查，网络成为民众监督政府官员行为的一个重要途径，也发挥了其巨大的优势作用。当然，有些不法分子也会趁机制造煽动一些不良行为的发生，但我们不能因为它的一些缺陷就将其否定。在对网络参与的管理方面，则需要极高的手段，对于不法分子势必要强力打击，但是现在提的较响的网络实名制有可能会打击民众的参与热情，而将这一新兴的参与途径流于一般的名存实亡，丧失了它的优越性。因此，对于网络参与，需要的是管理而不是取缔也不是控制，是要在放开的同时尽量减少不法分子的行为，而这也需要公众的思想觉悟的提高，在随着民众参与经验越来越丰富，参与能力越来越强的趋势下，这一点会有所改善。

2.以促进政策接受性为目的的公民参与

作为一般政策的受众，公民接受与否或接受程度是决策能否成功的关键所在，与从公民那里获取信息不同，促进政策接受性的公民参与以群体性组织或团体为对象会更容易实施，因为他们更容易形成价值共识。目前以促进政策接受性为目的的公民参与途径主要有三种：

第一，公民大会

召开公民大会是为促进政策接受性最常见最直接的一种形式。在我国存在的典型公民大会就是一年一度的全国人民代表大会，以及一些听证会等，担忧的问题是代表们的代表性，究竟代表了谁。由于我国的全国人民代表大会是一种例行会议的性质，因此，在召开之前基本上已经进行了广泛的足够的宣传，可以在地方上或者团体组织首先进行小型的讨论，然后将这些意见或建议进行整合，最后再拿到大会现场进行全国性的讨论，这样就能够充分发挥基层群众的参与性，也使得代表们更具代表性。

第二，咨询委员会

咨询委员会是由类似商业组织、政府官员以及社会组织的代表组成，他们首先做出决策，这能帮助管理者尽快地找出解决方案。咨询委员会一般用于以下情形：首先，政策问题的相关公众至少包括两个或者两个以上的组织化团体及未组织化的公众，其中，组织化团体又包括公民团体和其他利益团体，咨询委员会为每个团体的利益表达提供了机会；其次，只有当管理者在重大问题上希望与公众分享一定的决策权时，才适用咨询委员会的途径。一旦成立咨询委员会，就要让其参与产生影响力，否则会引起其对公共管理机构或者某项政策的敌对情绪，反而会阻碍决策进程。

第三，第三方调解

第三方调解一般出现在利益冲突的双方势均力敌，没有一个能够拥有更充分的权利去影响决策，而此时若再增加团体的数量，只会陷入更大的僵局之时，同时，双方也是有意向进行和解的。通过第三方调解获得的政策质量往往比其他运用其他途径获得的政策质量要高，因为它能在双方满意的基础上又不太偏离之前的政策目标。当然，第三方调解对该调解人的要求非常之高，既要对决策过程有所了解，又要精通沟通之术，因此，管理机构也要付出一定的成本来请调解人加入。

3 结论

公民参与已经成为当今社会不可或缺的民主方式，但参与是畅所欲言却不是随心所欲的，决策者要具体问题具体分析，努力形成一种公共理性，并根据决策选择合适的参与途径，才能充分发挥公民参与的正面作用。随着新技术的发展，公众参与政事的意识也逐渐提高，今后公民参与将会制度化、常态化，参与途径也会更加多样化。

参考文献

[1] 曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑.陈郁，郭宇峰译.上海：上海人民出版社，2012. 128～129.

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[8] 约翰·罗尔斯.政治自由主义.万俊人译.南京：译林出版社.2000. 225～226.

1.Simon， Administrative Behavior， P79.

2.曼瑟尔·奥尔森，《集体行动的逻辑》，陈郁，郭宇峰译，上海人民主板社，2012年版，P128.

3.约翰·罗尔斯，《政治自由主义》，万俊人译，南京译林出版社，2000年版，PP225-226.

4.哈佛燕京学社，《公共理性与现代学术》，上海三联书店，2000年版，P13.

5.John Rawls， Collected Papers， Samuel Freeman， ed.， Harvard University Press 2001，p. 574.