基层市场监管机构执法队伍的设置——以江苏省A市为例

● 袁庆锋

基层市场监管机构执法队伍的设置
——以江苏省A市为例

● 袁庆锋

改革市场监管体系，探索实行统一的市场监管，是党的十八届三中全会作出的重要部署。当前，基层市场监管执法，特别是市、区两级工商、质监和食品药品监管等部门及执法队伍的设置现状如何，部门之间以及不同层级之间的职责配置是否合理，存在哪些突出问题，这些都需要深入探讨。本文以江苏省A市为案例，分析A市市、区两级工商、质监、食品药品监管部门及其执法队伍的职责任务设置情况及存在问题，并提出一些有针对性的改革建议。

一、A市市区两级市场监管执法队伍基本情况

从表1情况看，市区两级市场监管执法队伍设置表现出以下几个特点：

表1 A市市区两级市场监管执法队伍基本情况

一是编制配备和执法任务不匹配。市级编制多、执法案件少；区级编制少，但执法案件多。食品药品监管部门由于总编制数太少，区级甚至都没有设置执法机构，由市级执法队伍统一负责。横向比较，工商系统执法编制相对较为富裕，卫生监督所由于使用了事业编制，执法力量也相对较为充足，而质监、食药监核定的编制较少，与承担的执法任务严重不匹配。

二是执法职权市区两级划分不清晰。工商、食品药品监管部门，市、区两级权限划分主要以案件规模、执法复杂度等为依据，执法领域和执法职责的划分越来越细，这容易导致职权交叉、相互扯皮和执法扰民等问题。质监部门由于编制较少，仅设1个城区稽查大队负责执法，实际也未配备人员，与市稽查支队共同执法。这种执法职权划分方式，既不符合整合执法资源、提高执法效率、降低执法成本的要求，也不可避免地导致多头执法、重复执法的问题。

三是基层执法种类多、资源相对分散。从狭义的市场监管执法来看，就有工商、质监、食药监和卫生监督等多家部门、在多个层级、设置了多支执法队伍进行管理，各自为政，也反映了基层行政执法种类多、执法力量分散的现象较为突出。客观而言，虽然每支队伍都有法律法规作为执法依据，但在基层许多事务都是相互关联、具有综合性的，实际上难以细分，执法范围界限不明，导致部门之间存在执法冲突现象。在实践中，基层政府往往通过成立联合执法队或者执法稽查队突击执法，带有明显的运动式执法特质，虽然能收到一时效果，但从总体和长远看效果并不理想。

四是执法职责和具体人员无法对应。“人随职能走”、相应划转人员编制，这是机构改革、整合职责时的一贯原则。然而，对于承担了多项执法职责的执法部门，执法职责与工作人员实际上往往难以形成对应关系，以至于改革时不得不简单地采取编制划转“一刀切”的做法，或者因操作困难导致改革“搁浅”。比如，基层工商所在实际履职时，县局和工商所都会集中精力、调动人力用于关系重大的食品安全监管上，但在编制划转时，食品安全监管仅是基层所10多项职能中的一项。再比如，餐饮服务环节食品监管职责之所以迟迟未能从卫生监督部门划到食品药品监管部门，一个重要原因就是人员编制划转困难。

二、对执法队伍综合设置、下移执法重心的分析

市场监管领域的执法队伍综合设置并放在区一级，利弊兼具。

有利之处：一是可实现市场监管的执法统一，生产和流通领域、产品和商品的监管统一。从国外经验看，也不可能做到一部法律设一支执法队伍，综合执法监管是大势所趋。二是在财政供养人员总量不增加的前提下，通过同步推进市级执法人员下划和不同部门执法人员整合，推动了执法力量向基层一线倾斜，原有食品监管执法人员未减少，执法人员调配由以往的部门间配置转为内部协调，今后从事食品监管的执法力量将得到加强。三是避免执法队伍分设导致人员划转难、食品药品监管执法力量弱等问题。四是减少了执法层级、整合了执法资源，有助于改变目前的执法力量分散、多头执法、重复执法等现象，提高行政执法效能。五是有利于发挥地方政府作用，做到“看得见”的“管得着”，避免权责不对等等问题。

不利之处：一是执法的统一性、专业性问题。区一级，执法自由裁量标准不一，可能出现市域范围内执法标准不统一问题，也很难遏制跨区域的违法行为。且区级执法力量相对薄弱，特别是药品、医疗器械监管的专业性强，仅依靠区级现有人员和技术支撑力量难以有效开展执法。二是法律适用问题。部分执法活动法律明确由设区的市负责，若只在区一级设置执法队伍，存在执法主体和行为的合法性问题。三是执法队伍设置层级过低，易受到各方面的说情干扰，地方保护主义严重。四是执法人员下划问题。目前设在市一级的执法队伍、人员的级别较高，下划到区后，干部职级如何解决尚没有明确。五是技术机构支撑问题。市一级开展执法，有相应的部门技术检验检测机构作为支撑，执法权、执法队伍下放后，如何处理好与市属技术支持机构的衔接尚需解决。

三、几点建议

当前，基层执法力量严重不足且资源分散，这是当前加强食品药品监管执法工作中面临的主要问题。执法队伍若设在市一级，通过人员划转无法解决这一矛盾，综合执法、资源整合的优势也难以发挥。目前，国内基层重大食品安全风险和群众反映强烈的食品安全问题，绝大部分是由人为的制假售假所导致。解决这一问题，需要投入更多的监管力量，尽快实现监管力量全覆盖，进一步织密基层监管网络。

一是建议鼓励各地将市场监管执法队伍放在区一级。国务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号，以下简称《意见》）已明确要消除多层重复执法。设区的市只能选择市级或区级部门承担执法职责并设立执法队伍。市一级工商、质监和食药监管理3个部门的执法队伍难以整合。从加强基层执法力量、落实属地监管责任、推进综合执法等方面考虑，建议县级可整合原食品安全办、工商、质监和食品药品监管部门的职责以及卫生部门承担的食品安全监管职责，组建市场监督管理局，作为政府工作部门并直接承担执法职责。这样，可解决现行执法体制存在的问题，也符合强化地方政府责任落实、完善地方监管体系、实行属地管理模式的改革方向。还有利于相对集中执法权、整合执法监管力量，从根本上解决执法力量分散、多头执法、重复执法的问题，厘清不同层级政府及其部门的监管职责，为建立最严格的食品监管制度夯实基础。需要指出的是，无论采取那一种市场监管体制，都各有利弊，实践中并没有十全十美的监管模式。在当前特定阶段，选择市场监管领域的综合执法体制，主要目的是在财政供养人员只减不增前提下如何解决基层执法力量薄弱的主要矛盾。

二是明确县级市场监管局的职能定位和组织运行机制。这是市场监管领域综合执法能否有效运行、取得实效的基础。新设立的县级市场监管局，对于市局机关而言有3个“婆婆”，对同级政府是直接承担执法职责的工作部门，对企业要开展面广量大的一线执法，职责任务相当繁重。如果在机构设置上搞严格的上下对应、在组织运行上套用现用模式、在工作部署上将压力简单传导至派出机构，可能会影响到市场监管改革的实际成效。建议：第一，明确和强化县级市场监管局作为执法部门的职责定位。根据《意见》，县级市场监管局直接承担执法职责，原则上不另设具有独立法人资格的执法队伍。这意味着，县级市场监管局自身的职能定位就是市场监管，主要任务是行政执法。第二，减少县级市场监管局内设机构数量。原则上按内部管理、综合业务、法制、行政审批、注册登记、条线业务指导等设置机构，确保一线执法人员编制。在市级执法人员编制下划到位后，县局机关和派出机构（市场监管所）的人员编制分别核定到位，不得挤占挪用，要确保县局人员重点用于执法一线而不是机关科室。在组织运行上，县局和派出机构（市场监管所）要融为一体、紧密配合，以市场监管执法为主要任务。此外，严控编外执法协管员数量，防止出现执法协管员在一线执法、编制内执法人员只负责签字盖章的现象。第三，厘清不同层级政府及部门的监管职责。省、市的市场监管部门主要行使市场执法监督指导、协调跨区域执法和重大案件查处职责，原则上不设具有独立法人资格的执法队伍。强化区政府的食品安全属地管理责任，市场监管由区政府负总责、区市场监管部门直接承担执法职责。乡镇人民政府和街道办事处主要承担食品安全隐患排查、信息报告、协助执法和宣传教育等协助监督、管理的责任。经济发达、城镇化水平较高的乡镇，根据需要和条件可通过法定程序行使部分市场执法权。这种分层、分级、分权，辅以执法队伍建设的设置、限制和整合，将为消除多层重复执法提供重要支撑。

三是创新监管方式，在制度建设、人员培训、信息化建设、设施设备等方面做好衔接。基层市场监管综合执法体制改革，是对既有工作模式、工作方法的一次重大调整和变革，涉及相关利益格局调整。要转变管理理念，改变重审批、轻监管的传统理念，不再忙于审批发证，要把主要人力和精力调整到加强事中事后监管上来。同时，创新监管方式，遵循政府、市场、社会三驾马车并驾齐驱、共同治理的市场监管大方略、总思路，通过强化职能部门责任、加强部门协同监管、突出信用联合惩戒、建立食品安全有奖举报制度和以随机抽查为主的日常监督检查制度等多种措施，加快构建行政监管、信用管理、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的综合监管体系，形成市场监管和食品药品监管的社会共治格局，提高监管的科学性和有效性。对于区级技术支撑机构力量不足和执法专业性的问题，建议逐步有序放开检验检测认证市场，促进第三方检验检测认证机构发展。省、市有关部门应制定可操作性强的指导方案，在信息化平台、制度建设、执法交流、执法装备等方面做好衔接。省市有关部门应着力减少一般性的会议、材料、汇报、总结、计划等事务性工作，对下注重联合开展工作指导，尽量减轻基层负担，同时，对市级工商、质监和食品药品监管局“三定”规定要进一步优化调整，加大内部职能优化和内设机构整合力度，避免因内设机构过多导致政出多门的问题，让基层市场监管部门难以适从、疲于应付。

（作者系江苏省编办行政机构编制处主任科员）