山西城镇化进程中的问题及对策建议

解 睿，张 婷

（1.山西省农业科学院 农业科技信息研究所；2.山西省社会科学院 经济研究所，山西 太原 030006）

城镇化是扩大内需、提升区域综合竞争力的现实需要，是推动经济结构调整、转变经济发展方式的战略选择，是打破城乡二元结构、促进城乡一体化发展的必由之路。党的十八大把推进城镇化作为我国推进经济结构战略性调整的四大重点之一，并强调要明显提高城镇化质量。在这样的发展形势下，山西加快推进城镇化符合国家发展战略，也对促进山西六大发展具有现实和长远的意义。

一、山西城镇化取得的进展

城镇化以人口向城镇的集聚为基本标志，它反映的是劳动力、生产要素和产业等非农化过程中向城镇集中的基本趋势。改革开放以来，山西城镇化快速推进，特别是“十二五”以来，在“一核一圈三群”城镇化总体布局下，山西大力推进中心城市扩容提质、城镇群构建、大县城和百镇建设，全省城镇化呈现出良好的发展态势。

（一）城镇化水平实现新提升

2012年，山西常住人口3 610.83万人，其中，城镇常住人口1 851.08万人，农村人口1 759.75万人，城镇化率达到51.26%。与2011年相比，全省城镇人口增加65.77万人，城镇化率提高了1.58个百分点，增长幅度高于全国0.28个百分点，在全国的位次由上年的第17位上升到第16位。这是全省城镇化率首次突破50%关口，意味着山西实现了由乡村型社会为主体向以城市型社会为主体的转变，社会结构进入新时期。从国际城镇化发展经验来看，当人口城镇化率超过30%之后，进入城镇化发展的快速增长期；城镇化率达到50%后，进入城镇化发展的强化时期。按照这一国际惯例，山西自20世纪90年代中期进入城镇化的快速增长期，2012年进入城镇化发展的强化时期。

各市城镇化呈现出竞相发展的势头。2012年，全省11个地级市中有5个市的城镇化率超过50%，较上年增加1个市。省会城市太原的城镇化率稳居全省之首，达到83.8%，比全国和全省平均水平分别高出31.3个和32.6个百分点，接近于发达城市水平。地区间发展差距也进一步缩小，城镇化率最高市和最低市之间的差距由上年43.8个百分点缩小为42.4个百分点。吕梁市、运城市和忻州市虽然城镇化率较低，但其增速分别高于全省平均水平0.27、0.32和0.17个百分点，全省城镇化发展的整体水平在稳步提高（见图1）。

（二）城镇组群发展呈现新景象

为进一步提升城镇化发展水平，山西提出打造“一核一圈三群”城镇发展体系。“一核”即由太原市区、晋中市区、清徐县城、阳曲县城构成的太原都市区，是山西城镇体系的组织核心，经济转型发展的增长极核。“一圈”即太原都市圈，是以太原都市区为核心，太原盆地城镇密集区为主体，辐射阳泉、忻定原、离柳中城镇组群的都市圈。“三群”即以大同盆地为主体，以大同、朔州为核心，包括大同市、朔州市的10个县（区）的晋北中部城镇群，以临汾、运城盆地为主体，以临汾、运城为核心，包括运城市、临汾市的16个县（市、区）的晋南中部城镇群，以长治盆地和晋城中部地区为主体，以长治、晋城为核心，包括长治市、晋城市的12个县（市、区）的晋东南中部城镇群。

图1 2011—2012年山西及各市城镇化率（%）

围绕“一核一圈三群”城镇化总体布局，山西把太原都市圈建设作为推进全省城镇化的重中之重，支持太原率先发展，并积极推动太原晋中同城化；以中心城市扩容提质、规划协调、交通牵引、政策统筹为抓手，促进阳泉、忻定原、离柳中、孝汾平介灵等外围城镇组群发展；以中心城市转型、临汾百里汾河城镇带、城盐临夏城镇组群、长治上党城镇群、晋城“一城两翼”等城镇组群为重点，加快推进晋北、晋南、晋东南三大城镇群建设。随着城镇组群建设的逐步推进，“一核一圈三群”人口集聚作用明显，对区域经济发展的辐射带动力也在增强。2012年，太原核心区常住人口458.52万人，城镇常住人口384.48万人，城镇化率达到83.85%。太原都市圈城镇化率达到63.89%，自2001年起年均提高1个百分点，明显高于当年全国和全省平均水平。“一圈三群”总人口、城镇人口、经济总量分别占到全省的74.2%、82.9%和84%（见表1）。

（三）“大县城”和“百镇建设”取得新成效

“大县城”战略是山西新型城镇化的重要战略方向，各地在推进中形成了许多具有创新性和示范意义的先进典型。如孝义市实施全域城镇化战略，集中力量搞好一流主城区建设，县城集聚了全市约76%的城镇人口；襄垣县全面推进以乡镇进城、农民进城、压煤村进城、初中进城、产业工人进城为内容的“五进城”战略，大县城发展势头强劲；怀仁县统筹谋划园区建设和城镇发展，依托城镇发展产业，依托产业发展城市，大县城建设全面升级。“大县城”战略的积极实施，使县城的人口集聚能力明显提升，全省县城的平均人口规模2012年达到6.9万人，较2010年增加0.81万人。其中，大于10万人口的县城达到13个，较2010年增加4个，5～10万人口的县城达36个，县城规模结构逐步优化。

表1 2012年“一圈三群”基本情况

“百镇建设”工程是山西统筹城乡发展的突破口。全省按照县城的标准规划建设重点镇，以“五建设两整治”为抓手，完善设施，提升城镇功能，增强小城镇吸纳人口、集聚产业的综合承载能力。一批特色小城镇发展的典型模式在“百镇建设”中陆续涌现，如孝义市梧桐镇充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，通过村民整体搬迁腾出7 100亩指标用于产业园区建设，提供就业岗位2万余个；汾阳市杏花村镇突出汾酒文化特色，规划建设酒业集中发展区、居民新区和汾酒文化一条街。这些小城镇发展模式，对于推进“百镇建设”工程，加快全省小城镇建设具有极为重要的典型借鉴和示范引领作用。

二、当前城镇化面临的突出问题

虽然在城镇化推进过程中的突破可圈可点，成就可喜可贺，但反观自身，环顾左右，山西还有不得不承认的差距和问题，影响和制约着全省的城镇化进程。

（一）城镇化率总体偏低，滞后于工业化水平

虽然近年来全省城镇化率明显提升，但与全国平均水平相比差距依然较大，2012年山西城镇化率低于全国1.31个百分点，与城镇化率最高的5个省份广东（67.4%）、辽宁（65.65%）、浙江（63.2%）、江苏（63%）、福建（59.6%）相比，差距更为明显，山西城镇化发展仍有较大的提升空间。从城镇化与工业化的比较来看，2000年以来山西经济发展速度加快，尤其是工业化率远高于全国平均水平，而城镇化率却一直不及全国平均。2004—2007年全省工业化水平分别快于城镇化率14.2%、14.2%、15.3%和16%，呈现出不断扩大的趋势；2009—2010年受金融危机的影响，两者间的差距稍有收窄；到2012年，全省工业化水平52%，城镇化与工业化之比为0.99，虽然比2011年（0.93）上升了0.06，但仍低于国际公认的1.4～1.5的合理区间，全省城镇化明显滞后于工业化水平。

（二）城镇规模小，区域带动力较弱

2012年，全省22个设市城市的平均人口规模为44.6万人，远低于全国平均水平。一般而言，一个城市的人口在100～400万人之间净规模收益最大，而山西全部设市城市中，除太原、大同的人口规模超过100万人以外，其它20个市的人口规模均在100万人以下，其中还有13个市的人口规模不到50万。另外，县城和建制镇的人口规模也明显低于全国平均水平。山西县城平均人口规模为6.87万人，而全国的平均水平是9.53万人；建制镇的平均人口规模0.66万人，全国平均为0.99万人（见表2）。总体来看，山西城镇规模较小，人口集聚能力相对较弱，一些小城镇还存在产业结构单一、后续发展能力不足、设施缺乏以及功能不全等问题，辐射能力有限，区域带动作用不强。

表2 山西与全国城镇数量、平均人口规模比较

（三）资源型城镇比例高，城市功能不完善

山西是典型的资源型地区，以资源采掘业为主的产业结构以及长期以来随矿建居的模式，导致全省资源型城镇的数量较多并且布局分散。全省22个设市城市中就有大同、阳泉、长治、晋城、朔州、古交、霍州、孝义、介休、高平和原平11个市属于资源型城市，其中8个市（大同、阳泉、晋城、朔州、孝义、霍州、介休、古交）是典型的资源型城市。资源型城市不具备一般城市应有的对社会经济的组织、协调和管理功能，难以承担起对周边区域服务、集聚和扩散的中心功能，制约着城市的进一步发展。其中一些资源依赖型城镇面临着资源枯竭的问题，在传统产业走向夕阳化的同时，新兴工业和接续替代产业却尚未发展壮大，无法支撑地区经济的发展，城镇的可持续发展令人堪忧。

（四）城镇群发展滞后，内部差异明显

城镇群建设虽取得了一定成效，但其规模效应和集聚效应尚未得到充分发挥，城镇组群整体协调发展的态势尚未形成。2010—2012年，“太原都市圈”总人口占全省的比重仅提高了0.6个百分点，城镇人口占全省的比重下降了0.4个百分点，GDP占全省的比重提高2个百分点；“一圈三群”总人口占全省的比重下降了0.4个百分点，城镇人口和GDP占全省的比重仅提高0.7个和0.8个百分点，增幅比较有限。城镇群之间的发展差异也较明显。太原都市区（一核）城镇化质量较高，但是太原都市圈（一圈）的空间差异明显，中心城市太原市、晋中市与外围区域的忻州市、吕梁市城镇化质量差距悬殊，空间结构呈现典型的“中心-外围”格局。三大城镇群中，晋东南城镇群发展较快，而晋北城镇群和晋南城镇群尚显滞后，三大城镇群内部的中心城市与次中心城市也未形成明显梯度，中心城市还需要通过完善城市功能、提升层次来增强对周边腹地的辐射带动能力。

（五）数字城镇化高于实际城镇化，“人的城镇化”水平低

按照我国对城镇人口的统计标准，在城镇连续居住6个月以上的外来人口，均被作为常住人口统计为城镇人口。按照这种统计口径，2012年山西常住人口城镇率为51.26%，户籍人口城镇化率为33.48%，两者相差17.78个百分点。这部分虽在统计口径上成为城镇人口，却是没有城镇户籍的农业转移人口，无法享受到与城市居民同等的公共服务、社会保障以及公民权利，处于“就业在城市，户籍在农村；生活在城市，根基在农村；收入在城市，积累在农村”的状态，属于“半城镇居民”。尽管近年来通过户籍制度改革，山西户籍城镇人口的比重在逐步提高，但2012年仅比2006年提高2.13个百分点，而同期常住城镇人口比重则提高了8.86个百分点，户籍人口城镇化速度明显滞后。现行户籍制度以及附着在户籍之上的各种福利制度极大地限制了农业转移人口市场化进程，成为影响城镇化质量的主要梗阻。

三、对策建议

当前和今后一个时期，山西就强化规划的引领力和建设的创新性，按照“一核一圈三群”城镇化格局，根据大中城市提质、小城镇建设、矿城转型、城镇群发展等不同层面的情况，走出以人为核心具有山西特色的新型城镇化道路。

（一）加快城镇扩容提质步伐

把加快推进区域中心城市、大县城和重点小城镇建设作为市域城镇化、县域城镇化、城乡统筹推进的主要路径，增强城镇的承载力和辐射力，为经济发展和人口集聚搭建平台。

1.提升中心城市集聚力和辐射力。在城市群中，中心城市、大城市将发挥集聚功能，起到增长极的作用。要支持太原率先发展，把城镇化深度发展作为其经济社会发展的战备重点，使其在城市经济结构、环境竞争力、城市功能上担负起区域经济的组织核心职能。重点发展高端制造业，现代服务业和高新技术产业，提升太原的科技、教育、人才聚集辐射作用，把太原建设成中部地区重要的中心城市、资源型经济创新驱动市和现代宜居城市。积极培育和建设长治、阳泉和临汾3个大城市。目前，长治和阳泉的城市人口已经超过50万人，主要应在培育城市的主导产业、增强城市的综合服务能力和辐射功能上做文章。而临汾则应扩大城市规模，提升城市等级，使其成为晋南地区的一座大城市。充分发挥中心市区的先导效应、组织效应和集聚效应；提升城市综合功能，调整城市经济布局，建立城镇化与工业化互动发展机制。

2.提高县城和重点小城镇承载能力。将加快县城发展作为推进城镇化的重要抓手，深入实施“大县城”战略，通过大县城建设，培育一批新的中小城市，逐步减少5万人以下的县城。引导优势资源和要素向县城集中，使县城成为具有较强经济辐射能力的县域增长点。推进产业集聚区建设，每个重点县市重点抓好1个产业集聚区建设，充分发挥产业对城镇化的支撑作用，带动县城经济发展，增强县城吸纳人口的能力。完善城镇功能，增强县城现有工业、交通运输、商贸服务等职能，加强县城基础设施、市政公用设施和公共服务设施建设力度，改善人民环境，提升城镇品位，增强县城承载承接功能。以“百镇建设”为突破口，着力提高小城镇的承载能力。创新百镇建设机制，对吸纳人口多、经济实力强的镇赋予相应的管理权。根据小城镇自身区位和资源优势，推动小城镇突出发展特色、融入中心城市区域、辐射农村腹地，更好地构建城乡互动互补关系。

（二）实施工矿城市“再城市化”战略

对工矿城市实施以城市产业升级和载体功能提升为重点的“再城市化”战略，提高资源型城市城镇化发展的质量和效益。

1.加快工矿城市产业转型。工矿城市的产业转型是其“再城市化”的关键内容。应按照工业新型化的总体战略，改造提升资源型产业、积极发展新兴产业和现代服务，实现支柱产业的多元化。要积极利用高新技术和先进适用技术提升改造传统产业，延伸产业链条，提高产业附加值。大力扶持发展新能源和再生能源，积极支持节能减排新技术、新产品和新材料科技攻关。推动先进装备制造、现代煤化工、新能源、新材料、特色食品加工等新兴产业发展。落实山西省政府出台的关于支持服务业发展的若干政策措施，大力发展现代服务业。加快现代物流业、金融服务业、商贸服务业、旅游业等第三产业的发展，提高第三产业在地区生产总值中的比重，减少经济增长对工业产业的过度依赖，相对控制对能源消费总量的过度需求。

2.强化工矿城市载体功能。增强城市的综合服务能力，促进资源型城市由工业生产中心向现代人民中心的转化。按照产城互动，一体化布局的要求，将工矿企业的发展与驻地城市的发展统一起来，实现融合与互动。解决工矿企业与驻地城市的二元化问题，协调煤矿企业、驻市大矿优先解决本地劳动用工，建立用地企业按比例吸纳当地农村劳动力就业的制度。对招用当地就业困难人员、转移搬迁的失地农民的企业，给予税收优惠等就业扶持政策。

（三）提升城镇群人口与经济集聚能力

城镇群、都市圈、经济带是当今人口、经济活动的主要聚集区和区域经济发展最具活力的区域。要继续把城镇群崛起作为提升山西区域核心竞争力的重要途径，提升城镇群对人口和经济的集聚能力。

1.加强科学规划与统筹协调。在市场经济情况之下，政府对城镇化建设发挥作用，最重要的体现是在规划体制。要发挥规划对城镇群建设的先导和统筹作用，组织实施“一核一圈三群”协调发展规划和重点城镇组群规划，并以此为根据修改有关市、县的总体规划，促进城镇群一体发展。建立起城镇群统筹协调机制，以建立联席协商、规划协调、设施对接、用地统筹、政策同享机制为重点，着力推进太原晋中同城化、长治上党城镇群、临汾汾河百里新型经济带、大同都市区建设，整合中心城市与周边城镇发展关系，提高城镇群集聚人口和新型产业的能力。

2.推进基础设施和服务联建共享。加快交通、通信设施为重点的基础设施一体化建设，推进太原晋中同城化。加强太原晋中及介孝汾、忻定原、离柳中城镇组群与长治上党城镇群、临汾百里汾河新型经济带城市之间道路、供气、供水、供热等市政公用设施的城市间对接与联建共享。做好服务的对接，先行推行教育、科技、文化资源共享，重点做好交通物流、金融、电信同城化。

（四）加快“人的城镇化”，提高城镇化质量

城镇化发展重点应由“物的城镇化”向“人的城镇化”转变，通过一系列的城镇化体制机制创新让农业转移人口顺利转化为市民，变“边缘人”为“主体人”，实现以“人”为中心来推动城镇化的发展。

1.深化户籍制度改革。目前，城乡户籍制度的最大差别在于其“含金量”的不同，户籍制度实已演变成与户口性质相挂钩的社会福利和利益分配制度，存在着明显的“功能超载”问题。因此，“人的城镇化”应首先从户籍制度改革开始，消除城镇户籍人口和农村户籍人口身份上的差异。户籍制度改革最重要的就是要逐步剥离附着在户籍上的各项福利制度，还原户籍的人口登记功能。从资源和环境的承受能力来看，当前山西的户籍制度改革可先从小城市入手，5年内放开中小城市的户籍，完善暂停人口登记制度，建立以居住地为准的新型居住证制度。政府应重点加大对中小城镇的财政、金融、用地等支持力度，使公共资源更多地向中小城镇倾斜，为中小城镇产业的发展和外来人口就业和定居创造条件。以中小城市的户籍改革为突破口，向大城市推进，使在城镇稳定就业和居住的农业转移人口有序变为城镇居民。

2.完善公共服务和社会保障制度。户口的转换是形，社会福利的分享是实。推进“人的城镇化”，关键是稳步推进城镇基本服务由户籍人口向常住人口全覆盖，保障在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇居民的福利待遇。当前阶段，应重点推进农业转移人口在就业创业、子女教育、医疗卫生等方面的公共服务纳入城镇社会福利体系中，与城镇居民享受同等待遇，加速市场化进程。深化社会保障制度改革，扩大城镇社会保障覆盖面，将农民工和失地农民纳入城镇社保体系中，推进社保关系跨区域转移接续。加快推进医疗、失业、工伤和生育保险省级统筹，巩固完善基本养老保险省级统筹，加快城乡居民基本养老保险制度整合和管理服务一体化。健全和完善以政府为主提供基本保障，以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。

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