西北少数民族地区地方政府财政支出效率评价

杨丽琴 ，刘海兵

（1.兰州交通大学 经济管理学院；2.兰州交通大学 西北交通经济研究中心，甘肃 兰州 730070）

一、研究背景

政府财政，或曰公共财政，历来是公共管理学、公共经济学研究的核心范畴，具体涉及财政规模以及结构问题。其实质是探讨政府与市场的关系，目的是有效应对“政府失灵”和“市场失灵”，进而实现经济社会协调发展。因此，政府财政支出规模和结构在不同的国情背景，在不同的社会发展阶段，面对不同的公众诉求表现各有差异。也就是说，政府财政支出的规模和结构要根据经济社会发展实际不断调适。一般来说，政府财政与经济社会发展实际越契合，其支出效率越高，反之，则越低。

随着西部大开发战略的实施和区域一体化深入发展，西北少数民族地区日益成为一个受学术界和政府广泛关注的，包括甘肃、青海、宁夏、新疆等四省（区）具有经济意义、政治意义、文化意义的复合区域型概念，作为中国的欠发达地区，经济基础薄弱且发展乏力、民族众多且人口因素复杂、文化多样且缺乏有效整合是西北少数民族地区的典型特征。这给西北少数民族地区地方治理带来严峻挑战，极大地制约着国家边疆稳定和地区社会发展。我们认为，这一问题的关键突破口在于优化政府财政结构，提高地方政府财政支出效率，以充分发挥政府的先导作用，进而推动西北少数民族地区实现经济社会协调可持续发展。可以说，地方政府财政支出效率评价是优化政府财政结构的前提和基础。

国内外学术界关于政府财政支出效率的评价已经取得了一些重要研究成果，其大致分为两类：一类侧重政府财政支出效率及其影响因素作整体性分析，大多采用DEA等非参数边界分析方法，如 Worthington（2000）、Balaguer-Coll（2002）分别对澳大利亚和西班牙瓦伦西亚地区的市政支出效率进行了测算[1]，Afonso,Fernandes（2008）评价了葡萄牙各地方政府效率[2]，刘振亚、唐滔和杨武（2008）对中国省级财政支出效率进行评价并提出了改进政府效率的对策[3]，王德祥和张权（2011）对2008年中国内地126个地级市以上城市的公共支出效率作了分析[4]，陈仲常和张峥（2011）对中国1995—2008年各地区公共财政支出效率及影响因素进行了分析[5]。周孝坤（2013）对中国西部地区政府公共财政支出效率进行了实证分析[6]；另一类侧重对政府提供某项具体公共服务的支出效率进行分析，如Sanjeev Gupta（2001）对非洲37个国家的政府卫生支出效率进行了测算[7]；Afonsoand Aubyn（2009）对中国教育供给效率进行了分析[8]，韩华为和苗艳青（2010）对1997—2007年中国31个省的卫生支出效率进行分析[9]，龚锋（2008）对2005年中国内地70个大中城市的公共安全服务的供给效率进行评估[10]，王宝顺（2011）对2005—2008年中国省级公共卫生财政支出效率进行了分析等[11]。

已有的研究成果在效率评价方法、公共财政支出指标等方面形成了有益的探索，对政府财政支持效率评价研究具有重要贡献。然而，也存在着明显不足之处，即在分析地方财政支出效率时，对地区经济社会发展目标和实际的关注明显不够，没有考虑到地区的差异性和特殊性。这是因为，财政是一种服务于经济社会发展目标的手段，特定的经济社会发展目标是评价政府财政支出效率的根据，绕开目标谈效率难免有失偏颇，作为中国欠发达的西北少数民族地区，担负着社会稳定和经济发展的双重重任，社会稳定尤为重要。基于此，本文将西北少数民族地区作为研究对象时，将社会保障和改善民生作为了其实现经济社会协调可持续发展的基础条件，因此，尝试重点从体现保障和改善民生两方面构建政府财政产出指标体系，选取2001—2012年4省（区）面板数据分析地方政府财政支出效率及影响因素，并提出相应对策，以期为优化西北少数民族地区政府财政结构提供依据。

二、模型设定和变量选择

（一）模型设定

本文在测算西北地区政府财政支出效率时，考虑到不同地区、不同时期政府财政支出效率的可比性，采用数据包络分析（DEA）和曼奎斯特（Malmquist）指数两种模型。

1.数据包络分析（DEA）。数据包络分析方法（Date Envelopment Analysis，DEA），是由著名管理运筹学家 A.Charnes和 W.W Cooper以及 E Rhodes于 1978年提出的一种“面向数据”的评价方法，是用数学规划模型来评价相同类型的多投入、多产出的决策单元的相对效率的一种非参数统计方法。由于国家或地区的公共财政系统可以视为一个将若干投入转化为若干产出的生产系统，公共支出效率即地方政府将公共财政投入转化为公共产出的相对效率。所以非参数DEA方法是测算公共支出效率的较好的方法。

假设一组可比较的DMU的数目为n，每个DMU均有m个投入X，s个产出Y。对于第j个决策单元DMUj，投入指标xi和产出指标yr的值分别为xij（i=1，…，m）和yrj=（r=1，…，s），其中 j∈J={1，…，n}。

记X=（x1，…，xm）T，Y=（y1，…，ys）T，Xj=（x1j，…，xmj）T，Yj=（y1j，…，ysj）T，则称（Xj，Yj）为第j个单元公共支出的生产活动，j∈J={1，…，n}。此时，技术效率可以定义为s个产出加权之和与m个投入加权之和的比例，线性规划：

线性规划的解θ*为 DMUj的相对效率值当θ=1时表明该DMU处于最有生产前言面上，技术效率有效；如果θ≺1，该DMU不在最有生产前沿面，技术效率无效。本文相对效率值θ即为公共支出效率。本文是基于投入角度和规模报酬可变的BCC模型测算地区公共财政支出效率。

2.曼奎斯特（Malmquist）指数。Malmquist指数是 1953年瑞典的经济学家、统计学家Malmquist提出来的，用于分析消费。Caves、Christensen和 Diewert在1982年提出Malmquist生产率指数，主要应用于生产率变化的测量。Rolf Fare等人在1994年给出了这一理论的一种非参数的线性规划算法和DEA理论相结合。[2]Malmquist指数构造的基础是距离函数(Distance Function)，距离函数是技术效率的倒数。基于产出的Malmquist生产率指数可以表示为：

Malmquist指数更多的倾向于对决策单元的动态变化，可以弥补DEA方法BCC模型只能分析每期决策单元的效率，无法反映决策单元效率变动的情况的不足。[2]Malmquist指数可以分解为几个指数，得到更为细致的动态分析。

（二）变量选择

对于地方政府财政支出效率的评价，主要是对投入变量的产出变量进行确定。对于投入变量，本文采用人均预算内财政支出作为投入变量。对于产出变量，本文重点从体现保障和改善民生两方面构建政府财政产出指标体系，包括地方政府基础设施建设、教育文化、医疗卫生、环境、社会保障、公共管理，指标体系见表1。数据来源为2002—2013年《中国统计年鉴》、《中国区域统计年鉴》。

表1 西北少数民族地区地方政府财政支出效率评价指标体系

三、实证分析

分别用DEA分析模型和Malmquist指数模型进行西北少数民族地区地方政府财政支出效率分析。

（一）基于DEA模型的财政支出效率分析

运用DEAP2.1软件，可以求出2002—2012年西北民族地区四省份的静态数据，包括技术效率、纯技术效率和规模效率，分别见表 2、表 3、表 4。

表2 2001—2012年西北少数民族地区财政支出综合技术效率得分

表3 2001—2012年西北少数民族地区财政支出纯技术效率得分

表4 2001—2012西北少数民族地区财政支出规模效率得分

1.技术效率分析。技术效率表示决策单元在最大产出下，最小要素投入的成本，主要衡量各省财政支出所带来的产出与前沿面的比较。测算结果见表2。

从表2可以看出，西北民族地区2001—2012年平均技术效率为0.874，其中最高的是宁夏，技术效率达到0.906，最低的是青海，技术效率为0.847。尽管省区间有差距，但并不明显。从各省的技术效率变化来看，2008年为一个节点，2001—2008年，各省技术效率维持在一个较高的水平，且比较稳健，但2009开始，技术效率呈逐年下降趋势。2012年时，甘肃、青海、宁夏、新疆技术效率分别为0.467，0.357，0.791，0.322。

2.纯技术效率分析。纯技术效率表示在同一规模的最大产出下，最小的要素投入成本。纯技术效率可以用来衡量政府财政支出无效率在多大程度上是由纯技术无效率造成的。纯技术效率反映了在财政支出规模一定的前提下，地方政府预算管理水平的高低和地方政府财政区域规划的合理程度，更多反映地方政府的日常经营管理政策和水平。测算结果见表3。

西北民族地区2001—2012年财政支出平均纯技术效率为0.998，表明地方财政支出的经营管理水平较高，从各个省来看，都处于效率前沿面上，而且变化幅度特别小。这也说明这些地区财政支出配置处于高效状，现有的投入都得到了较好的利用。

3.规模效率分析。规模效率等于技术效率值除以纯技术效率值，它反映规模因素对生产效率的影响。规模效率越大，表示该生产单元的生产规模越接近最优生产规模，当规模报酬递减时，应缩减要素的投入，缩小生产规模。测算结果见表4。

西北少数民族地区2001—2012年平均规模效率值为0.876，西北少数民族地区综合技术效率低，并呈递减趋势，很大程度上是由于规模效率造成的。从2008年开始，甘肃、宁夏、新疆都开始处于规模报酬递减阶段，从理论上讲，应该缩减财政支出规模。

（二）财政支出的Malmquist生产率指数分析

计算出Malmquist生产率，反映动态效率变化情况，并将其分解为技术变化与技术效率变化，判断效率的变化情况以及变化来源。

从表5可以看出，2002—2012年西北少数民族地区财政支出平均效率仅为0.857，发展严重滞后。仅2005年效率大于1，其余年份基本围绕0.85水平上下波动。其中，平均技术效率（TE）大于技术进步（TC），这说明技术效率对于财政支出效率贡献较大。较高的技术效率又是纯技术效率与规模效率二者共同作用的结果。西北少数民族地区财政支出纯技术效率值（PTE）稳定在1.000，即一直处在生产前沿面上；另一方面，规模效率值（SE）基本上处在稍大于1.000的水平。可见，财政支出是技术有效且规模最佳的，基本不存在投入冗余和产出不足。可以知道，未来提升该地区财政支出效率的关键在于促进技术进步，提升相关技术水平。

表5 2002—2012年西北少数民族地区财政支出Ma lmquist指数及其分解

图1描述了西北民族地区公共财政效率及其分解指标变化趋势，可以清楚地看到，综合技术效率（TE）由纯技术效率（PTE）及规模效率（SE）决定，总体稳定在1.000水平。而技术水平（TC）与公共财政效率（TFP）曲线变化趋势相同，波动较大且总体呈下降趋势。可见，公共财政效率小于1，是由技术水平低下导致的。从图1还可以看出，西北少数民族地区综合技术效率自2003年开始总体呈下降趋势。

图1 2002—2012年西北民族地区财政支出效率分解指标趋势图

表6 西北民族地区各省财政支出Malm quist指数及其分解

表6为西北少数民族地区各省（区）财政支出Malmquist指数及其分解，反映了各地区公共财政效率水平。可以看出，各省（区）公共财政效率均小于1。排名由高到低依次为：甘肃（0.885）、宁夏（0.884）、新疆（0.842）、青海（0.818）。各省（区）公共财政效率水平同样地由技术水平决定，四省份公共财政效率排名与技术水平排名完全一致。

四、结论及对策

本文选取西北民族地区2001—2012年的数据，运用数据包络分析DEA方法分析核算了横截面和纵截面的地方政府财政支出的技术效率值、纯技术效率值以及规模效率值，并计算出Malmquist指数及分解来衡量地方财政支出生产率的动态变化，指出生产率变动的来源。

（一）主要结论

第一，西北少数民族地区2001—2012年政府财政支出的平均技术效率为0.874，总体水平比较高，但仍有提升空间，省级差距不明显。其中，2001—2008年，各省（区）平均技术效率维持在较高的水平，且比较稳健，2009—2012年，4省（区）综合技术效率呈逐年递减趋势。

第二，西北少数民族地区2001—2012年财政支出平均纯技术效率为0.998，表明地方财政支出的经营管理水平较高，从各个省来看，都处于效率前沿面上，而且变化幅度特别小。

第三，西北少数民族地区2001—2012年财政支出平均规模效率值为0.876，总体水平较高，但呈递减趋势，很大程度上是由于规模效率造成的。从2008年开始，甘肃、宁夏、新疆都开始处于规模报酬递减阶段，从理论上讲，应该缩减财政支出规模。

第四，从Malmquist生产率指数来看，2002—2012年西北少数民族地区财政支出平均效率仅为0.857，反映了该区域发展严重滞后，同时，纯技术效率值（PTE）稳定在1.000，即一直处在生产前沿面上，另一方面，规模效率值（SE）基本上处在稍大于1.000的水平。可见，财政支出是技术有效且规模最佳的，基本不存在投入冗余和产出不足。

第五，西北少数民族4省（区）公共财政支出效率还不太高，由高到低依次为：甘肃（0.885）、宁夏（0.884）、新疆（0.842）、青海（0.818）。这是由技术水平低下导致的。

（二）对策

自西部大开发战略实施以来，西北少数民族地区公共财政投入大幅增加，公共基础设施建设和公共服务水平有了明显改善。然而，从财政支出效率的规律效率和Malmquist生产率指数来看，近年来总体效率却呈下降趋势。应该看到，当前技术效率对公共财政效率的作用已接近饱和，单方面依靠增加支出、扩大规模提升公共服务水平的发展模式已经不能满足当前西北民族地区公共财政进一步发展的需要。也就是说，如果不能从根本上转变发展思维，发挥技术进步对公共财政效率的作用，就无法冲出这一瓶颈。未来要全面建设公共财政，要让公共服务持续发展，就要将依靠扩大投入的规模化经营转变到依靠技术进步上来。西北民族地区在今后的发展中，应大力引进和推广技术，充分发挥技术进步在提升公共财政效率中的作用，带动公共财政长效持续发展。此外，在考虑地方财政收入水平制约的情况下，应提高地方政府财政收入，优化财政支出结构，主要向教育、社会保障以及医疗卫生等公共支出领域倾斜。

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