对城乡规划管理的思考

俞丹君 徐芳

摘要：城乡规划管理是相对复杂的管理工作，将很多不能互调的工作融为一体，从而使人们在研究中很难全面的认识和把握它，而由于思想认识上的偏颇，直接带来对实践过程指导的失误。为此我们需要从不同的角度，多视角的对城乡规划管理工作进行研究和分析，以望准确地把握其实质，为城乡规划管理工作打下良好的发展基础。

关键词：城乡规划管理；价值取向；改进策略

1、我国城乡规划管理现状

改革开放以来，我国的城市建设取得了惊人的成果，这是有目共睹的，世界公认的，但由于城市建设的飞速发展、也出现了许多严重的问题。

1.1首先，房地产无序开发：房地产开发的热潮在很多年以前形成，无序开发的恶果时至今日还对城市的发展产生恶劣的影响，人们并没有从1993年房地产热的事件中吸取教训，新一轮的房地产热已在全国悄然抬头，只是其形式和方式有所变化；第二，破坏城市历史：许多城市，特别是一些历史悠久的城市，为了加快城市建设的步伐，在大量的旧城改造的过程中，未对老建筑的历史价值进行评估就推倒重建，造成许多记载城市历史的老建筑不复存在，极大地破坏了城市的历史资源，而这种资源既不能再生，同时价值无限；第三，城市建筑小，注重整体风格和自身特色：开发商往往只注重单个建筑的风格，使城市不能分区域形成完整独特的风格，城市建筑或杂乱无章或千篇一律，缺乏城市的自身特色。

1.2分析产生这些问题的原因是多方面的，其中，人们追求利益最大化（包括经济利益、政治利益等）的欲望在经济飞速发展中不断膨胀是问题的实质，但是作为指导和约束人们的建设行为和活动的城市规划管理失灵，城市政府和城市规划师的学识水平、知识包容性、对未来的预见性以及规划师的人品和社会责任感，即城市规划管理的价值取向的差异是产生问题的直接原因之一。

2、城乡规划管理的基本价值取向

2.1社会公平，城乡规划管理的主要目标

“社会公平”从社会管理的角度看，主要是指在社会生活中每一个人都能有全面发展自己和获得自己正当权利的机会。“社会公平”有两层含义：一是参与公平或机会公平，即要使社会生活中的每一个人，对一切机会、职务和地位都有资格平等参与和平等竞争；二是结果公平，主要体现在最后的收入分配环节，能够实行合理的公正的收入分配制度，使每一个人都能够按照自己的劳动和贡献得到自己应该得到的那一部分。这是社会管理所追求的理想模式，在市场经济体制下，以追求经济发展为第一要务的前提下，往往只能给全社会提供一个相对的机会公平，而很难实现结果公平，况且也不存在绝对意义上的公平。基于这样的理念，城乡规划管理从公平的角度出发，对城乡空间的配置，首先是要给所有市民提供一个公平的生活环境，即提供给市民足够的公共空间（包括各种广场、绿地和文化设施等），畅通的道路，生活工作所必需的基础设施（供电、供排水、电讯和宽带网等）和安全清洁的生活环境；其次，要合理引导和规划能满足不同市民需要的住宅建设；第三，从可持续发展的观点看，城乡规划还应该留给下代人公平，即不影响下代人生存和发展的基本物质条件。

2.2效率优先，市场经济追求的目标

追求效率和利润是市场经济的本质。市场机制对效率的高度追求，可以使资本、资源通过市场竞争达到“帕累托”最优配置。物品由出价最高的人获得，而拥有最多财富的人具有较高的支付能力，从而拥有支配社会资源的更大权力，从个人理性的角度看这似乎是合理的，但对社会整体的发展而言则末必是理想状态。市场经济下，投资者投资是城乡规划得到实施的前提，而项目选择和投资决策一般由发展商自己完成，利润目标的最大化是发展商当然的利益追求，这也是发展商投资城市建设的原动力，同时也是城市规划得以实施的基木保证，地方政府的职责之一就是要提供利于提高效率的制度环境，从而吸引投资，加快城市建设，迅速提升城市竞争力。然而，从发展商的角度不可能主动考虑对城市公共利益的保护，对这种个体利益最大化的追求若不加控制，必然会对公共利益造成损害，即所谓的市场失灵。

2.3公平优先，公平与效率并重，城市规划管理的核心

公平与效率一直是规划理论的中心问题，也是西方规划界争论十分激烈的问题，同时也是城市规划管理的价值判断标准。由于公平与效率的矛盾性，使城市规划对效率与公平很难做到完全的并重，总存在一个二者谁优先的问题，两者的侧重一定程度受经济体制的影响，并使价值取向呈现两种不同性质的合理化，一是力求以最小代价获得最大利益的合理化，即以效率为目标，可称其为“市场性合理化”；二是力求以最大多数人获得最大利益的合理化，即以‘公平”为目标，可称其为“社会性合理化”。从市场性合理化看，利益集团可以心安理得地独享得益，而从社会合理化看，公众获得最大利益才是目标。

虽然我国社会主义制度以及城市规划法律体系决定了公平优先，但城市规划所追求的社会公平并不能自动实现，也不能完全依靠政府自身的力量去实现，它需要不同的投资者的投资建设活动共同来实现规划目标，城市规划管理在其中只起到引导和规范的作用。市场经济体制下，政府如果不能提供适应市场自主运行需要，促进效率提高的制度环境，不仅会影响城市经济的发展，同时也会影响发展商投资城市建设的积极性，从而导致规划目标无法实现，规划所追求的社会公平目标也不能得到真正的实现。从这一意义上看对效率的重视不仅是市场经济的本质要求，同时也是在城市建设领域实现社会公平的基本保证，市场经济体制下，离开效率而追求纯粹的社会公平是无法实现的，因此，虽然公平与效率从表面上看是相互矛盾的，但是两者又是相互影响的，不可割裂的，二者必须兼顾，强调公平优先的目的也是为了避免因为效率而牺牲公平。

3、城乡规划管理的改进策略

3.1坚持以科学发展观为指导思想，以人为本为原则进行城乡规划建设

自改革开放以来，我国社会建设与发展过程中，利学发展观一直作为重要的指导思想存在着，指导着国家相关工作人员全面思考、统筹规划、科学发展社会的各项事务。因此，在城乡规划建设中，也应该坚持以科学发展观为指导思想并遵循以人为本原则，对城乡资源进行利一学配置，充分发挥资源为人服务的作用，以促进城乡规划建设的有序进行。

3.2城乡规划管理应该与城市的发展和公众的意愿相结合

目前，城市规划建设正处在“大发展、大建设、大环境”的关键时期，应该把城乡规划的效能建设和城市可持续发展的趋势紧密结合起来，围绕加快城市的发展，抓效能建设，使城乡规划建设工作落在实处。城乡规划的行政主管部门要和土地、经济等部门紧密配合，支持县、区和各开发区、工业园区项目的签约和建设高效率地做好引进项目的规划选址、规划方案、工程项目的审批落实。所以城乡规划管理就是要服务于城市发展，满足城市市民和投资者的需要。

4、结语

从目前我国城乡建设中出现问题的频率和严重性来看，城乡规划管理改革势在必行。虽然近些年围绕城乡规划管理改革进行的研究已取得一些成果，国家针对出现的问题也采取了一系列的政策和措施进行纠正和引导，并取得了一定的成效。但仅仅对出现的问题不断采取对策加以解决是不够的，我们需要有一个改革的全面构想，必须认真分析产生问题的原因，寻找抑制其发展的途径。为此，我们必须把握城乡规划管理的价发展方向，即公平优先、公平與效率并重，对公平的追求不仅是相对机会的公平，也要追求结果的基本公平。只有从根本上把握这一点，才能使我们的城乡建设更加和谐，更加完美。