行业行政垄断对收入分配的影响及对策

2015-10-10 10:35崔友平
中共中央党校学报 2015年6期
关键词:平均工资行政

崔友平

(中共中央编译局 办公厅,北京西城区 100032)

随着经济发展不断深入,我国居民收入也稳步提高,但收入差距呈现不断扩大的态势,2012—2014年国家统计局公布的基尼系数分别为0.474、0.473、0.469,可见收入差距问题仍然严峻,而行业垄断是导致我国收入差距扩大的重要因素,特别是垄断行业和竞争行业之间的收入差距有不断扩大的态势。我国的“行业垄断”主要是指行政性垄断,而西方社会的“行业垄断”仅指经济性垄断。我国行业垄断的收入分配效应主要源自于相关行业部门依据高度集中的行政权力,通过各种市场准入规则及国家法律对劳动力定价施加影响,并对劳动力市场均衡产生影响。研究行业垄断对收入分配的影响,解决现国有垄断行业的要素收入分配机制存在严重偏差,对于当前进一步全面深化改革具有重要意义。

一、行业行政垄断对收入分配的影响及演变特征

从经济学意义上来讲,垄断原是指不完全竞争市场结构的泛称。曼昆从进入障碍角度把垄断划分为三种类型:市场垄断(经济性垄断)、自然垄断和行政垄断。垄断行业是指那些依靠国家特殊政策或专有技术垄断整个行业生产与经营的行业,如石油、烟草、盐业、电信、金融、热力、自来水、煤气、电力、航空、铁路等。我国的这些行业所取得的垄断地位,并不是依靠技术创新或资本投入,而是依靠行政权力阻止市场竞争的结果。政府(包括中央政府与地方政府)通过高度的行政垄断为这些行业筑起了高不可攀的进出壁垒,这些行业在日常经营中得到政府各种政策的支持,但内部缺乏有效的竞争,比如优先利用各种资源等。

通过对历史数据的分析可以发现,我国行业职工工资水平格局的演变有以下三个基本特征:

图1 职工标准差系数

图2 最高职工工资与最低职工工资之比

1.行业之间的职工工资差别不断扩大。1980年行业职工工资的标准差系数仅为20.4%,2000年升至26.1%,2008年达到创记录的38.8%,2012年为35.6%,仍在高位运行(见图1)。从绝对值上来看,最高职工工资与最低职工工资之差从1978年的458元(相当于当年职工平均工资的74.5%),至2012年最高职工工资与最低职工工资之差为67064元(相当于当年职工平均工资的143.4%);若从比率来看,最高职工工资与最低职工工资之比在1983-1992年10年内均不超过2倍,1993年突破2倍,到1998年则达到2.35倍,2006年开始突破4倍,2011年为4.17倍,2012略有下降,为3.96倍(见图2)。如果考虑到各行业在住房、医疗、福利及其他非工资性货币收入方面的差别,收入差距扩大的趋势将更加明显。

垄断行业职工收入不仅偏高,而且增长过快。到2014年,金融业城镇单位就业人员平均工资水平已经达到108273元(见表1),为19个行业中的最高值,并且比城镇单位就业人员平均工资水平高出51934亿元,2005年至2015年的平均增长率为15.8%,为所有行业中最高(见图3),并且电力、电信、燃气、自来水、交通等行业的平均工资水平也较高,增长率也处于高位。与此同时,住宿、餐饮、农业、林业、牧业和渔业等行业的平均工资水平在19个行业中一直处于低位,虽然部分行业的在十年中(相对于2005年)的增长率较高,但工资规模较低,并且也远低于城镇单位就业人员平均工资水平。值得一提的是,在2005年,城镇单位就业人员平均工资水平最高的信息传输、计算机服务和软件业行业,与平均工资水平最低的农、林、牧、渔业,两个行业平均工资水平之差为30592元,而在2014年,城镇单位就业人员平均工资水平最高的金融业,与平均工资水平最低的农、林、牧、渔业之间的工资水平之差为59917元,平均工资最高的行业与最低行业之间的工资之差扩大29325元,并且从2005年至2014年,平均工资最高行业与最低行业之间的工资之差有逐步扩大的态势(见图4)。从行业的具体分布来看,平均工资排名靠前的行业基本上是由于行政权力而形成的垄断行业,比如金融、电力、通信、交通等,通过对2005年至2014年的数据考察也可以发现,我国行政垄断行业与非垄断行业之间的工资收入差距在逐步扩大。

表1 各行业2005年和2014年城镇单位就业人员平均工资水平(单位:元)

图3 2005-2014年各行业城镇就业人员平均工资增长率

图4 2005-2014年行业平均工资最高与最低差(单位:元)

2.最低职工工资行业基本稳定。从2005年至今,根据国家统计局披露的相关数据,被列入城镇单位职工平均工资最低行业前四名的有服务业、水利业、环境和公共设施管理业、住宿和餐饮业、农业、林业、牧业、渔业等,其中住宿和餐饮业、农业、林业、牧业、渔业一直是城镇单位职工平均工资水平排名最后的两个行业,并且农业、林业、牧业、渔业一直处于平均工资水平排名最后一位的行业。与此同时,自2005年到2014年,城镇单位职工平均工资最低行业,即农业、林业、牧业、渔业与城镇单位就业人员总体平均工资之间的差距越来越大,从2004年的9993元拉大至2014年的27983元。可见,最低的城镇单位职工工资行业基本处于稳定状态。

3.职工工资最高的行业处于非稳定状态。自2005年至2008年,城镇单位就业人员平均工资最高的行业为信息传输、计算机服务和软件业,但自2009年至今,城镇单位就业人员平均工资最高的行业均为金融业,可见职工工资最高的行业不像最低工资行业那么稳定。同时,城镇单位就业人员平均工资处在第三到第五的行业也不稳定,基本上在地质勘探业、采掘业、建筑业、交通业之间不断交替。职工工资最高行业的变动趋势,反映了随着时间的推移,传统的具有高劳动强度、艰苦、危险等特征的高职工工资行业(如建筑、地质、采掘等行业)逐渐被挤出职工工资最高的行列,而一些原来职工工资并不太高,但具有比较高的行政垄断程度的行业(如金融保险业)则陆续进入高工资行业前列。此外,自2005年到2014年,平均工资最高的行业与整体行业平均工资之间的差距不断扩大,这反应“高工资行业的工资水平越来越高”的状态。

通过以上特征发现:随着时间的推移,退出最高工资行列的传统高劳动强度、艰苦、危险行业多数属于市场化程度较高的行业;而陆续进入最高工资行列行业的市场化进程较为缓慢,行政垄断程度较高。这表明在体制转轨过程中,行业职工工资的高低及其相对地位已经逐渐地不再取决于行业的劳动强度等方面,而主要取决于行业的行政垄断程度。例如:从1978年至今,被列入职工工资最低行业前三名的有4个:服务业、商业、农业和制造业。特别是农业、商业和制造业这些竞争最充分、市场化程度最高的行业长期占据职工工资最低行业的前三名。与此相比,职工工资最高的行业变动比较频繁,比如金融业、通信业及交通业等,这些行业恰恰是当前市场化程度最低,竞争最不充分的行业。同时,从对具体的平均工资水平进行对比可知,平均工资最高的行业,高于所有行业平均工资水平的幅度越来越大,而平均工资最低的行业,低于所有行业平均工资水平的幅度也越来越大,这反映了“高工资行业的相对工资水平越来越高,低工资行业的相对工资水平越来越低”的现象。而这些高工资行业,就是我们通常所说的行政垄断程度较高的行业,低工资行业就是我们通常所说的竞争比较充分的行业,可见行政垄断是导致我国行业之间收入差距的重要原因。

二、行业行政垄断程度影响行业收入水平的原因

垄断是市场经济不可避免的产物,中外概莫例外。然而,为什么在西方国家并没有出现垄断导致行业工资提高的现象,而在我国的体制转轨时期却出现了呢?其根本原因在于我国体制转型时期的垄断是一种特殊垄断,现阶段的垄断是产生在经济规模集中度非常低的条件下,建立在非竞争市场基础之上的,而不是从公平竞争基础上衍化而来。这种垄断并非市场经济发展的结果,而恰恰是市场经济不发达的产物,是凭借行政权力人为形成的垄断,是传统的计划经济体制在体制转轨时期的残留和畸变。正因为这种特殊性,使得我国的垄断在对行业工资的影响上和西方国家有很大的区别。具体而言,行政垄断对行业工资水平的影响可以归纳为以下几点:

(一)行政垄断行业更容易获得超额利润

经过30多年的发展,我国大多数竞争性行业的买方市场已经形成,若无重大的技术创新和组织制度创新,这些行业将无法获得超额利润。垄断性行业则不同,行政性垄断是形成垄断行业高收入的主要原因,统计资料显示,近几年我国垄断行业的职工平均工资是全国水平的5-10倍。这些行业高收入形成的体制性原因是行政性垄断的存在。在经济转型的过程中,出于国家经济安全的考虑或公共产品供给的特征,政府赋予垄断部门特殊的行政权利,使得这些行业大多具有部分行政管理职能,政企不分,官商一体,有些部门甚至可以利用立法的形式将其部门的特殊利益合法化、制度化,使得垄断行业凭借制度优势,可以迅速占领市场份额,阻碍了其他经济成分的介入,限制市场的竞争机制的形成,从而获得高额的垄断利润,进而导致了该行业职工(尤其是高管阶层)获得高收入。

(二)垄断性定价机制推动了行业收入走高

对竞争性行业而言,产品的市场价格是既定的,单个企业无法改变,只能被动接受。为了保持企业竞争力,增资带来的成本压力只能在企业内部消化,所以,职工增加工资的要求能够在多大程度上得到满足,取决于企业的成本空间和内部消化能力,这样就存在工资增加的硬性约束。而垄断性行业由于垄断集中度比较高,它不是被动地接受既定市场价格,而是完全可以操纵市场,从而将增资带来的成本压力转嫁出去。从市场角度看,垄断行业工资水平的提高几乎是没有什么约束的。我国垄断行业的行政性特点赋予了垄断企业较多特殊权利,垄断企业提供的商品和服务的稀缺性和不可替代性,使其他潜在威胁者在生产资料来源和市场占领上处于劣势地位,限制了一些企业对该行业的进入,形成了较少价格竞争者的市场格局,同时也为垄断企业降低了该行业的经营风险。这种有利的市场优势使垄断企业在价格制定上享有绝对控制权。从企业利益最大化的角度出发,垄断企业往往会采取盲目提价,任意提高收费标准等手段,将所增加的职工劳务成本转嫁给消费者。因此,在这种定价机制的形成过程中,一方面,垄断企业获得了超额利润,另一方面,导致垄断行业商品的价格较高、附加服务费用较多,直接加大了消费者的成本负担。

(三)垄断性行业在利益分配上有更强的向个人倾斜的倾向

在竞争性的行业中由于非国有经济比重较大,相比于国有经济,它们的产权界定比较明晰,所以在利益分配中,劳、资双方力量可以互相制衡,从而使得工资增长的冲动得以抑制。而垄断性行业则不同,它是以国有经济为主体的经济,而国有经济在很大程度是一种“所有者缺位”的经济。即使现在为数不少的国有单位进行了公司制改造,但由于制度变迁的“路径依赖”性以及相关制度短缺,在改造过程中出现了严重的公司治理结构失衡和“内部人控制”现象。这样一来,在利益分配中,本应代表“资方”(国家)利益的单位法人,往往不是从“资方”利益出发,而是扮演了类似西方社会工会领袖的角色,异化为“劳方”(职工)利益的代言人。“内部人”通过与“雇员”合谋,尽量减少向所有者(国家)的上缴和企业积累的份额,增加向个人分配的份额,以至出现企业亏损而职工收入反而增加的现象。劳、资双方力量的严重失衡,势必使三者利益关系中,个人利益得到过分的重视。加上行业内所有制单一,集中程度也相对较高,行业内几乎没有竞争压力,更加重了这一趋势。因此,不但效益好的垄断行业工资偏高,就是一些整体亏损的垄断性行业的工资水平往往也大大高于竞争性行业和全社会的平均水平。

(四)政府对垄断性行业的监管不到位

目前我国对于垄断行业的宏观调控力度还比较薄弱,垄断监管机构还没有形成独立的部门,国家立法没有赋予监管机构权威的监管权力,使得现有监管部门间权责不清,相互推诿,导致监督作用大大降低。同时,政府对于垄断行业的财务约束力不强,对于垄断行业的一些“灰色”收入审计不严。正是由于垄断行业具有其自身的价格定价机制,单纯的市场机制已经无法从整体上抑制这些包含了大量非工资性收入的“灰色收入”的存在,形成了垄断行业的高收入现象,从而导致了行业间收入差距的迅猛拉大。

(五)《反垄断法》不尽完善及执行中存在不规范问题

我国现行的《反垄断法》相关条款规定不够明晰,一是原告的主体范围很难界定,因为垄断行为涉及的群体比较广,对于具体起诉人的范围没有明确确定。二是对于损失的赔偿额度的标准界定不清。三是很难界定垄断行为与个人损失之间是否具有因果关系。同时,该法律在实际执行中也存在一些问题,如一方面对垄断行业的相关保护条款,不利于促进社会的竞争机制的形成;另一方面也没有明确规制独立的反垄断机构,直接导致监管垄断行业法律问题的部门缺位。并且该法律与行业法规很难协调,因为我国很多行业也具有自身的行业法规,这些法规与《反垄断法》可能出现协调上的难题。

此外,垄断行业的资产管理的透明度不高,企业的运营成本、盈利状况、劳动力水平等相关信息都不为公众所知,这也是我国垄断行业不合理的高收入现象难以监管的一个主要原因。

三、解决行业行政垄断对收入分配影响问题的对策建议

行政垄断是导致行业收入分配不公的主要因素,行业垄断程度是我国行业收入产生差距的最重要因素,它对行业收入差距的贡献比重高达70%以上。这是我国经济体制转轨时期的一种特有的现象,其消极作用是显而易见的。要消灭这种现象,只有靠深化改革、消除和限制行政性垄断来实现。只有在市场化、竞争化的环境里,利益分配关系才有可能最终得以理顺。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出:“进一步破除各种形式的行政垄断……国有企业要合理增加市场化选聘比例,合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。”习近平同志指出,“要逐步规范国有企业收入分配秩序,实现薪酬水平适当、结构合理、管理规范、监督有效,对不合理的偏高、过高收入进行调整。”通过立足于制度创新和加快体制改革,解决行政垄断问题,辅之以其他措施,分层次、按步骤地逐步解决行政垄断影响行业收入水平问题。

(一)建立健全垄断行业相关法律体系和管理体制

由于经济体制的原因,我国垄断多为行政垄断,对于行政垄断造成的行业收入差距扩大问题,解决的根本是对垄断部门垄断权利的制约,而相关法律的制定、完善和执行是最为关键的。减少垄断行业的“寻租”、“设租”,规范垄断权力的行使,制止排除、限制竞争的行为,这些一定程度上都是靠有关法律实现的。首先,政府依法监管。改变过去部门分治、多头监管的模式,设立一个责任明确、监管独立、不隶属于任何行业主管部门和综合经济管理部门的专业监管机构,客观公正地行使反垄断职权。其次,健全和完善反垄断法制体系,将行政垄断和自然垄断、经济垄断一并纳入反垄断法的规制范围,通过立法向社会传递禁止行政垄断的信号,坚定反垄断的信心。最后,要加强对垄断监管机构的监督,建立必要的制衡机制,防止监管机构滥用职权。

(二)加强对垄断行业的规制,规范政府对垄断行业的监管行为

从我国经济体制改革的历史沿革来看,目前行政性垄断依然存在的根本原因在于政资不分和政企不分所导致的政企一体、政企同盟和政企利益共同体。要破除这种现象,根本性举措在于从产权上割断政府与企业之间的联系,使政府主管部门从原来集体所有者、行业主管部门和政府管制者多重身份于一体的地位转变成为纯粹的政府管制者。只有政府真正实现了从所有者到管理者、从运动员到裁判员的职能转换,才能真正破除行政壁垒,解除不正当的行政保护;转变政府职能,实现政企分开,健全与市场经济相适应的国有资产运行机制和监管体制。政府主要应该加强市场监管和社会管理,放松对垄断行业的市场准入管制,通过在垄断性行业中引入竞争,降低垄断性行业提供产品和服务的价格,降低其真实的利润率水平;通过特许投标权竞争以及区域间比较竞争来提高其运营效率,从根本上清除垄断性行业高收入的制度性根源。同时,要推进产权多样化改革,加快市场化改革,实现垄断行业投资主体多元化,逐渐缩小垄断行业与竞争行业的利润差距,实现行业利润率的平均化、公平化。根据马克思关于社会平均利润率趋同化的理论,只要降低行政性进入壁垒,允许民营资本进入垄断行业,形成公平而有序的竞争环境,垄断行业的超额利润将在竞争中逐渐走向合理化。

(三)改革垄断行业的价格形成机制

中国的垄断行业,基本上都带有行政色彩,一些行业准入标准的全国性文件都是由垄断企业起草的,他们会不自觉地以国家政策的方式来保护自己行业的利益,把部门利益法制化。最为典型的事例,就是给予已经具有垄断超额利润的石油行业价格补贴。这使得垄断行业产品的不合理定价问题非常突出。在垄断行业的改革没有取得重大进展的情况下,单纯放松价格规制的做法会损害消费者利益。因而,在目前的利益格局与体制背景下,完善垄断行业的价格规制机制十分重要。根据市场经济各国的经验与我国的实践,垄断行业的价格规制应包括阐述调价成因、明确规制目标、规范定价方式、公开决策机制、强化信息披露、完善价格听证等。

(四)规范垄断企业的运行

垄断行业要完善现代公司制度和企业内部法人治理结构,理顺内部产权、人事和财务关系,实现剩余索取权与控制权的对称性分布。实施国有企业资本金预算制度,合理规定预算收入和预算支出组成,实行国有资本金占用多、利润上缴国家也多的制度。要尽快实现垄断企业劳动人事分配制度的综合配套改革,在收入分配中把国家利益、企业长远发展和职工经济利益三者完善地结合起来。为保证国有资产的保值和增值,防止垄断行业依附其高额垄断利润为员工发放过高工资和福利,政府审计部门应加强国有资产运营的审计监督。同时,针对垄断行业建立起一套强有力的社会监督机制,对垄断行业的收入分配及与之密切相关的价格和利润部分实施社会公众监督。

(五)加强对垄断行业收入水平的宏观指导与控制

首先,完善工资指导线制度和劳动力市场工资指导价位制度,通过政府有关部门对各类职业或工种工资水平进行广泛的调查,经过汇总、分析和修正,公布有代表性的职业或工种的工资指导价位,从微观上指导垄断行业合理确定劳动者个人工资水平和各类人员的工资关系,从而指导和约束垄断行业内部各工种员工的收入水平。其次,在加强对垄断行业收入水平的宏观指导和控制时,也应加强对垄断行业企业内部分配制度改革的指导,督促企业完善内部分配制度。再次,政府应该严格控制各种津贴补贴和奖金的发放行为,严格控制国有及国有控股企业高管人员的在职消费,规范车辆配备、业务招待、考察培训等职务消费的项目和标准,对垄断行业工资外收入形成有效的制约。最后,逐步实现对垄断企业中高层人员进行税收重点监管和实行双向申报与交叉稽核制度,对垄断行业实施个人所得税全员全额扣缴申报制度,利用税收杠杆尽量缩小与其他行业不合理的收入差距。去年,央企负责人薪酬制度改革要求,包括中国石油在内的72家央企降薪10%。最近中石油已经普降薪资15%。

(六)改革社会保险制度

目前的情况是,企业的经济效益好,保险费就容易收缴;企业的经济效益差,保险费就不易收缴。很显然,经济效益好的企业是保险基金的主要来源,因而,企业的贫富就决定了保险金的多寡,决定了社会保险救助能力的高低。但是,一些高收入的垄断行业如邮电通讯、金融、保险等行业,实行自筹,却不利于社会保险调节贫富能力的发挥。国家要对行业保险政策需根据改革的进展程度,特别是在遇到重大的经济社会问题如失业等情况下加以适时、适地、适度地调整。国家对不同企业在征收保险费上视情况有所减免是可以的,但对所支付的保险金,全体被担保人都应该是一样的,不管是垄断行业还是竞争性行业,应该一视同仁,在一定程度上减轻垄断因素对收入分配的负面影响。

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