枢纽型社会组织功能的再思考——基于社会资本理论的视角

陈宇，谭康林

（汕头大学法学院，广东汕头　515063）

枢纽型社会组织功能的再思考
——基于社会资本理论的视角

陈宇，谭康林

（汕头大学法学院，广东汕头515063）

枢纽型社会组织作为社会组织管理创新的亮点成为公共管理实践与理论研究的焦点，但其在推动社会组织发展、提供社会支持、构建社会网络等方面的优势并没有显露。从社会资本的角度来看，枢纽型社会组织的价值主要体现在促进社会共同体的形成、增强社会的主体性和提供有效的社会支持。构建开放性的社会组织网络，通过充分的互动促进社会组织间的信任，以及建立规范形成互惠共赢，是枢纽型社会组织成为具有本土特色制度建构的有效途径。

枢纽型社会组织；政府；社会管理；社会资本理论

社会建设已经成为政府施政的重要理念。近年来，各地以“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”为指导方针，降低社会组织的准入门槛，大胆尝试社会管理创新，其中又以构建枢纽型社会组织的实践最令人关注。枢纽型社会组织的出现代表了政府对于社会组织管理的新思维，虽然在实际运作中取得了一些成效，但其潜力并没有真正彰显。本研究对北京市枢纽型社会组织的实践效果进行分析，进而从社会资本理论的角度对枢纽型社会组织的功能建构进行梳理，尝试为枢纽型社会组织的发展提供一个较为清晰的路径。

一、枢纽型社会组织的现状及其困境

目前，枢纽型社会组织建构缺乏中央层面的顶层设计，其制度动力主要来自于地方政府对社会组织管理模式的改革。枢纽型社会组织发端于上海，但真正引发关注的是北京市的实践，随后成都、南京、广东等地都进行了有益的探索。

（一）枢纽型社会组织的地方实践

北京、上海和广东三地对枢纽型社会组织的建构较具代表性。北京市的《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》，把枢纽型社会组织界定为“由负责社会建设的有关部门认定，对同类别、同性质、同领域社会组织进行联系、服务和管理，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织”。上海的实践主要以静安区为代表，通过成立社会组织联合会的形式，发挥其在社会组织管理、发展和服务中的重要作用。广东省于2011年底提出构建枢纽型社会组织工作体系，次年底发布的《关于构建枢纽型组织体系的意见》中明确：“构建枢纽型组织体系，是指发挥工会、共青团、妇联等人民团体联系群众的体制优势和人才优势的同时，在竞争中培育发展一批枢纽型组织，协同相关社会组织参与社会服务，形成既有竞争又有合作的社会组织管理体系。”

三地的实践在枢纽型社会组织的界定上大体相同，是指以促进社会组织发展为目的，由政府指定或牵头组建的，对同类别、同性质、同领域内其他社会组织进行管理或者服务的社会组织，它们有以下几个特征：一是资格授权的权威性，指枢纽型社会组织是经权威部门授权而拥有相应的资格；二是资格的排他性，往往在同类别、同性质、同领域内只有一个枢纽型社会组织；三是利益和资源的整合性，枢纽型社会组织是沟通和联系体制内权力部门与体制外社会组织的主要渠道，由于其承上启下的连接地位，对社会资源的配置与利益的聚合有重要的影响力。

但是，三地在实际操作上又各有侧重。北京在现有的社会组织双重管理体制下，划分工作领域，把绝大多数社会组织的业务主管责任委托给体制内的人民团体或者与政府紧密相关的社会组织，着重体现了这些组织的政治性与管理性。而上海则倾向于在基层设立枢纽型组织，对辖区内的社会组织进行管理与服务，体现了地域性和服务性原则。广东省由于率先改革社会组织管理的“双重管理”体制，在实践上走得更远，在强调枢纽型社会组织间的竞争关系的同时，将枢纽型社会组织的核心功能定位为协同相关社会组织参与社会服务，其管控的色彩最为淡化。

（二）枢纽型社会组织的困境及其原因分析

不可否认，枢纽型社会组织的出现具有积极的意义，标志着政府社会管理理念发生了根本性的变化，从限制社会组织生长转变为积极促进特定类型社会组织的发展，并为其提供制度资源与物质资源，有利于社会组织的繁荣。同时，体制内的工青妇等群团组织作为枢纽型组织体系构建的重要力量，新的身份在一定程度上促进这些组织自身的改革发展。

经历了将近四年的发展，应该如何来评估枢纽型社会组织的绩效？在社会管理与社会建设总的框架下考量枢纽型社会组织的作用，并解读北京、上海和广东等地关于枢纽型社会组织的政策内容，其主要作用大体可以概括如下：一是完善对社会组织的管理，增强社会活力；二是培育新兴社会组织和支持现有社会组织的发展；三是引导、整合和代表社会组织诉求。根据这些政策目标，笔者认为考察枢纽型社会组织的作用，可以从以下三个指标来检验其功能的发挥，既社会组织发展状况及其趋势、社会组织汲取制度资源的水平和社会网络的构建质量。

社会组织发展状况能总体上体现一个地区社会组织的数量，而社会组织的数量又很大程度上决定了当地的社会活力。枢纽型社会组织是社会组织成立和登记制度改革的一项配套措施，新增社会组织数量的多寡在很大程度上检验了枢纽型社会组织的作用。而社会组织发展趋势可以从纵向的时间轴对比显示枢纽型社会组织出现后是否对社会组织数量产生直接影响。

社会组织汲取制度资源的水平这一指标考察的是政府通过转变职能，以购买社会组织服务的方式为社会组织提供财政资助的力度和水平。在欧美等社会组织发达的国家，社会组织的经济收入除了社会捐赠、会员会费之外，很大部分来自政府用于购买社会组织服务的财政投入。根据政策的设置，枢纽型社会组织在一定程度上成为政府转移职能，购买社会组织服务的一个中转或者平台，因此社会组织从体制内汲取资源的水平也是检验枢纽型社会组织绩效的一个重要指标。

社会网络的构建质量，关注的是枢纽型社会组织与其他社会组织之间的关系，以及它们之间的互动程度。枢纽型社会组织对同类别、同性质、同领域社会组织进行联系、服务和管理，与其他社会组织关系的亲疏，决定了它是否能够引导、整合和代表其他社会组织诉求，也关系着枢纽型社会组织是否能够发挥桥梁纽带作用，带领社会组织参与社会建设的政策初衷。

学界对北京市的枢纽型社会组织的研究较为深入，且其实践的时间也较长，因此资料相对丰富，本文结合上面的三个指标，以北京市枢纽型社会组织为例，对枢纽型社会组织发展状况进行考察。

根据上面图表显示的数据，从纵向的比较看，启动枢纽型社会组织建设后，北京辖区内的社会组织数量虽然有几个年度的增速略微超过全国的增长速度，但是从总体的增长速度来看与全国的增速基本持平，并未显示出枢纽型社会组织的制度优势。从横向的比较看，北京市各年度社会组织的发展也较为平滑，可以说枢纽型社会组织的出现并未对社会组织数这一变量产生明显的正向影响。

表1 2007-2012年全国社会组织发展情况单位：万家

表2 2007-2012年北京市社会组织发展情况单位：个

图1 2007-2012年全国、北京市社会组织数量增长比例曲线图

就社会组织通过枢纽型社会组织获得支持水平看，2010-2012年，北京市级财政用社会建设专项资金购买社会组织服务，累计近2亿元，2013年该项预算是8000万元，［1］如果按照全市7000多家社会组织计算，每年每家社会组织平均获得的资金资助约10000元。如果将备案的社区社会组织与没有登记、没有备案的“草根”组织计入，平均可获得资助的金额更少。2009年，北京市社会组织年总收入133.71亿元，［2］到2012年，这个数据达到340.9亿元，［3］相比之下，北京市政府通过购买社会组织服务的金额只是占到该市社会组织年总收入极少的一部分，可以说通过枢纽型社会组织这一平台对社会组织进行财政支持的力度还是很小。

对照社会网络的构建质量这一指标，从社会组织的角度看，它们对于枢纽型社会组织的态度更多的处于一种观望的态度，心存疑虑。例如，有媒体开展的“关于北京地区民间组织向枢纽型组织注册申请的小型调查”结果显示，接受调查的社会组织对枢纽型社会组织的政策都有所认知，但有意愿向其申请注册的却寥寥无几，可见枢纽型社会组织在社会组织中的信任度还不高。［4］从枢纽型社会组织自身来看，有些“枢纽型社会组织并不是非常乐意担任这种角色，只是碍于上级政府的任命才不得不勉为其难地接受。”［5］而且，“枢纽型组织认证前与认证后，组织能力并无多大实质提升，组织结构也无多大实质改变，联系同类社会组织的多寡象征意义大于实际意义。”［6］另外，枢纽型社会组织之间缺乏竞争，而竞争本身就是一种互动，缺乏互动的社会网络本身难以发挥实质的作用。

上面的数据和例子虽不足以全面概括枢纽型社会组织的发展状况，但是为我们提供了一个基本的图景。迄今为止，枢纽型社会组织并没有带来社会组织大发展，更没有促使社会格局的深刻变化。是什么造成这个局面呢？本文认为，正是因为没有很好地厘清枢纽型社会组织发挥什么样的功能，以及如何发挥这些功能这两个关键问题，致使其现实的运作不太理想。从政策文本的解读来看，枢纽型社会组织被赋予了多项功能，例如政治联系的桥梁纽带、社会组织间合作的平台、提供集约管理与服务、制定自律公约与服务标准、代表诉求、强化品牌、推动合作与优势互补等职能。但是，群团组织传统工作方式的路径依赖性以及对社会控制的强调，致使枢纽型社会组织管理控制类职能比重太大，而建构性、协调性、连接性和支持性的职能弱化。其次，枢纽型社会组织也开展代办社会保障业务，注册申报方面的集约服务，但这些服务在很大程度上是政府行为的一种延伸，难以体现枢纽型组织的特色。此外，枢纽型组织在其他社会组织的心目中认可度不高，存在合法性的危机。北京的实践就是因为太过强调枢纽型社会组织的管理职能，致使其职能趋向弱化和单一，从而制约对社会建设的贡献。

同时，理论界对于枢纽型社会组织的讨论主要集中在枢纽型社会组织对于转变政府职能、提升社会组织能力、培育社会自治水平等方面的意义以及相关政策产生的背景及成效上，缺乏相对完善的理论建构；更多的是对实然状态的解读，缺少对应然情况的分析，为实践提供的理论支撑明显不足。

如何发挥枢纽型社会组织的作用，不仅仅是实现培育社会组织发展、增强社会活力和凝聚力、促进政府与社会良性互动的政策目标的关键，也事关组织自身的兴衰成败。本文以社会资本理论为框架，就枢纽型社会组织发挥什么样的作用及如何发挥作用提出一些浅见。

二、社会资本视角下的枢纽型社会组织

（一）社会资本与枢纽型社会组织

社会资本理论从上个世纪70年代开始出现，经过学者的不断阐释在90年代逐渐完善与兴盛，并成为过去20年学界争论最多的理论。社会资本理论将经济学的资本概念引入社会学的研究，从学科交叉的角度，用全新的眼光审视影响组织、个人发展以及国家、社会建构的诸多非物质性因素。

从最广泛的意义上说，社会资本具有资本的属性，是一种稀缺资源，它能够发挥效益，降低主体的行动成本，从而促进目标的实现。科尔曼从社会资本的功能角度阐释：“社会资本是生产性的，是否拥有社会资本，决定了人们是否可能实现某些既定目标”。［7］普特南从社会组织的角度入手，认为：“社会资本指的是社会组织的特征，诸如信任、规范和网络，它能够促进合作行为来提高社会效率。”［8］199福山从社会资本附着的主体分析来理解社会资本：“社会资本是由社会或社会的一部分普遍信任所产生的一种力量。它不仅体现在家庭这种最小、最基本的社会群体中，还体现在国家这个最大的群体中，其他群体同样体现这种资本。”［9］社会资本本身具有很大的包容性，学者们对其定义众说纷纭，由此影响到社会资本的具体内容和构成，不过以下几个方面是大部分学者所认可的社会资本的表现形式：网络、权威、信任、规范、互惠及参与。总之，社会资本具有资本的属性，是一种稀缺资源，它能够发挥效益，降低主体的行动成本，从而促进目标的实现。社会资本理论拓展了社会科学的领域和分析视角，把信任、规范、参与等人文的、非物质的价值判断纳入了分析框架，让人们意识到经济、政治等因素之外的非制度性、非物质性和非政治性的文化自身对于社会发展和进步的重要性，把这些积极的社会能力放在资本更广义的讨论框架中，“使决策者把注意力集中在解决社会问题成本更低的非经济方法上”。［10］

社会资本与枢纽型社会组织具有天然的契合性。首先，根据普特南的经典定义，社会资本体现了社会组织的特征，枢纽型社会组织作为社会组织的一种类型，可以增进社会资本的供给。其次，枢纽一词本身就是一个网络性的概念，指的是事物相互联系的中心环节。根据枢纽型社会组织的性质，其必然处于政治网络、资源网络、社会网络和信息网络的中心环节和重要节点。因此，有“枢纽”就必然有其所处的社会网络，有社会网络就有社会资本的存在。最后，各地政策文件对于枢纽型社会组织的功能定位，也体现了促进社会资本投资的初衷。例如，北京市的相关政策文件就明确规定了枢纽型组织的功能具有政治联系上的桥梁纽带、引领和聚合其他社会组织开展社会服务、开展集约管理与服务、制定自律公约与服务标准，这些职能是网络、信任、规范、互惠及参与等各种社会资本表现形式的具体体现。可以说，不管是枢纽型社会组织的特征还是政府的政策定位都决定其必将凝聚和供给更多的社会资本。

（二）枢纽型社会组织的基本功能

社会资本作为资本的一种类型，效用是最重要特性。从社会资本理论审视枢纽型社会组织，有以下三个基本的价值。

1.促进社会共同体的形成。普特南、波茨等学者认为，社会资本“包括所有的有利于以共同收益为目的的集体行动的规范和网络，”［11］这意味着社会资本发挥了社会整合、社会控制的作用。社会资本概念有着西方世界的特定背景，是针对个人原子化状态背离了原有的社会道德体系，共同体的生活及体验日益衰落的状况提出的。因此，社会资本体现了一种社会共同体的理念，是沟通个人与制度，平衡个体经济理性与共同追求的中介。然而这一概念在我国也具有适用性。当下的中国，思想日趋多元化，利益分化明显，各种社会矛盾多发易发，社会建设理念的提出正是对这种时代背景的回应。枢纽型社会组织的构建可以通过投资社会资本的方式，来凝聚、整合、表达各方面的利益诉求，通过非正式、非物质的方式弥合社会裂缝，整合不同背景和价值观的人们，促进社会成员参与，形成宽容、互惠、合作、协商的社会规范，化解社会的不满以及戾气，最终达成彼此信任的共同体。

2.增强社会的主体性。社会资本的最基本、最简单的含义就是社会的资本，体现了社会在社会-国家的二元架构中的主体性作用。社会资本理论在于其研究范式注重的是社会中的网络、信任、参与、互惠等非正式、非物质和非经济的因素，有别于以往以制度、经济等因素为核心的研究范式。正是强调这些非正式、非物质和非经济因素对经济社会发展的重要意义，从理论和实践上降低了对国家权力的依赖，强调了社会自身的发展逻辑。普特南在其代表作《使民主运转起来》一书对意大利南部和北部经济现代化程度及制度绩效两方面进行深入的研究之后，提出了社会自身的内在关系对于一个地区乃至一个国家经济不断繁荣、制度持续良性发展具有深远影响的论断，为社会-国家的二元研究架构增加了新的注脚，为遏制国家的制度性权力对于社会的过分渗透提供充足的论证。他认为网络、信任、互惠能够增进群体中的团结与合作，减少机会主义与搭便车的现象，为经济的发展提供了道德基础，减少社会主体的交易成本，有效提高市场效率；另一方面，在一个社会资本充沛的社会里，成员更趋向于彼此的信任，也就产生了更为频繁的合作而不是猜疑与对抗，这种充满了宽容、团结与合作等公共精神的社会也有益于政府对国家和社会的治理，并能够显著提升制度绩效。社会资本作为公共用品，它的供给是通过网络、信任以及互惠等社会自身形式来不断累加的，而制度性的权力如果不是顺应了社会自身的发展规律来运行，往往会减少甚至消解了社会资本的供给。枢纽型社会组织的理念是在转变政府职能、实现政社分开、管办分离、建设小政府、大社会的政策背景下提出的。由此，枢纽型社会组织体系建设就必然体现社会资本强化社会自主性、促进社会与政府边界的明晰、促进社会自我良性发展等功能。

3.提供有效的社会支持。社会支持是指个体或者组织从社会网络中得到的来自其他主体的各种形式的帮助，有物质性的支持，也包括精神层面和人力资源方面的支持。社会资本以互惠、信任、参与等表现形式，为网络中的主体提供了诸多有形的和无形的支持。对于个人或组织来说，社会资本最直接的效用就表现为获得社会支持。随着社会组织的不断壮大和发展，各国普遍出现了支持型社会组织，它是指“专门为其他社会组织提供服务和支持的社会组织，它们的目标和宗旨是服务于其他民间组织，是其他社会组织的网络平台。”［12］目前，我国支持型社会组织发展总体滞后，而现有的制度很难为社会组织的发展提供专业的经济支持、组织支持以及人才支持，从总体上影响了我国社会组织的发展。从枢纽型社会组织对于新兴社会组织的孵化，对于已有社会组织的服务，以及推动组织间的互利共赢等政策设定来看，枢纽型社会组织属于具有本土特色的支持型社会组织。它的出现在一定程度上弥补了我国社会组织整体发展的不足，促进了社会组织间的分工与合作，提升了社会建设的效率。所以，提供有效的社会支持是枢纽型组织的价值所在。

（三）增加社会资本供给的建议

要真正发挥枢纽型社会组织的作用，就要激活社会资本存量，并扩大其增量。北京市枢纽型社会组织的相关政策充分体现社会资本的基本功能，也取得了一定的成果。但是，其主导思想未能真正体现投资社会资本的思路，社会控制与社会管理的痕迹过于明显，因此并未带来社会建设的实质性变化。要真正发挥枢纽型组织的作用，就必须从社会资本理论的角度出发，改变现在过分强调枢纽型社会组织的管理功能，着重发挥其构建网络、促进信任、制定规范、形成参与互惠等方面的功能。

1.构建开放性的社会组织网络，形成连接性社会资本。社会网络是指镶嵌于社会结构之中的人与人、组织与组织以及个人与组织之间关系构成的复杂网络。社会网络是枢纽型社会组织赖以存在的基础，如何编织网络以及网络的性质与稠密度也决定了枢纽型社会组织绩效的水平和质量。当然，并不是说网络越宽广，其作用发挥就越是突出，网络的广度对枢纽型社会组织来说也存在着边际递减的效益，所以枢纽型社会组织要把握好一个度。

社会资本可以分为连接性社会资本与黏合性社会资本，前者“眼光向外看，包容各个社会阶层的成员”，后者“以关注自身为重点，倾向于强调的小团体的地位”。［13］连接性社会资本呈现开放的状态，可以产生更加广泛的互惠，是一种正外部效应的社会资本；而黏合性社会资本则是封闭性的，会使人局限在自己的小圈子里，对外界产生抵御，负面作用比较普遍，更多形成的是负外部效应的社会资本。黏合性社会资本正是制约我国社会成长的重要因素，传统的人情社会，更倾向于形成以血缘、地缘与业缘等关系缔结的社会网络，这种社会资本容易形成小圈子、排斥圈外人，并更多地体现为“私人资本”，而不是健康的组织联系，在大多数情况下，它为“拉关系、走后门”一类投机行为提供了便利条件。所以，黏合性社会资本消解了制度以及法律的权威，由此引发了腐败以及对公共事务的淡漠。枢纽型社会组织所要投资的是连接性的社会资本，以开放、健康的姿态吸纳更多的社会组织，汇聚更多社会组织的力量推动社会建设，形成建立在现代公民权利义务基础上的正外部性社会资本，从而推动社会的进步。

2.通过充分的互动，促进社会组织间的信任。社会资本的产生与发展的前提之一是社会主体间反复的博弈与互动。而信任不仅是社会资本的组成部分或表现形式，还是其发生的前提条件。正如福山所说：“社会资本是由社会或者社会的一部分中的普遍信任中产生的一种力量。”［9］对于枢纽型社会组织来说，互动与信任是相辅相成的，持续不断的互动是信任发生的条件，而信任则进一步增加社会组织间的互动。所以，枢纽型社会组织要重视与其他社会组织发展能够增进彼此信任的正式与非正式、制度与非制度性的联系与合作，在主动的不断的磨合与互动中汇聚社会资本。同时，要在自己所在的这个网络中推动其他社会组织间的互动与信任，形成共同的价值理念、信仰以及行为范式，使社会资本良性循环与发展。

3.建立组织间的规范，形成互惠共赢的局面。规范是社会主体之间为了实现集体行动的目的，而达成的正式或者非正式的契约。规范的功能在于使主体对他人的行为有更为清晰的预期，避免“囚徒困境”带来的零和博弈，限制个体的投机行为，从而增进个体间的合作。社会资本意义上的规范并不是制度意义上的规则，没有强制力作为执行的后盾，而是依靠长期合作所形成的信任以及道德约束保证其施行。互惠，根据普特南的理论，不是合作者“同时交换价值相等的东西”式的“均衡互惠”，而是“现在己予人、将来人予己”的“普遍均衡。”［8］202枢纽型社会组织能够推动社会网络中互惠规范的确立并得到有效的施行，不仅可以促成本网络系统内主体的行动绩效，更能够在整个社会中形成良好的合作氛围。目前的政策对此都有较为详细的规划，例如广东省提出枢纽型社会组织要制定自律公约与服务标准，强化品牌效应，推动项目合作与优势互补。因此，形成互惠规范是塑造更具效益的社会资本，形成更有生命力的枢纽型社会组织的必然选择。

三、结语：是权宜之计，还是制度建构

对于枢纽型社会组织的未来，各方人士提出了批评，有认为是“社会建设的过渡阶段”［14］，有的认为其衍生了科层化［6］，有的则认为对社会组织来说又多出一个“婆婆”［5］。上文关于北京市枢纽型组织实践的分析，也在一定程度上佐证了这些批评。可见枢纽型社会组织的发展道路确实荆棘丛生。

那么，枢纽型社会组织是一种权宜之计，还是能够依托本土资源成为行之长远的制度建构，就成为实践和理论界必须严肃思考的问题。对一个组织能否存续的考量在于其扮演什么样的角色，发挥什么样的作用。

以社会资本理论的思路建构枢纽型社会组织，为其良性的发展提供了可能。这能够矫正注重制度性管理与控制的倾向，重视发挥枢纽型社会组织凝聚和产生社会资本的作用，从而促进网络、信任、规范以及互惠等非制度性、非物质性因素的增长。枢纽型社会组织所生产的社会资本也是制度运行的润滑剂，可以沟通政府与社会，有利于政府政策的推广和实施，有助于提高制度绩效。社会资本具有扁平化的特征，作为横向的社会资本，体现为伙伴型的多中心治理机制，能够遏制枢纽型社会组织科层化的倾向。

社会资本与其他性质的资本一样具有自我扩张的冲动，能够形成不断累加的良性循环。正如普特南在论述两种社会均衡理论时指出：“社会资本的存量，如信任、规范和网络，往往具有自我增强性和可积累性。”［8］208同时，社会资本的聚集是极为缓慢的过程，需要从量变到质变的过程，不可能靠权力的推动一蹴而就。我们应以长远发展的目光看待枢纽型社会组织的建构。所以，一旦枢纽型社会组织能够持续不断供给正外部效应的社会资本，而各方主体也能够以长远的目光与理性的态度促使社会资本形成自身良性循环的均衡，其发展就很有可能成为具有本土特色的制度建构，而不是过渡之举、权宜之计。

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（责任编辑：汪小珍）

C936

A

1001-4225（2015）01-0077-06

2013-12-30

陈宇（1979-），男，广东汕头人，汕头大学法学院硕士研究生，广东省汕头市总工会职员；谭康林（1973-），女，山东青岛人，公共管理学博士，汕头大学法学院讲师。

广东省哲学社会科学“十二五”规划项目（GD12XGL24）；汕头大学文科基金项目（110-07404813）