全面推进新型城镇化的问题及对策研究

段一珂

摘要：党的“十八大”把新型城镇化提到一个新的高度。去年的“两会”再次聚焦城镇化，如何推进城镇化这一重大命题引发了代表委员们的热议。种种政策信号表明，城镇化已成为党和各级政府关注的重中之重和新一届政府的重要政策着力点，并将成为中国未来十年乃至更长时间内的核心国家战略。如何在新的形势下，更好地推进城镇化，既是当前扩大内需的一项紧迫工作，也是改善民生的一项艰巨任务

关键词：全面推进；新型城镇化建设；对策研究

一、新型城镇化战略实质与战略意义

新型城镇化是我国现代化的标志、动力和必由之路。新型城镇化这一过程是城市规模不断扩大、产业结构不断优化、社会结构不断变化、城乡文明不断融合发展的过程，它是人的城镇化，不是土地城镇化。新型城镇化是以科学发展观为指导，以新型工业化为支撑，以民生、可持续和质量为内涵，推动城镇向生态化、集约化、现代化的方向发展，走出一条集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。如果说没有农村的小康就没有中国的小康，那么没有新型城镇化也就没有中国的现代化。新型城镇化的本质是产业人口聚集，其特征是“以空间换财富、以空间换速度、以空间换资源、以空间换生态”。通过聚集产生较高的经济、社会、文化要素的配置效率，不断推动经济规模的扩张、不断带动经济结构的优化、不断创新发展方式，使城市成为经济发展和社会进步的综合体现。

二、新型城镇化面临的突出问题与挑战

（一）体制落后，规划混乱。观念制约和体制制约依然严重。城乡二元结构制约新型城镇化：一是计划经济下的户籍制度阻碍农民市民化进程，农业转移人口难以在城镇落户，导致城乡差距进一步扩大。二是城乡有别的二元社会保障制度，让流动频繁的农民很难异地报销“新农合”、“新农保”等各种社会保险。规划混乱：一是没有明确的目标和方向，总体规划、分区规划、专项规划等统筹衔接不够，难以形成布局科学合理的城镇体系和空间格局。二是群众对城乡规划了解不够，支持力度不大，规划实施刚性不足。三是存在以权代规现象，一个领导一种做法，换一任领导就换一套规划，城建项目不断推倒重来，造成严重的资源与资金浪费。四是不注重特色设计，城镇与城镇之间、城镇与乡村之间分工协调机制尚未形成，人口、产业聚集能力较弱。

（二）观念错位，土地城镇化快于人口城镇化。首先，把城镇化理解为房地产化，认为城镇化建设就是基础设施建设加房地产开发。其次，由于房地产市场的快速发展使得一些地区盲目追逐市场利益，以“摊大饼”的方式无限外延扩张，造成了耕地资源的过度占用。对一些破旧房屋的延迟开发也造成了大量土地资源的浪费。其次，城镇化过程中有些地方政府盲目追求政绩，往往会造成城市的过度建设和重复建设，而对于城市土地的过度工业化开发也使得城市绿地面积减少，加剧了城市生态环境的恶化。最后，土地的过度资本化发展使得推高了我国一线城市的房价，造就了一些二线城市的产业空洞化，同时，还给政府增加了沉重的债务负担。

（三）小城镇缺乏引导，新型城镇化特色培育不足。城镇的聚集度不够，规划建设管理粗放，突出表现在：（1）沿着公路两侧无序蔓延、散乱布局，一些乡镇企业和农民住所也在公路沿线分散布局，形成了“马路经济带”，浪费了大量耕地，破壞了城乡自然生态环境。（2）城镇缺乏必要的功能区分，城镇居民建房仍然沿用农村的单家独院形式，普遍缺乏环境基础设施，水污染严重。（3）城镇缺乏特色，不重视地方特色的塑造，盲目攀比，不断大拆大建，导致大量有价值的、反映本地历史与文化的历史街区和建筑物被拆，城镇特色风貌逐渐消失。（4）城镇的公共服务设施落后，学校、医院、广播电视等设施水平差，文化站、影剧院、体育馆、图书馆、公园等文化娱乐设施十分缺乏，城镇居民的文化素质和观念行为还不适应城市社会的要求。

（四）推进新型城镇化的可持续发展能力不足。当前，一些地区的城镇化出现了“空城”、“鬼城”等的现象，其背后的真正原因是“产业空心化”，缺乏产业的支撑，面临可持续发展能力不足的发展难题。没有产业支撑的城镇化，只有房子的城镇化是走不远的。李克强总理在视察江苏时明确指出，“城镇化要有产业作支撑，实现产城结合，农民进城有就业能创业，生活就会安稳，城镇化就能走得更扎实”。产城发展的结构失衡，没有产业支撑的城镇，居民难以就业甚至无法就业，变成“空城”、“鬼城”。没有城镇化作为基础的产业缺乏人才支撑，难以形成有效竞争力，将导致城镇化与工业化的协调发展处于低水平，缺乏可持续发展能力。

（五）生态污染，文化破坏。第一，工业生产、交通运输和日常生活所消耗的自然资源以及排放废弃物的数量，超过了自然环境的净化能力，生态系统受到严重破坏。第二，开发建设忽视立体交通体系、污水收集管网、城市垃圾处理等市政基础设施，导致交通拥堵、城市内涝、废水排放等“城市病”问题突出。建设过程中不重视历史文化的传承和创新，城镇文化破坏严重，致使大量的历史留存毁掉，文化遗迹消失，城市的历史感消失。2012年住房和城乡建设部与国家文物局联合公布显示：全国119个国家级历史文化名城中，13个名城已无历史文化街区，18个名城仅剩一个历史文化街区，一半以上的历史文化街区已经面目全非。

三、推进新型城镇化建设的实施路径及对策

（一）统一思想，加强认识，积极推进城乡规划工作。在政府和群众中要树立新型城镇化建设“民生为本，实现人口城镇化，民情为基，创造就业良机，民意为魂，共享农地红利”的价值观。通过考察、培训等方式，使参与城镇化建设的人们认识什么是城镇化，如何用市场化推进城镇化，共同研究需要达到的发展目标。因此，城镇化建设才必然能够实现“政府得发展、百姓得实惠、企业得效益”三方共赢的良好愿景。

规划是城市建设的龙头，城镇化建设要科学规划，合理布局，整体推进。要坚持三个原则：一是“统一规划，合理布局，因地制宜，各具特色，保护耕地，优化环境，综合开发，配套建设”的原则，规划要坚持长期不变。二是突出配套基础设施的原则。对防洪、道路、给排水、供电、通信、园林绿化、消除、商贸金融、科教文卫体等设施要统一规划，一步到位，完善配套，促进基础设施建设良性循环。三是农村城镇化设计高标准原则。设计要体现地方风格、时代风貌和可持续发展。对主要的商业区、街道、重点功能小区的建筑、园林景观等要实行规划控制，重点工程要坚持执行规划方案，规划要体现以自然为本的原则。

（二）遵循规律，积极稳妥，走中国特色科学发展的新型城镇化道路。新型城镇化要立足时代发展，因地制宜，实事求是、尊重规律，循序渐进，不要搞行政命令，不要作为硬任务，不要揠苗助长一哄而上。新型城镇化的核心是以人为本，关键要提升质量。新型城镇化是科学有序、积极稳妥的发展过程。既要积极，又要稳妥，更要扎实，方向要明，步子要稳，措施要实。要处理好政府与市场的关系，把市场的“无形之手”用够，政府的“有形之手”用好。处理好城乡关系，绝不能非法剥夺农村土地，损害农民利益。要形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。要处理好新型城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化的关系。要坚持群众主体地位，尊重群众意愿，维护好、实现好群众的知情权、参与权、决策权和监督权，使人民群众更好地分享新型城镇化成果。

（三）完善相关政策，统筹推进户籍制度改革。把符合落户条件的农业转移人口逐步转变为城镇居民作为推进新型城镇化的重要任务，要坚持以体制改革和机制创新为突破口，根据各地的经济水平、综合承载能力、在总结经验、完善制度的基础上循序渐进。要充分尊重农民在进城或留乡问题上的自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益。坚持因地制宜，分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城镇居民。对暂时不具备在城镇落户条件的农民工，要改善公共服务，加强权益保护。以流入地全日制公办中小学为主，保证农民工随迁子女平等接受义务教育，并做好与高中阶段教育的衔接。将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老和医疗保险。

（四）强化产业支撑，增强新型城镇化的可持续发展能力。在推进新型城镇化的过程中，必须做到一手抓城镇建设，一手抓产业发展。产业发展是新型城镇化的助推器，只有不断强化产业在新型城镇化中的支撑作用，才能创造新型城镇化的现实基础和内在动力。要充分发展现有的比较优势产业，吸引和留住人才，使新型城镇化与产业发展形成相互发展。改善经营环境，消除发展瓶颈，迅速本地区将具有比较优势的产业发展成为具有竞争优势产业和当地特色产业。突出就业导向，建立农民工基本培训补贴制度，推进农民工培训资金全市统一，牢牢坚持产业为基，就业为本，生计为先，以城镇集聚的产业规模和提供的就业岗位来决定农业劳动力向城镇转移的进程。根据城市资源禀赋，培育各具特色的城市产业體系，要把推进工业化、发展产业摆在突出位置，通过二、三产业的发展促进劳动者就业，带动人口向城镇集中。要着力提高服务业比重，增强城市创新能力，营造良好就业和生活环境。

（五）走城市土地集约化发展道路，为新型城镇化发展提供投融资支持。走城市土地集约化发展道路，最大程度上提高土地的利用效率。地方政府应做好对基本农田以及城市土地的规划保护工作，遏制城市规模的盲目扩张以及对基本农田的过度占用。注重城市的民生基础设施建设和城市的生态建设，提高城市整体的社会效益，遏制当前房地产价格不断攀升的势头。构建多元投资体系，首先，发挥财政、银行、信托、民间资本等各方面的融资力量，构建多元投资体系。其次，在新型城镇化建设中，政府应转变自身职能，尽量减少直接进入基础设施建设。最后，探索创新融资模式，各地应发挥自己具有优势的特色产业和新型经济，发挥资源禀赋的优势，吸引多方融资，推动地方新型城镇化发展。

（六）生态宜居，文化中心。第一，构建行之有效的污染防治体系、自然生态体系和人居环境体系，建设生态城镇、花园城镇和低碳城镇。第二，完善公共文化服务体系，加强文化基础设施投入和科技支撑能力建设，打造具有特色的城市文化地标性建筑或建筑群落、街区，规划专业博物馆、社区图书馆、文化馆、影剧院等公共文化设施。第三，突出文化培育，提高城镇居民综合文化素质。一是充分利用各类教育阵地，大力普及文明礼仪规范和各种现代知识，帮助农民向居民转变，逐步形成科学文明的生活方式，促进城镇文明程度的提高；二是根据各地实际情况，提出“居民行为规范”、“居民道德规范”等居民行为准则来规范居民的行为，建立统一、协调、高效、合理的城镇管理体制，提高城镇管理水平。

【参考文献】

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[3]李爱民.我国新型城镇化面临的突出问题与建议[J].城市发展研究，2013（07）

[4]李克强，协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择[J].行政管理改革，2012（11）