流域区域生态补偿标准实施的对策分析*——以湘江流域为例

李超显

(中共长沙市委党校，湖南 长沙 410004)

在流域区域生态补偿标准实施方面，主要涉及三大问题，即谁来实施、怎么实施、实施效果如何评估和改进等问题。湘江流域作为国家批准成立的长株潭城市群“两型”社会综合配套改革试验区的重点区域，也是国家“十二五”发展规划中提出开展重金属污染治理与修复试点，加快建立生态补偿机制的重点示范区，加强湘江流域区域生态补偿标准实施对策研究，对于全国的流域生态补偿和治理具有重要的借鉴意义。因此，本文以湘江流域为例，从管理体制、政策手段、效果评估等方面对湘江流域区域生态补偿标准实施对策进行分析。

一、深化流域管理体制改革，为湘江流域区域生态补偿标准实施提供体制保障

在生态补偿标准实施时，首先要明确实施主体或管理主体，这涉及到流域管理体制问题。流域是以连续流动的、完整统一的水体及其邻近的陆域共同组成的特定领域和复杂系统，它往往分属于不同的行政区域和部门管辖，流域管理的体制性问题比较突出。由于流域资源利用和环境保护的外部效应和水资源价值运移规律等作用，加上当地政府政绩冲动和地方保护主义，流域区域间利益经常出现矛盾和冲突。从流域主管部门来看，1994年实行分税制后，地方政府税收收入比例急剧下降，但流域管理职责并没有减少，中央政府与地方政府在流域管理方面存在权责不对等问题。从横向看，流域管理还存在“多龙治水”问题，政出多头，争功诿过，相互扯皮，管理绩效大打折扣。就湘江流域而言，应进一步深化流域管理体制改革，为湘江流域区域生态补偿标准实施提供体制保障。

(一)合理界定中央和地方政府管理职能，建立健全湘江流域统分结合的管理体制

按照事权与财权相一致的原则，重新界定中央政府与地方政府在流域管理方面的职能，应强化中央政府对流域，特别是对跨省(直辖市、自治区)流域管理和生态补偿标准实施的职责。在管理方面，主要由环保部等职能部门进行具体实施和管理。当然，如果需要，环保部等职能部门还可以设置派出机构进行垂直管理，不受地方政府的掣肘，这样既能提高流域管理效率，有效解决流域资源开发利用和环境保护建设的外部性问题，又能避免地方保护主义干扰，提高中央实施生态补偿标准的权威性和有效性。在地方，凡是省内跨地市、跨区域的流域管理和生态补偿标准实施，都由省政府负责，可由省环保厅等职能部门具体实施，必要时也可设派出机构进行具体操作。同理，地级市政府及其环保部门也可参照此模式进行管理和实施，对市内跨县、跨区的流域由所在市政府负责管理，市属环保部门等职能机构负责具体实施，逐步建立健全包括各级政府、职能部门及其派出机构在内的中央统一领导，地方分级实施的流域生态补偿标准实施和管理体制。

以湘江流域为例，湘江流域发源于广西兴安县，至岳阳湘阴县汇入洞庭湖，干流河长856km，其中湖南境内670km。流域面积为94660km2，其中湖南境内面积85300km2，流域跨盖广西和湖南两地，属于跨省(自治区)流域。因此，首先应加强国务院及其有关职能部门对湘江流域的管理和生态补偿标准实施的职责，提高权威性和公正性，这样才能超越地方利益干扰，加强协调和统筹，确保湘江流域全流域管理和生态补偿标准实施的实效性。在中央的统一领导和协调下，广西壮族自治区政府和湖南省政府就本辖区内流域分别进行管理，地级市政府也可参照此模式进行管理和实施，逐步建立健全中央统一领导，地方分级实施的湘江流域生态补偿标准实施和管理体制。

(二)深化流域管理体制改革，探索湘江流域管理的大部门体制

现行分地区、分部门的湘江流域管理体制，往往容易出现“多龙治水”问题，而探索建立湘江流域管理的大部门体制是解决该问题的发展方向和有效措施。以湖南省为例，具体可采取两步走策略：第一步，在国家安全委员会和国务院的统一领导下，湖南省政府成立湘江保护协调委员会和湘江重金属污染治理委员会，实行“两个委员会、一套班子”，对湘江流域湖南段进行统一管理，及时研究重大政策、重大项目、重大问题。其职责主要包括：湘江流域保护和重金属污染治理规划的制定与实施；湘江流域保护和重金属污染治理年度工作计划和措施的研究和制定；湘江流域保护和重金属污染治理的联合执法；湘江流域保护和重金属污染治理的综合考评；湘江流域保护和重金属污染治理重大争议的协调处理，以及委员会认为需要统筹协调的其他重大事项。委员会由省政府有关部门、湘江流域设区的市政府组成，委员会主要负责人由省政府主要负责人担任。两个委员会分别设立办公室，负责委员会日常工作，其中湘江保护协调委员会办公室设在省水利厅，省水利厅主要负责人兼任办公室主任。湘江重金属污染防治委员会办公室设在省环保厅，省环保厅主要负责人兼任办公室主任。第二步，在国家安全委员会和国务院的统一领导下，进一步深化流域管理体制改革，加强和充实环保部门职能，成立环保委员会大部门体制(简称环保委)，将包括流域在内的所有环境保护和生态建设方面的职能都纳入环保委，与此相适应，将湘江保护协调委员会和湘江重金属污染治理委员会合并，成立湘江流域管理委员会，对省内湘江流域进行统一管理和协调，负责湘江流域生态补偿标准的统一实施，提高湘江流域环境管理和生态补偿标准实施的效率和效果。

(三)进一步提高湘江流域管理部门的监管能力和权威

目前我国流域管理绩效不高，流域生态补偿标准难以实施的一个重要原因是流域主管部门权威不够，监管能力亟待提高。为此，应进一步提高流域主管部门的级别和层次，提高其监管权威。以湘江流域为例，可进一步加强环保部门职能，提高其层级，探索环保大部门体制，将环保厅改为环保委，把包括流域环境保护在内的所有环境保护职能统归环保委，由环保委统一行使流域管理权和流域生态补偿标准实施权，必要时可由省政府副省长兼任环保委主任。市县政府参照此模式分别设立市环保委和县环保委，分别承担辖区内的环境保护管理职能。其次，加大省政府、湘江管理委员会和环保委对湘江流域管理的综合决策权和政策制定权。由省政府、湘江管理委员会和环保委负责制定跨市湘江流域区域生态补偿政策，统一实施跨市湘江流域区域生态补偿标准，提高其层次和权威，避免本地政府的短视和干扰。再次，加强省政府、湘江管理委员会和环保委对湘江流域生态补偿标准的执行力和监督力。加强湘江流域生态环境保护和生态补偿标准实施的执行和监督力度，提高执行力和监督力，把执行情况纳入当地政府的年度考核指标中进行考核，对考核不合格的领导班子及其负责人进行问责，对执行效果良好的当地政府及其职能部门予以奖励，并作为领导干部提拔晋升的重要参考。

二、完善流域管理政策，为湘江流域区域生态补偿标准实施提供政策支持

我国流域生态补偿标准实施效果不佳，除了管理体制问题之外，还存在政策手段不足的问题。借鉴国外的环境政策工具，在湘江流域区域生态补偿标准实施中，要建立健全以下几种政策。

(一)上级管制政策

由于流域水体及其周边陆域部分，既属于流域的一部分，也属于行政区域的一部分，因此流域的任何一部分水体，它同时属于不同的环境单元，这两种环境单元所承载和发挥的功能不同，经常会出现一些矛盾和冲突。此外，流域上、下游通常也分属于不同的行政单元管辖。由于流域水体的流动性，上游地区对湘江流域水资源保护和环境建设具有明显的外部性。如果没有外部约束，上游地区就会慢慢丧失流域生态建设和保护的积极性和动力，造成投入不足和保护不力。下游地区则相反，如果没有外在力量的约束下，下游地区可以免费享用上游提供的良好水质，因此可能造成过度消费，给稀缺水资源造成巨大浪费。为避免出现这种情况，必须借助外在力量进行干预和约束，其中政府作用就无可替代。中外实践证明，政府推行管制政策(命令—控制政策)是解决流域外部性问题，实现外部性内部化的有效政策手段。

在环境管制中，地方政府出于对本地经济发展等短期利益的考虑，加上流域环境保护的外部性，地方政府可能会与污染企业“合谋”，采取地方保护主义政策，并设法隐瞒真实的污染信息，共同对付上级政府的环境保护政策和生态补偿行为，因此由当地政府来实施环境管制，推行生态补偿标准往往效果不好，而上级政府可以破解这一困境，因为它有更长远的眼光，更中立的信息，还能将“外部矛盾”转化为“内部矛盾”，实现外部效应内部化，所以在流域生态补偿标准实施中，由上级政府来采取管制措施更合适、更有效。

以湘江流域为例，可由省政府制定《湘江流域生态补偿实施办法》等政策文件，也可由省政府颁布实施湘江流域环境保护和生态补偿规划等措施来提高湘江流域区域生态补偿标准实施效果的确定性。在湘江流域区域生态补偿协商时，也可由省政府来牵头有关地市级政府之间进行谈判，并及时协调各自观点立场，特别是化解矛盾和冲突，在谈判达成后，省政府还可作为谈判的见证人、评判方和监督者，组织各地市级政府进行补偿标准协议的签署、备案，并监督协议的实施。

在财政政策方面，省政府可以利用自己的行政权威和信誉保障，并超越地市级政府之间的利益瓜葛，由省政府出面，建立生态补偿财政转移支付制度，要求相关地市级政府之间各自拨付一定数额的财政资金组成湘江流域生态补偿专项资金，并成立专用帐户进行资金的日常管理、转移支付、结算监督等，提高补偿资金运营、管理的权威性和可靠性。

在补偿标准实施时，可由省政府出面，要求各地市级政府签署目标责任制，纳入地市级政府的年度政绩考核指标中，每年年度进行定量考评，并对考评结果进行通报和问责，追究其主管领导的领导责任。同时，加强标准实施的日常行政监察，通过事前、事中、事后立体的、全方位的监督检查，确保生态补偿标准的贯彻实施。

(二)区域协调政策

尽管省政府管制具有很高的确定性，但该政策必须对管制对象进行有力监督。如果规制对象“集中度”比较小，监督和管理的费用就比较高，这时就必须对政策确定性和管制成本进行均衡分析。此外，在流域生态补偿中，尽管省政府具有更高的权威性和可靠性，但不可能完全代替本地政府的所有行为，毕竟，本地政府才是补偿的当事人和行为者，无论是生态补偿标准的制定还是实施，都需要本地政府参与、协商和合作。譬如，在生态补偿标准制定中，需要本地政府之间相互协商和谈判，最后形成补偿标准协议。在生态补偿标准实施中，需要本地政府积极参与、协调和合作。其实，在生态补偿标准实施中，加强本地政府之间的协调合作既是必要的，也是可行的，因为基于协商谈判，讨价还价，利益交换和妥协，最后达成互利双赢的补偿标准协议是一种很好的利益交换和诱导机制，如果利益方彼此按照达成的补偿标准协议执行的话，可以实现利益均衡和互利双赢，具有很强的激励作用。而且，这样的政策大家都认可，实施成本也比较低，效果相对就比较好。当然，在政策具体操作时，实施方式的灵活性是比较高的，既可以通过财政资金进行转移支付，也可以通过建立专项基金、异地开发、水权交易、水电费附加、征税、捐赠等多种方式实施补偿标准。

(三)社会参与政策

在流域生态补偿标准实施时，既需要政府管制，也需要利益谈判和诱导，还需要公众的广泛参与和支持，因为流域区域生态补偿涉及面比较广、外部关系比较复杂。这种情况下，公众参与和支持的成本比较小。另外，公众参与也是环保意识教育和开启的过程，如果通过生态补偿标准谈判的宣传，发动人民群众广泛关注和积极参与到整个谈判进程中来，就能开展一场全民的环保教育活动，加强民众的环境认识，提高环保意识和自觉，使环保观念内化到民众和当事方的内心中去，把外在的强制行动转变为内心认同的自觉行为，最大限度地减少了政策执行成本，大大提高政策实效。以湘江流域为例，在湘江流域生态补偿标准的制定和实施中，可以采取提前发布信息，进行广泛宣传，发动社会民众广泛参与生态补偿标准谈判和事前听证会，听取广大民众的意见和建议，最大范围地进行集智集策，为后续正式谈判进行智力和策略储备；及时公布谈判结果，并对谈判最终协议进行广泛宣传；对协议实施情况等信息及时发布等。此外，还可利用绿色环保自愿组织、中小学校、新闻媒体、广告宣传栏、图书馆等设施和载体进行广泛宣传和教育，提高广大民众的环保意识和素质。

三、加强实施效果评估，为湘江流域区域生态补偿标准实施提供绩效手段

效果评估既是生态补偿标准实施的后序环节，也是非常重要的实施步骤，因为只有对补偿标准实施效果的客观评估的基础上，才能进行调整和改进。

(一)加强评估价值取向

在湘江流域生态补偿标准实施效果评估时，首先要确定评估的价值取向。湘江流域区域生态补偿主要解决的是区域外部性问题，本质是上下游地区之间基于利益失衡引发的不公平问题，其目的是平衡上下游利益关系，以实现上下游良性的、协调、可持续性发展。因此，在湘江流域生态补偿标准实施效果评估时，公平是核心，应放在第一位置。围绕公平的价值标准，接下来要考察湘江流域区域生态补偿标准实施究竟取得什么样的效果，即内化了多少外部性。比如，对负外部性来说，就是消解了多少负外部性，消除了多少负面影响，这是第二位的价值标准。最后，还要考察湘江流域区域生态补偿标准实施过程中，究竟产生了多少成本，成本与收益之比是多少，即考察湘江流域区域生态补偿标准实施的效率问题。

(二)完善评估技术方法

在评估技术方面，本文采用平衡计分卡(Balanced Score Card，BSC)方法。该方法是美国哈弗大学罗伯特·S·卡普兰和大卫·P·诺顿两位教授开创的一种全面、系统、有效的考察组织管理成就的绩效评估指标体系。BSC 改变了传统依赖单一财务指标进行绩效评估的缺陷，采用财务指标与客户、内部经营、学习与成长等三个非财务指标之间的相互驱动，实现“绩效考评—绩效改进和战略实施—战略修正”等多重目标。一方面，它通过财务指标保持对组织短期业绩的关注和监控。另一方面，它通过员工的学习与知识应用，提高管理绩效和客户满意度等非财务指标，共同推动组织战略目标的实现和可持续发展。BSC 通过四大指标的相互驱动，实现了绩效考评与战略控制的有机结合，实现了短期目标与长期目标，财务目标与非财务目标，业绩增长与员工成长及客户满意，竞争与协作，公平与效率，发展与稳定等之间的有效平衡，因此，它不仅是一种有效的绩效评估技术，也是一种高效的战略管理和控制工具。

湘江流域区域生态补偿及其标准的实施也是一个复杂系统，涉及上下游、各级政府之间、区域之间，政府与社会、政府与企业、政府与民众，甚至生态环境与经济、人口与社会之间，人与人之间，人与自然之间等众多复杂的关系。不仅要关注现在，也要重视未来；不仅要注重效果，还要注意成本；不仅要看绩效，也要看成员学习与成长，组织可持续发展等，因此非常适合平衡计分卡思想和方法。但该方法最早是针对企业开发的一种绩效测评技术，湘江流域等公共物品和政府组织的绩效评估具有不同性质和特点，尽管可以借鉴其考评思想和体系，但不能直接照搬套用，必须根据湘江流域区域生态补偿及其标准实施特点对其进行相应修改和调适，这样才能符合实际需要。根据湘江流域区域生态补偿标准实施的特点，拟从实施效果、实施成本、民众满意、环保素质与能力建设等四个指标的相互驱动，综合评估和改进湘江流域区域生态补偿标准实施效果(如图1)。

图1.基于BSC 的湘江流域生态补偿实施绩效评估体系

(三)构建评估指标体系

明确了评估价值和技术方法后，接下来需要构建评估指标体系。为了构建一套科学、精炼、可行、有效的湘江流域区域生态补偿补偿标准实施绩效评估指标体系，本文采取规范建构和实证检验相结合的探索性指标建构方法。主要思想和步骤为：首先根据评估价值定位和导向，借助平衡计分卡分析框架，从理论规范层面，将评估指标分为实施效果、实施成本、民众满意、环保素质和能力建设四个维度。接着分别对实施效果、实施成本、民众满意、环保素质和能力建设进行分解，转化为一些能够技术测量和实证评估的指标，从规范角度构建一套必要、精简、适度的，大约为50—100 项的补偿标准实施绩效评估指标体系。完成指标体系的规范建构之后，需要进一步对其进行实证检验和科学筛选(具体步骤见表1)，经过上述规范和实证建构，最终形成一套科学、精炼、可行、有效的湘江流域区域生态补偿补偿标准实施绩效评估指标体系。

表1.湘江流域区域生态补偿补偿标准实施效果评估指标筛选程序和规则

[1]罗伯特·S·卡普兰，大卫·P·诺顿.平衡计分卡：良好绩效的测评体系[M].李焰，江娅译.北京：中国人民大学出版社，1999.

[2]西奥多·H.波伊斯特.公共与非营利组织绩效考评：方法与运用[M].北京：中国人民大学出版社，2005.