美国对非洲援助研究

罗会钧 黄梦佳

摘 要：非洲由于自身具备的丰富的自然资源以及重要的战略价值，在国际关系中扮演着越来越重要的角色。然而，作为五大洲中发展最为落后的地区，非洲也是對外援助中主要接受援助的对象之一。对外援助作为国家进行外交的重要手段，在维护国家利益、实现外交政策方面具有举足轻重的位置。美国是对外援助和对非洲援助最多的国家，对于我国在对非洲援助的各方面均具有借鉴意义。

关键词：对外援助;美国;非洲

中图分类号：D81   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）25-0073-03

对外援助（Foreign Assistance）通常是指国家或组织向其他国家或组织以无偿或部分有偿的形式提供资金、技术、物资等的援助，以帮助接受援助的国家或组织度过所面临的困境，或者达到提供援助的国家或组织的目的。对外援助是国家进行外交的重要手段之一，可以促进两国关系的进一步发展，同时增强自身在世界范围内的影响力。非洲是五大洲中发展最为落后的地区，并且由于具备丰富的自然资源和相对重要的战略价值，一直是对外援助中接受援助的重点地区之一。美国是对非洲援助投入最多的国家[1]，其援助机制成熟，援助政策明确，援助内容多样。考虑到非洲是我国在国际关系中的重要组成部分，以及我国对非洲的援助仍处于起步和发展的阶段，有必要针对美国对非洲的援助进行研究，以供我国学习与参考。

一、美国对非洲援助的历史

美国对非洲的援助始于20世纪50年代，在彼时冷战的背景之下，时任美国总统的杜鲁门在就职演讲中提出了政治意味极浓的“第四点计划”（Point Four Program），旨在利用美国先进的科学技术和雄厚的工业基础来帮助“第三世界”国家走上发展之路，从而达到在政治上扩大自己势力范围的目的。此后，美国根据自身以及世界发展趋势的考虑，对非洲援助的力度具有较为明显的起伏，在时间上主要可以分为如下五个阶段。

第一阶段为20世纪50年代初期至60年代初期。这一时期同时也是冷战初期，世界格局转变为“两极格局”的态势。在这一阶段的前半段，美国开始进行对非洲的援助，且以技术援助为主;在这一阶段的后半段，伴随着非洲独立运动的日渐高涨，为了争取更多潜在的政治同盟，同时打压苏联在新兴国家内的政治扩张，美国开始逐步加大对非洲的援助，且以非洲急需的经济援助为主。因此，在这一阶段，美国对非洲的援助力度处于上升期，在初期以技术援助为主，在后期以经济援助为主，并且带有较强的政治目的。

第二阶段为20世纪60年代中期至70年代后期。冷战愈演愈烈，美国与苏联关系越发紧张，美国先后陷入对越战争、经济危机和中东石油危机的泥潭之中，冷战格局转变为“苏攻美守”的态势。在这一阶段，美国出于自身战略安全的考虑，不得不削减对于非首要同盟地区的非洲的援助。然而，美国也并未完全放弃非洲，转而通过与欧洲同盟国合作的形式进行对非洲的援助，从而分摊压力，并维系在非洲的影响力。因此，在这一阶段，美国对非洲的援助力度处于下降期，且援助由政治战略性援助转向发展援助。

第三阶段为整个20世纪80年代。苏联由于阿富汗战争无力维持争霸战略，而美国经济逐渐复苏，冷战格局转变为“美攻苏守”的态势。在这一阶段的前半段，美国在冷战中占据主动，出于拉拢非洲国家，从而在国际上孤立苏联的战略，对非洲的援助有了大幅的提升;在这一阶段的后半段，由于苏联已经无力回天，非洲对于美国的政治重要性有所降低，美国于是削减对于非洲国家的经济援助。因此，在这一阶段，美国对非洲的援助力度表现为初期大幅回升（在1985年达到20世纪的最高峰），在后期急剧下降的趋势，且援助以政治经济改革型援助和粮食援助为主。

第四阶段为20世纪90年代初期至21世纪初期。世界格局自冷战时的“两极格局”转变为美国独大的“一超多强”。这一阶段初期，美国急需在世界树立以自身为首的新的国际秩序，于是提高了对于非洲援助的力度，力求彰显自身的强大和扩张在非洲的势力范围;此后，得益于苏联的解体，美国在非洲仅需较小的援助力度也能得到较为满意的利益回报，于是对援助做了相应的削减。因此，在这一阶段，美国对非洲的援助力度表现为初期有所提升，后期有所下降的趋势，且援助以政治经济改革型援助为主。

第五阶段为21世纪初期至今。“9·11”事件之后，美国出于自身安全的考虑，在全球的战略重心开始转向为打击恐怖主义。非洲由于积贫积弱很容易成为滋生恐怖主义的温床，成为了美国较为关注的对象;与此同时，非洲较为丰富的能源资源使得其经济地位有所提高。这两点使得美国越发重视非洲，对非洲的援助力度与之前相比有着本质的区别。因此，在这一阶段，美国对非洲的援助力度表现为急剧上升的趋势。

二、美国对非洲援助的现状

目前，美国作为全世界双边对外援助最多的国家，在对非洲援助的方式和机构上种类较多。概括来讲，对非洲援助的方式从渠道上可以分为双边援助和多边援助，美国对非洲援助的机构从性质上可以分为官方机构和非官方机构。

（一）对非洲援助的方式

美国对非洲援助的方式采用以双边援助为主、多边援助为辅的多点开花的策略。

美国对非洲的双边援助是指美国与非洲或者非洲各国通过协议的形式，由美国无偿或者有偿提供援助的资金、技术和物资等，从而帮助非洲或者非洲各国度过困难时期或者得到发展。以2010年美国实际对非洲双边援助项目组成为例，①其从援助内容上主要可以划分为：全球健康和儿童生存（58%）、食品援助（18%）、发展援助（13%）、经济支援基金（8%）、安全援助（3%）五大类。

美国对非洲的多边援助是指美国通过向国际援助组织提供援助资金，由国际援助组织根据它们所制定的对非洲的援助计划进行相应的援助。美国对非洲的多边援助是美国对非洲援助的重要组成部分，且这部分援助大多关注于加强政府部门的管理、交通运输、农业以及各种社会问题。美国主要通过两大国际援助组织对非洲进行多边援助：一个是隶属于世界银行（WBG）的国际开发协会（IDA），另一个是隶属于非洲开发银行（ADB）的非洲发展基金（ADF）。其中，对于非洲的发展资金而言，国际开发协会是其最大的单一来源。

（二）对非洲援助的机构

美国对非洲援助的机构可以分为官方机构和非官方机构两部分[2]。

美国对非洲援助的官方机构主要涉及以下官方部门：白宫以及美国国务院、美国国会、美国财政部、美国国际开发署、美国农业部等其他机构、美国驻非洲使领馆等。

其中，在双边援助中，白宫和美国国务院是制定对非洲援助方针、项目和金额的决策机构;美国国会负责审议和表决是否进行这些对非洲的援助，并将结果反馈给美国国务院;对非洲援助的法案經修改并通过之后，美国国际开发署是这些对非洲援助的主要执行机构;美国驻非洲使领馆负责具体执行和管理对非洲各国的援助。在多边援助中：美国财政部负责与国际援助组织联系和商议对非洲进行多边援助的各项内容。因此，从整个美国官方对非洲援助的流程而言，官方机构从决策到执行过程中体现出的是一种从上而下的援助体系。

美国对非洲援助的非官方机构主要涉及美国非官方组织和国际援助组织等。美国非官方组织作为美国民间组织，也是美国对非洲进行援助的不容忽视的力量。它在对非洲进行援助的过程中，并不受到美国官方机构的影响，与之相反，它在对非洲进行援助过程中所倡导的理念通过各种渠道来影响美国政府对非洲的援助政策。国际援助组织作为国际性的组织，在对非洲援助的过程中受到单一国家影响的因素较小，因而在对非洲援助的过程中具有连续性和可靠性，是对非洲援助的重要组成部分。它与美国政府通过美国财政部联系和商议具体援助内容。

（三）对非洲援助的特点

1.对非洲援助的力度逐渐加强

进入21世纪以来，美国对非洲的援助力度与过去相比有着明显的加强。2000年美国对非洲援助的总额大约是17亿美元，而到了2005年，这一数额就达到了34亿美元，同比增长了一倍，并且仅用了5年的时间。②自2006年至2012年，从美国对外援助按地区划分的分布数据③之中可以看到，在五大洲中，非洲一直是美国对外援助中所占份额最多的洲，且这一比重从2006年的四分之一增加到了2012年的近三分之一。这充分表明了非洲在美国对外援助中具有特别重要的地位。有理由相信，在未来数年甚至数十年，这一趋势仍将保持不变。

2.对非洲援助的条件逐渐增多

进入21世纪以来，虽然美国对非洲援助的力度有了大幅的提升，但与此同时，对于受援国也提出了更多且更具体的要求。

美国对非洲的援助通常不是无偿援助，而是伴随着一定的目的，这些目的主要体现在要求非洲各受援国进行美国所认同的民主化、自由化以及人权等改革，以期影响非洲各受援国的意识形态和政治模式，诱使非洲各受援国成为亲美势力，达到在政治上扩张自己的势力范围、在经济上把握非洲各受援国的命脉的目的。此外，在奥巴马执政时期，美国为了确保非洲各受援国能有效执行其所指定的援助计划，还规定了美国具有单方面撤回与中止援助的权利。从而进一步胁迫非洲各受援国执行其规定的援助条件。

虽然这些条件日渐苛刻，但是非洲各受援国也难以拒绝。这是由于美国是当今世界唯一的“超级大国”，其对外援助的总额远远超于其他国家，并且世界援助组织大多与美国密切相关。以国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WBG）为例，国际货币基金组织最大的股东是美国，世界银行的历任行长均由美国人担任。基于这些要素，美国可以从经济上和政策上影响国际对外援助。而非洲各国由于发展水平相对落后，急需对外寻求援助，因此处于弱势的地位。美国便趁此将援助作为手段，规定种种条件，从而使得非洲在经济、政治和安全上更加符合自身的利益。

三、美国对非洲的影响

（一）美国对非洲援助的积极影响

1.改善非洲的医疗卫生条件，保证儿童的健康成长

众所周知，非洲的医疗卫生状况极为恶劣。非洲承受着全球约25%的疾病负担，然而其从事医疗工作的人员仅占世界的3%。无论是医疗基础设施设备、用于改善医疗条件的资金，还是相关从业人员的技术和数量，都是极度匮乏的。为了改善这一现状，美国对此进行了大量有针对性的援助。以由美国政府主导的对非洲的双边援助为例，2010年美国对非洲用于全球健康和儿童生存（GHCS）的援助所占比例最多，接近五分之三。这些巨额的援助缓解了非洲在医疗卫生领域的压力，促进了相关行业的发展，对非洲的影响是巨大的。

2.稳定非洲的政治局势，有效打击恐怖主义

非洲具有五大洲最不稳定的政治局势，无论是大国如埃及等，还是小国如科特迪瓦等，均曾发生过骚乱或政变。动荡且复杂的非洲局势给非洲的可持续发展蒙上了阴影，且这些不稳定的因素还是滋生恐怖主义的温床。美国出于保证国家安全、重点打击恐怖主义的国家战略，对非洲进行了安全援助，其中包括军事援助。这些援助有效缓解了非洲动荡的局势，打击了恐怖主义，给非洲走向稳定提供了基础。

3.促进非洲的经济发展，创建良好的经济环境

非洲作为最不发达的洲，不论是发展所需的资金还是技术均极度匮乏，许多国家和地区因此经济萧条，发展近乎停滞。美国针对这一现状对非洲各受援国进行了经济援助，缓解了它们所面临的经济压力。与此同时，美国还向非洲各受援国提供技术和设备，创建良好的经济和贸易环境，吸引国际的投资，从而引导它们走向正常发展的道路。

（二）美国对非洲援助的消极影响

通常来讲，对外援助的对象应该是急需发展且国力较弱的国家或地区。然而，美国对非洲的援助并不根据受援国的国力和国情决定，而是根据这些国家或地区是否对美国存在一定的利益而决定。以2008、2010和2012年美国双边官方发展援助十大受援国为例，①占非洲GDP排名前三的南非（2008年第10，2010年第7，2012年第9）、尼日利亚（2010年第10）和埃及（2008年第6）均榜上有名，而排名靠后的并未上榜。另外，非洲地区以外的诸如伊拉克（2010年排名第2）和阿富汗（2010年和2012年排名第1），均是与美国利益密切相关的对象，美国甚至先后在这两国发动战争。这也从侧面反映了美国是如何选择受援国并决定对其援助金额大小的。

参考文献：

[1]姜新茹.冷战后美国对非洲援助研究：内容、原因及评价[D].石家庄：河北师范大学，2012.

[2]李晶.二战后欧盟与美国对非发展援助的比较分析[D].北京：外交学院，2012.

[3]许亮.美国援助非洲政策评析[J].西亚非洲，2010（7）：20-25.