公众有序参与对基层政府治理现代化的促进

崔浩 桑建泉

摘 要：促进基层政府治理能力和治理水平的现代化既是依法治国的重要内容和目标之一，也是基层政府治理努力的方向。基层政府治理活动离不开公众的有序参与和支持，公众参与治理是提升基层政府治理能力和水平、实现治理能力现代化的基础性力量。公众有序参与治理有利于提升基层政府治理的公信力、领导力、组织力和执行力。提高公众参与治理的成效需要不断完善有利于公众参与的条件与环境。

关键词：公众;有序参与;基层政府;治理现代化

中图分类号：D621   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）25-0050-04

社会公众是基层公共治理的行动主体和实践主体，“‘公众是一个国家、社会或地区中基于共同利益或共同兴趣或关注某些共同问题的社会大众或群体。”[1]参与基层公共治理的公众包括社会团体、企业、社会组织和个人，其参与范围是基层治理活动中与公众生活密切相关的政治、经济、文化、社会和生态等方面具体政策的制定、实施和各项具体的治理事务。

一、公众有序参与是基层治理活动的重要组成部分

公众有序参与是社会公众依循相关法律法规、政策、制度规则，理性并有秩序地参与各种公共治理活动的行为。基层治理是基层政府在基层这一特定“场域”中制定治理措施、实施治理政策，并在政策实施与反馈中对其进行不断改进和完善的活动，是使基层“公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。”[2]基层是基层政府治理权能运行和发挥作用的空间场所，基层治理活动是乡（镇、街道）政府的权能不间断运行和发挥作用的过程。“同国家治理相比较，政府治理更具有执行性、公共性、社会性或人民性。”[3]基层治理是基层政府的治理活动，除了具有政府治理的共性特征外，基层政府治理的社会性、服务性和公益性等特征更加突显。公众有序参与是基层治理的题中之义，基层政府与社会公众密切合作、依靠社会公众携手开展治理活动是基层治理的重要方式，也是基层治理的重要内容和组成部分。

第一，公众有序参与治理与基层政府在治理目标上是一致的。公众有序参与治理活动是为了维护公众自身的正当利益，基层政府的治理目标是确保公共利益最大化。然而，公众自身利益只有在维护和支持公共利益的前提下才能得以實现，公众正当利益的实现不是以损害公共利益为前提，而是以维护公共利益为条件;公共利益是确保公众自身利益得以满足的基础，公共利益必须以保护公众正当利益和确保公众利益的实现为目的。所以，公众有序参与治理与基层政府治理在维护公共利益、促进基层公共事业发展等公共性目标上具有一致性。

第二，公众有序参与治理是基层治理的内容构成，与基层政府治理在内容上具有共同性。社会公众主动参与基层政府治理活动大多是与公众日常生活息息相关的各种具体治理事务，其中最主要的是基层区域内的社会管理、公共服务和公共事业发展等事务。基层政府的治理事务、治理活动内容与区域内的公众生活直接相关，深受社会公众的关注，公众愿意参与其治理活动。

第三，公众有序参与治理在功能上对基层政府治理起着补充作用。公众参与治理的功能主要是影响基层政府具体治理措施和治理政策的实施，保证基层政府在落实国家和上级政府公共治理政策时不偏离其政策初衷，在政策实施过程中采取的具体措施符合当地实际。基层政府的治理功能是在整合、吸纳公众利益的前提下决定并推行各项公共治理政策，公众有序参与治理是对基层政府治理功能的良好补充。

第四，公众有序参与治理与基层政府在治理措施的实施上具有互动性。公众参与治理更多地是参与到具体治理政策的实施过程中，这种参与过程离不开政府的组织与协调，基层政府的组织、协调过程就是双方的互动过程。治理措施在实施过程中总会遇到多种实际问题，公众有序参与能够给基层政府治理措施的机动性调整提供方向参考，治理措施的调整是双方互动的结果。

二、公众有序参与是推进基层政府治理现代化的重要力量

现代公共治理是多主体参与形成伙伴式合作关系的治理，社会公众不是被动的治理对象，而是主动参与具体治理活动和治理过程的行为主体，是基层治理的参与者、支持者和行动者。公众有序参与是推进基层治理能力和治理水平现代化的重要外部力量，能够有效推进基层治理制度不断完善、治理政策真正落实、基层政府治理行为不断规范。

1.公众有序参与是促进基层治理制度建设与完善的重要力量。公众有序参与是一种制度化参与，公众在参与过程中必须遵守各种相关法律法规、政策以及制度规定，反过来，社会公众广泛参与治理活动又不断推进基层治理制度的建设与完善。随着市场化改革的不断推进，人们的市场观念逐渐增强，利益主体呈多元化，公众的民主意识、法律意识、权利意识、监督意识不断增强，公众参与公共政策制定和公共事务管理的要求日益强烈，人们期望充分表达自己的公共治理愿望和意见，为政府治理献计献策。公众参与公共治理意识的觉醒是有序参与的内在动力，公众利益分化为公众有序参与提供了现实需要。公众有序参与及参与过程中的持续诉求表达，推动基层治理制度建设不断强化和完善。公众有序参与为基层治理制度的完善提供了动力，为基层治理过程中整合、容纳公众参与及利益诉求提供了可行性，为基层治理制度建设的完善提供了更大空间。

2.公众有序参与是推动科学制定基层公共治理政策的重要力量。基层公共治理政策涉及公众各方面的利益，与公众的实际生活息息相关。公众有序参与基层公共治理政策制定是决策民主化的过程，决策民主化要求为公众充分表达其利益诉求提供了可能，使公共政策制定能够以公众利益为基础。能否保障大多数公众的利益是衡量基层公共治理政策是否科学的一个重要标准。公共政策的制定过程是集思广益的过程，公众有序参与公共治理政策的制定过程能够把公众智慧汇集在一起。在基层公共政策制定过程中，政府要真正确立发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的治理理念，有效降低决策成本，避免公共治理政策在实施过程中可能出现的各种执行问题，实现公共政策制定的科学化。公众对美好幸福生活的向往是基层治理追求的目标，如果没有公众有序参与的保障与制约，基层公共治理措施只能是隔靴搔痒，要实现基层治理目标也只能是纸上谈兵。

4.公众有序参与助推基层政府治理活动执行力的提升。基层政府治理的执行力是基层政府贯彻和执行治理政策能否达到预期效果、治理政策执行力度和执行成效的综合体现。在公共治理活动中，公众只有直接参与其中并意识到自己的主体性地位，才能意识到自己作为治理活动的主体而应当享有的权利和承担的义务，才会把能动的参与意识外化为实际的参与行动。公众主动的参与意识表明在参与时具有明确目的，并积极监督基层政府的政策执行行为。公众有序参与基层治理活动，增强了公众参与公共治理的效能感，在参与过程中收获自信，会更愿意进一步地参与基层治理活动。因此，经由公众参与的治理措施能够获得更大的治理成效、具有更强的执行力，使基层政府治理措施的实施更富有成效。

四、完善有利于公众有序参与基层治理的条件

提高公众参与公共治理的有效性、提升基层政府的治理能力和治理水平，需要不断完善有利于公众有序参与基层治理的条件与环境。

1.建立健全公众参与基层治理的制度与机制。“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种过程。”[8]在探索基层治理公众有序参与机制与制度化的过程中要充分尊重公众的创造性，应当推广有代表性的问题解决方案与经验，甚至可以以地方法规规章、政策的形式将成熟、科学的方案确定下来。同时，提高基层治理工作的透明度，加大基层治理决策时同公众协商的力度，让公众切实感受到当家做主的权利，从源头上解决问题、化解矛盾。公众有序参与的制度化可以整合公众意愿，在吸纳公众利益并进行政策输出的过程中，形成公众密切关注利益的格局。只有将公众参与纳入制度化轨道并形成健全的参与制度，公众参与治理并表达愿望的态度和热情才能够得到充分释放，公众参与治理的行为方式才能得到社会尊重和法律肯定，公众的个人利益与公共利益之间才能找到有效沟通渠道。然而，由于目前我国公众有序参与的制度化程度低，公众参与治理的目标方向不明确、参与渠道不畅通，表现出“参与冷漠”和“参与过度”两种极端现象，导致参与秩序混乱等问题。公众参与主体的利益多元化要求健全的参与制度和机制来保障参与权利的实现，缺乏刚性的参与制度和通畅的参与机制的支撑，是基层治理潜在的危险。因此，在推进基层政府治理能力和水平提升的过程中，一定要重视公众参与公共治理的制度建设。

2.理顺基层治理过程中政府与自治组织之间的关系，提高基层政府对自治组织的指导协调、组织管理能力。基层政府是国家权力体系的根基，它是高度政治化和行政化的组织，国家政策的落实最终靠基层政府具体推进，基层政府的地位角色与功能作用被描述为“上面千条线，下面一根针”。由于基层政府直接与自治组织打交道，基层政府的一些工作事项需要依靠自治组织才能完成，难免出现基层政府干预基层自治组织实际工作的现象，甚至有的乡镇领导对村民选举出来的干部不满意，要求村民进行重新选举。因此，理顺基层政府同基层自治组织之间的关系，避免基层政府对自治组织工作的粗暴干涉，对公众有效参与基层公共治理十分必要。居委會、村委会是群众性自治组织，其治理权的行使必然要依靠公众，基层政府的职责是保障农村村民和城市社区居民自治权得到充分行使，而不是越俎代庖，在方向性问题和政策走向问题上基层政府可以给予指导，在具体工作的开展中要减少对基层自治组织的干预。只有理顺了这层关系，基层自治组织才可以真正行使自己的自治权利，公众才能实现真正意义上的有序参与，基层政府才能够有效避免由于职能错位给治理活动带来的问题，以提高其对自治组织进行指导协调、组织管理的能力。

3.凝聚基层公共治理合力，建构“嵌合式”治理模式。公众有序参与管理国家、管理社会的行为，受到党和政府的高度重视并有意识、有步骤地对公众参与行为进行引导，十六大以来党中央一再强调要扩大公民有序参与。公众有序参与固然需要上级政府有意识、有步骤的引导，但更需要公众自身对参与的内在需求。在基层治理过程中，上级政府有针对性的引导和公众自身的力量都不容忽视，基层政府治理能力的提升过程就是上级政府的引导作用与公众参与力量形成合力的过程，上级政府的引导力量和公众自觉参与力量的结合是基层治理这个“陀螺”旋转的动力。公众有效参与治理与政府治理紧密结合，形成“嵌合式治理”模式是中国基层治理实际的选择，它可以避免基层治理中“‘过度国家化和‘过度社会化的争执”。嵌合式治理不是过分偏好政府治理，也不是过分偏好公众参与的治理，而是寻求这两种治理机制在动态运转中的平衡。国家的有效指导可以保持治理工作的权威性和严肃性，公众有序参与可以补充国家指导留下的大量真空，为基层治理提供不竭动力。这两者的有效结合可以充分激发公众参与热情，提高他们参与治理的效能感，促使基层社会活力的迸发。

4.利用信息网络媒体，构建公众有序参与基层政府治理的信息化途径。我国信息化快速发展，到2014年底我国大陆互联网普及率到达47.9%，手机用户达到5.57亿[9]。互联网的高普及率以及手机微信微博的广泛使用，在基层治理中要求基层干部提升利用信息化手段和途径扩大公众参与的能力。信息化时代对政府认同的重塑，要求基层政府打破传统的封闭性，主动利用信息网络媒体与公众进行充分沟通和交流，达成解决问题的共识。要加强基层政府门户网站建设，让公众及时了解公共治理信息，减少由于信息缺乏造成的有序参与难题。建立网上办事大厅，有效节省基层治理中的人力、物力、财力。建立基层治理网上反馈机制，有效吸纳民意。探索信息化时代公众有序参与基层治理的模式，利用即时类通信软件的优势实现网络上的公众有序参与，减少村民大会或村民代表大会的组织难度和组织成本。根据网络时代的特点构建公众有效参与新途径，使公众有序参与常态化，避免基层治理组织成为摆设。

5.充分发挥基层社会组织在公共治理活动中的积极作用，提升基层政府社会治理的组织和号召能力。在我国社会转型过程中，基层社会发展出现了一些新的经济组织和社会组织。基层经济组织的主要目的是促进经济发展，保障组织内部成员的经济利益，如各种专业的经济合作社、农业产业化服务组织等。基层社会组织的主要功能是为成员提供一些具体的公共服务，如社区老年人协会、社区健康协会等。基层经济组织和社会组织的大量出现，对基层社会产生了正能量，对化解基层社会矛盾、对提供具体的社会服务、对基层社会治理等都具有积极作用。因此，应当把那些适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。在保证公众参与基层治理已有的渠道畅通的同时，充分发挥基层社会组织在公共治理活动中的作用，基层政府要依托依靠基层社会组织来提升其社会治理的组织力和号召力，完成社会治理使命和任务。

参考文献：

[1]崔浩.环境保护公众参与研究[M].北京：光明日报出版社，2012：10.

[2]俞可平.社会公平和善治是建设和谐社会的两大基石[J].中国特色社会主义研究，2005（1）.

[3]乔耀章.从“治理社会”到社会治理的历史新穿越[J].学术界，2014（10）.

[4]陳荣卓，唐鸣.农村基层治理能力与农村民主管理[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2014（2）.

[5]宁海县村级权力清单三十六条[EB/OL].[2015-01-22].http：

//nh.cnnb.com.cn/nh36tiao/news.html.

[6]李鹏飞，等.和谐管理理论视角下战略领导力分析[J].管理学报，2013（1）.

[7]周根才.走向软治理：基层政府治理能力建构[J].学术界，2014（10）.

[8][美]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，等译.北京：生活·读书·新知三联书店，1989：12.

[9]中国互联网络信息中心：第35次中国互联网络发展状况统计报告[R].2015.

The Publics Orderly Participation in Promoting Modernization of Grassroots

Governments Governance

CUI Hao， SANG Jianquan

（Zhejiang University Marx School， Hangzhou 310028， China）

Abstract： Promoting the modernization of governing capacity and level of governing management is not only important content and goal of rule of law， but also the direction where grassroots government should focus its efforts. Grassroots governments activities cannot do without the publics orderly participation and support， the publics orderly participation is the basis in enhancement of grassroots governments governing capacity and level， the basis in modernization of grassroots governments governing capacity. The publics orderly participation is conducive to upgrading level of grassroots governments credibility， leadership， organization and execution in the governance activities. To improve the effectiveness of the publics orderly participation needs to create the conditions and the environment which are beneficial to the publics orderly participation.

Key words： The public; Orderly participation; Grassroots government; Modernization of Governance