法人治理：公共图书馆治理转型的制度设计——基于行政型到社会型的社会组织治理转型视角

王天泥

（辽宁省图书馆 辽宁 沈阳 110015）

法人治理：公共图书馆治理转型的制度设计

——基于行政型到社会型的社会组织治理转型视角

王天泥

（辽宁省图书馆 辽宁 沈阳 110015）

公共图书馆实行法人治理，是响应党的十八届三中全会号召，创新管理机制，满足公众日益增长的文化需求的全新课题，也是实现图书馆从行政型治理到社会型治理转型的制度设计。文章基于社会组织的治理转型视角，结合我国公共图书馆法人治理的结构设计实践，分析了我国公共图书馆法人治理结构设计存在的问题，最后探讨了立法保障、各方关系、组织架构、运行机制等法人治理结构设计的关键因素。

公共图书馆；法人治理；理事会；治理转型；行政治理；社会治理

1 引言

目前，我国社会正处在一个从传统走向现代的全面转型发展阶段，且为了应对全球经济一体化、信息公开化、数据价值化等发展带来的挑战，经济、政治和社会生活等正经历着一场艰难的变革与转型，“工业4.0”、“服务型政府”、“万众创新”以及“互联网+”等虽然目前被认定为只是一些反映人们思想意识、信息行为的热门词汇，但也描述了当前各个领域的社会发展形态与变革预期表达，一场社会发展转型的风暴如大数据时代一样，已不期而至且来势迅猛。

尽管过去30余年我国取得了巨大社会发展进步的改革开放走的是一条“非政治化”道路，即通过分权化和市场化，在经济和社会以及日常生活方面划出了政治干预的边界，但传统的社会治理模式并未根本改变，国家依然控制社会，政府依然是“大政府”、“全能政府”，并垄断了大部分的社会资源，其全能主义的治理模式不仅窒息了社会的活力和创造力，还延缓了公民社会的发育和成熟，而且带来了政府职责的“越位、错位、缺位”等一系列问题。为顺应时代的发展和诉求，进行政治体制改革与政府转型已成为新世纪以来我国政府特别是新一届政府的主要议题，十八大报告就鲜明地指出“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。

在全国深化改革工作全面推进的同时，我国文化界也进行了以“促进文化大繁荣、大发展”的改革实践探索，且在发展文化产业、整合省级新闻出版与广播电影电视部门、构建现代公共文化服务体系等一系列行动的基础上，涉及图书馆、文化馆及演艺集团等文化社会组织的顶层治理结构设计也逐渐明朗与清晰，艺术“管”“办”分离、公共图书馆法人治理等社会治理方案与理念相继提出，并成为近年来文化界关注的热门话题。本文基于社会组织的治理转型视角，从现有的公共图书馆法人治理结构制度设计实践入手分析了我国公共图书馆法人治理结构设计存在的问题，重点探讨了立法保障、各方关系、组织架构、运行机制等完善法人治理结构设计的关键因素。

2 我国公共图书馆的法人治理结构设计与实践探索

我国图书馆学者早在本世纪初就在借鉴国外图书馆法人治理结构的基础上，对我国的图书馆治理提出了启示与展望，如2004年黄颖在《图书馆治理的比较制度研究》一文中就在分析研究国外图书馆治理单元、治理制度、治理思想与方法演变等问题的基础上，提出中国图书馆治理变革的政策建议：改革和完善图书馆法人治理结构，逐步推行图书馆委员会制。但我国学者对其的集中关注则是在2013年党的十八届三中全会明确提出“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”以后，主要研究学者为北京大学李国新、华东师范大学金武刚、深圳图书馆肖容梅、黑龙江大学蒋永福等。

为了准确、全面地掌握我国公共图书馆的法人治理结构设计，笔者在研读上述学者研究成果的基础上，也通过网络调研等方式研究了我国开展法人治理工作时期较早、效果较好的深圳图书馆、温州图书馆等实践主体，发现从我国公共图书馆法人治理结构现有的设计类型来看，理事会在成立之初即根据各地政策环境、图书馆发展程度等的不同，明确了自身功能定位，有的以议事决策为主、有的以咨询指导为主、有的以决策监督为主。其主要类型有：

（1）议事决策型理事会。2007年，深圳图书馆被列入广东省深圳市适宜组建理事会的10个事业单位之一，2008年启动了法人治理结构试点工作，拟定了4项相关配套制度，2010年底，正式成立了理事会。理事会被定位为议事与决策机构，负责确定深圳图书馆的发展战略和发展规划，行使重大事项议事权和决策权。

2014年7月，深圳福田区公共图书馆理事会正式成立。通过组建理事会使政府、图书馆、街道、社会人士、读者代表等利益相关方共同参与全区公共图书馆建设，并对全区公共图书馆重大业务事项行使集体议事权、决策权和监督权。同时，借助理事成员的社会影响力促进图书馆与政府、社会和国际的沟通交流，扩大社会影响。

（2）咨询型理事会。2009年，无锡市图书馆作为该市事业单位管理体制改革试点成立了理事会，但由于当时各种因素限制，所以理事会被定位为咨询机构，主要行使政策咨询、业务指导、行业协调等职能，没有决策功能，不利于深化改革。目前，正在计划分步向决策监督型理事会过渡。

（3）决策监督型理事会。2012年4月，广州图书馆作为该市第二批事业单位法人治理结构试点单位，开始理事会筹建工作。2012年7月，广州图书馆正式成立了理事会，理事会被定位为决策机构和监督机构，负责向举办单位报告工作。理事会每半年召开一次定期会议，并视需要召开不定期会议。

2014年2月，温州市图书馆作为该省文化厅确定的法人治理试点单位积极开展筹备工作，面向全省公开招聘社会理事，引起公众的热烈参与和媒体的广泛关注。2014年6月，温州市图书馆理事会正式成立，被定位为决策机构和监督机构，享有图书馆建设发展规划、重大项目、重要服务、大项经费开支、薪酬分配等事项的决策权，当决策失误时，须追究投赞成票理事的相应责任，以提高决策正确率。另外要定期向主管局报告工作，重大事项必须报告。

（4）决策型理事会。2013年12月，成都市成华区图书馆根据分类推进事业单位改革的总体要求，立足该区实际，同时成立了理事会和监事会，理事会被定位为决策机构，以稳妥推进图书馆法人治理结构建设试点工作。

2014年11月，南京图书馆理事会、监事会正式成立，理事会的职责主要包括：审议战略发展规划、审定年度工作计划、审议重大财务事项等。南京图书馆法人治理结构建立后，将形成理事会决策、管理层执行、监事会监督、党委会保障的“四位一体”管理体制，以充分发挥社会力量、调动社会资源创新服务方式，提升服务效能。

3 基于社会组织治理转型视角的公共图书馆法人治理结构设计分析

目前，公共图书馆法人治理如同其他社会组织从行政型管理向社会型管理转型中的顶层结构设计一样，是一项新生事物，目前的实践与设计虽然借鉴并结合了国内外业界的成功经验与有益实践，取得了阶段性成效，如：理顺政事关系、拓宽决策视野、优化资源配置、完善监督机制等，但从社会组织治理转型的视角分析，其还存在一些不足：一是法人地位尚未完全落实。虽然试点图书馆都组建了理事会，但其角色定位主要是议事机构、监督机构、咨询机构等，其最重要的决策权却未在相关文件或公开报道中予以体现，未能充分行使；文化主管部门未将图书馆的发展规划、财务管理、人事任免等重要职责完全移交给理事会，使其无法真正履行决策和监督职能，不利于管理效率的提高。二是配套衔接制度有待完善。改革是一项系统工程，涉及人事、财政、管理等方方面面，如果没有系统方案和配套制度，图书馆法人治理结构改革只能成为空谈。为了切实可行地推进改革，需要中央统一部署，颁布并实施人事教育、财政税收、养老保险等配套衔接制度。三是专业委员会尚未设立。虽然图书馆选举的理事都是在社会、经济、文化、教育等领域较有成就的知名人士，但其也无法仅仅凭借个人的知识和技能完成图书馆在人力、财务、审计等各方面的发展决策，因此，可设立专业委员会协助理事会更加深入地开展工作，并做出科学合理的决策。四是社会理事参与动力不足。一方面由于理事属于不授薪的社会公益职位，且可能会面临决策失误带来不利影响的风险，因而参与图书馆发展决策的积极性不高，需要想办法提升理事的社会地位，并激发其履职热忱；另一方面由于缺乏有效的社会力量、社会资本投入机制，大型公司代表并未加入理事会，不利于建立多元的资金来源渠道。

4 基于社会组织治理转型视角的公共图书馆法人治理结构设计的关键影响因素

公共图书馆不仅是建立公共文化服务体系的主要组成部分，还是文化体制改革的实践探索者，从社会管理和广义的社会组织定义角度来看，公共图书馆也属于社会治理的主体对象——社会组织，因此尽管我国对其依托社会治理的主要形式——理事会制度有了一定的理论研究与实践探索，但对其制度设计的合理性与科学性，在治理方式上除需摆脱传统的行政型治理方式外，在理论研究上也需结合图书馆学研究和图书馆界实践的范畴，基于社会治理视角，通过对公共图书馆法人治理结构在决策机制、声誉机制、问责机制、信息披露机制以及监督制约机制等方面的梳理，去构建适合我国公共图书馆的法人治理结构（见图1），并试图分析影响这些机制有效运转的关键因素。

4.1 法律保障因素

图1 公共图书馆法人治理结构模型

国外发达国家公共图书馆之所以发展稳定且充满活力，根本原因就是较为重视公共图书馆的法人治理问题，普遍建立了完善的法人治理结构，并从立法的角度为建立法人治理结构提供了明确的法律依据，包括组织架构、人员组成、职责权限、议事规则、各方关系、法律地位等。对于重要的公益服务机构，甚至还专门出台了规范其法人治理结构的法律文件。如美国俄亥俄州图书馆理事会早在1844年就以法定机构存在，其权责义务关系由州法律规定，大大提升了理事会决策的权威性和政策的影响力。然而，我国文化部自2008年将制定公共图书馆法提上日程以来，时至今日，尚未确定一部完整的具有法律效力的公共图书馆基本法，阻碍了公共图书馆的改革创新与顺利发展。目前，虽然一些省市制定了本地公共图书馆管理条例、规章、办法等，但是都没有对法人治理结构的明确界定，因而无法真正建立起由政府主导，实行自律的公共图书馆法人法理结构。因此，应立足国情，选择吸收国外立法的成功经验，尽快出台适合我国的图书馆法，并对实行公共图书馆理事会制度做出明确的法律规定，如明确界定政府与公共图书馆的关系，规定政府应从管文化向办文化转变，不再直接干预图书馆的具体管理活动；明确规定理事会是公共图书馆最高的决策与监督机构，从而使理事会制度有法可依，各司其职，进而保障公共图书馆持续健康发展。

4.2 治理各方的职责关系因素

为进一步推动我国图书馆体制机制创新，建立民主、法治、透明、高效的管理体制，就要理顺政府、图书馆理事会、馆长及其副职、图书馆工作者、社会公众以及其他利益相关者之间相互制衡又相互协调的关系，否则公共图书馆法人治理结构改革将成为空谈。

4.2.1 政府与理事会的关系

政府通过组建图书馆理事会并委任代表进入理事会，变直接管为间接管，移交对图书馆人事、财务的具体管理职责给理事会，委托其在不违背政府意愿的情况下行使自主决策权，但理事会必须按照一定的程序向政府报告工作并接受政府监督；变管微观为管宏观，制定公共图书馆事业发展规划，并对理事会进行政策引导、经费约束、行为监督等，而不直接干预理事会的具体决策行为；变行政管理为法治管理，通过制定法律法规，对理事会的职责权限予以界定，并监管理事会运行。如明确理事会可参与制定图书馆发展战略、任命馆长并对其进行绩效考核、审批图书馆年度财务预决算等。

4.2.2 理事会与管理层的关系

公共图书馆法人治理结构中的管理层由馆长及其副职组成，是理事会决策的执行主体。理事会负责对公共图书馆的财产、事务、经费等进行统筹管理，监督图书馆的运行，并对理事所代表的各方负责，而图书馆管理层是按照理事会决议具体负责馆内日常运营管理。理事会通过理事会章程和理事会会议行使决策权，支持管理层工作，但不直接参与图书馆管理；管理层执行理事会决议，定期向理事会报告工作，接受理事会监督，为理事会工作提供便利和保障。

4.2.3 公共图书馆与读者的关系

公共图书馆作为由政府兴办的公益文化服务机构，应以读者为本推广全民阅读、提供知识服务、开展继续教育等服务工作，以满足读者不断增长的文化需求；读者作为公共图书馆的服务对象，应强化所有者意识，维护自己的合法权益。

4.3 组织架构因素

为建立功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的公共图书馆法人治理结构，以提升服务效能，首先要建立一个具有沟通反馈机制的法人治理结构的组织架构（见图2）。

图2 图书馆法人治理结构的组织架构

4.3.1 决策层——理事会

建立决策层是构建公共图书馆法人治理结构的核心任务。理事会作为决策层的主要组织形式，依法成立，行使图书馆重大决策权和内部监督权，并对政府负责。首先，职责权限。理事会的主要职责集中在宏观层面，不涉及具体的日常工作，主要负责图书馆发展战略规划的确定、管理层负责人的任免、财务预算方案和决算报告的审核评估、图书馆年度工作计划和工作任务等执行情况的评价监督、专业管理委员会的成立及其组成人员的选聘和更换、对管理层执行理事会决议的具体情况的监督等。不过对于关乎图书馆自身发展的重大事项，政府应保留一定程度的最终决策权，以确保公益目标的实现。其次，组成原则。理事会由政府、图书馆管理层、公众等利益相关方的代表组成，以实现分权制衡，体现共同治理。其中，政府代表由政府直接委派、图书馆管理层代表可通过公开竞聘选举、公众代表可由主管部门组织推选。需要注意的是理事会成员结构比例，宜各占1/3，以确保决策的客观、公正、科学、有效。另外，根据图书馆发展需要，理事会下应设立专业管理委员会，如基础业务委员会，包括：资源建设委员会、读者活动委员会、学术研究委员会等；财务管理委员会，包括：预算决算委员会、经费使用委员会、督查内审委员会；人事管理委员会，包括：人才培养委员会、绩效评估委员会、薪酬分配委员会等，为理事会决策提供专业支持和咨询建议。最后，人员管理。关于人员任免问题，基于我国目前党管干部的体制，理事长、理事等人选需按照人事管理权限报有关部门备案或批准后予以任命；关于人员编制问题，理事均属于兼职性质，其在原单位均有相应编制，无需另设编制；关于人员薪酬问题，由于理事属于社会公益职位，无需支付任何薪酬，从而保证了因缺少潜在利益关系的理事决策的公正性。

另外，根据国务院办公厅2011年印发的《关于建立和完善事业单位法人治理结构的指导意见》规定，理事会可作为事业单位的监督机构，监督本单位的运行，并接受政府监管和社会监督。因此，公共图书馆在建立法人治理结构之初即可赋予理事会监督职能，从而保证对管理层和执行层的有效监督。之所以可以由理事会行使监督职能，而不另设监督机构，主要原因有：①利益关系。理事会中多数理事由外部人员担任，他们进入理事会后，可以在重大事项决策时对与图书馆有直接经济利益关系的内部人员进行有效监督，最大限度地避免“内控”现象，这就从客观上减小了通过理事会决议侵犯他方利益的可能性。②权力结构。图书馆理事会决策实行平等的“票决制”，无论理事长还是理事，无论外部理事还是内部理事，每人均有一票，以保护各利益相关方的合法权益，不存在“一方独大”损害他方合法权益的决策情形，理事间可以互相监督。③外部监督。由于公共图书馆具有公益属性，因而公众对其发展决策和运行状况等有知情权，图书馆要及时发布相关信息，这在无形中加大了政府和社会对图书馆理事会和管理层的监督力度。总之，在图书馆法人治理结构建设的过程中，要立足实际、力求精简，避免机构的重复设置。

4.3.2 管理层——馆长及其副职

完善管理层是公共图书馆法人治理结构有效运行的重要保障。管理层由馆长及其副职组成，领导基层工作人员执行理事会决策，接受理事会监督。根据理事会制度的国际通行做法，馆长应由理事会通过公开竞聘的方式遴选、任命、授权，但需按照人事管理权限报有关部门备案或批准。馆长一方面要参与理事会决策，并定期汇报，向理事会负责。一方面要履行日常业务、机构设置、资产分配、人员聘任等具体管理职责，领导馆内人员执行决策。副馆长由馆长提名，由理事会讨论通过，协助馆长开展工作并对馆长负责。

4.3.3 执行层——基层管理人员

作为执行层的主体，基层管理人员是由分布在馆内不同部门的工作人员，通过公开考试选拔程序由馆长确定产生的，负责具体执行理事会决议，协同其他馆员完成图书馆业务工作，并从中总结经验、发现问题，进而提出建议反馈给管理层。如果遇到突发重大事件，为保证信息传递的实效性，基层管理人员也可以直接越级向理事会汇报沟通，以便理事会及时采取应对措施。

4.4 运行机制因素

4.4.1 有效的监督机制

为有效解决所有权和控制权分离所产生的委托代理问题，应建立健全监督机制，从而在制度上保障图书馆的服务质量和服务水平，确保法人治理结构的健康运行。①绩效评估制度。在完善公共图书馆法人治理结构的同时，首先要建立一套科学、合理、公正、透明的绩效评估标准和程序，并将馆长及高级管理人员的履职情况、评价结果、薪酬分配等进行披露，以便理事会履行监督职能和改善日后工作。②年度报告制度。为进一步转变政府职能、改进监管方式，公共图书馆要认真编制能够真实、全面反映上一年度总体运行情况的系统报告，具体内容包括：工作成效、人员结构、财务状况、未来发展等，并交由政府进行保密性审议。③信息披露制度。年度报告的有关内容会在相关部门网站上进行公示，接受广大人民群众的监督，以促使公共图书馆自觉地按照其公益宗旨和业务范围开展工作。除年度报告公示外，图书馆的服务内容、服务标准、政策依据、战略决策等内容的变化也要随时通过馆内展板、门户网站、新闻媒体等向社会公众发布。④诚信建设制度。为加大约束力度，政府相关部门应建立图书馆登记管理诚信制度，对图书馆是否按规定报送并公示年度报告、年度报告是否真实可靠等信息进行记录并公示，同时将图书馆诚信信息提供给财政、审计、人社等部门，形成监管联动机制。

此外，还要通过完善相关法律法规和加强行业政策引导，充分发挥文化主管部门的行业监管职责；通过加强社会各界对图书馆的外部监督作用，保障人民群众平等享受公益文化服务的权益，落实人民群众的主体地位；通过鼓励图书馆学会发挥中介组织职能，实现同行互律；通过倡导图书馆实行自律，逐步形成由理事会、文化主管部门、社会公众、图书馆学会等共同监督的多元监管体系（见图3）。

图3 多元监管体系

4.4.2 灵活的用人机制

在法人治理结构的建设中，公共图书馆作为独立的事业单位法人，缺少了上级主管部门的全权指导和安排，可以自主行使权利，灵活处理事务并寻求多元发展机会，但这也对其管理人员的专业水平、自主创新、谋求发展的能力提出了更高的要求，因此，应建立灵活自主的用人机制，以满足公众需求，提升公共服务水平。第一，理事会层面，规定公开、透明的理事选任程序，一般通过委派、选举、推选等方式以及合法、独立、严格的选聘过程，选出政府代表、图书馆管理者以及社会贤达等作为理事，以确保理事会决策的公正与科学；第二，管理层面，制定统一规范的人员范围、任职资格、产生程序等，实行准入制度，同时引入竞争机制，以确保人才得到重用；第三，执行人员层面，合理设置人员岗位、结构比例、聘用条件等，通过考试选拔招聘馆内工作人员。

4.4.3 合理的激励机制

建立合理高效的激励机制，有利于激发内部活力，做到决策准、指挥灵、执行快、效率高。首先，对于理事会，开展针对新任理事的入职培训，使其了解、熟悉公共图书馆业务活动的方方面面，以避免决策失误带来的不利影响；开展针对其他理事的继续教育，使其不断完善自我，更好地发挥理事作用。同时，应大力宣传理事的社会价值并建立荣誉机制，以激发其履职热忱；建立适宜的企业赞助机制，吸引大型企业代表进入理事会，以完善公共图书馆多元筹资渠道。其次，对于管理层，应当借鉴吸收股份制公司的激励手段，努力营造适合管理者发挥管理才能的开放、公平、和谐的内部环境，在理事会授权的范围内，对于图书馆的发展决策不再干预，真正使他们有职、有责、有权，更有发挥的空间。同时将其薪酬与绩效考核挂钩，借助市场手段对其实施长效激励与约束。最后，对于基层工作人员，要明确各个岗位的权利、责任、义务等，并引入竞争上岗机制，所有人都可以通过竞争挑选适合自己并且喜欢的岗位，使图书馆内部永远充满活力。同时建立公益性导向的图书馆文化氛围，最大限度地调动员工的积极性、主动性和创造性，增强激励机制的运用效力。

5 结语

公共图书馆建立健全法人治理结构，实行理事会制度，是深化文化事业单位体制改革的必经过程，是明确各方关系、协调各方利益的重要手段，还可以补充如听证等监督和治理形式，真正实现公共图书馆从政府管理向社会治理的转型发展。同时，从已有的研究文献来看，学术界存在着将公共图书馆治理等同于公共图书馆政府治理，这无疑会对公共图书馆法人治理研究的科学推进造成研究误区，进而影响到图书馆社会治理的发展与实践。目前我国社会组织的社会治理实现形式——理事会的话语权和决策权均相对有限，其职能依然主要以监督为主，因此，我们相信有关公共图书馆法人治理结构设计的学术研究和实践探索还存在巨大空间，并将随着我国政治体制改革的深入发展而发展。

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Reform of Public Library:From Government to Corporate Governance

It is a new task to reform the public library from government administration to corporate governance so as to satisfy the increasing demand of the people for more cultural service.The author analyzed the problems in the structure design of corporate governance of public library，discussed the key factors for corporate governance，such as related legislation，relations between library and other institutions，organizational structure，and operating mechanism.

public library；corporate governnance；council；governance transition；social governance

G252

A

10.11968/tsygb.1003-6938.2015037

王天泥（1982-），女，辽宁省图书馆馆员。

2015-01-09；责任编辑：魏志鹏