文化视域下印度高等教育复合治理模式探究①

赵学瑶，宋改敏

（天津职业技术师范大学，天津 300222）

文化视域下印度高等教育复合治理模式探究①

赵学瑶，宋改敏

（天津职业技术师范大学，天津 300222）

印度高等教育在发展过程中，受历史发展与社会变迁的影响，确立了适合本国文化传统和现实国情的高等教育复合治理模式。高等教育复合治理模式就是将结构和功能各异的高等教育单一治理模式有机整合的模式聚合体，其实质是规范了政府、社会、高校三者在控制、协调和分配高等教育中的权力。印度在其漫长的历史发展过程中分别受到英国盎格鲁-撒克逊文化、前苏联集权文化以及美国市场文化的影响，最终形成了现在的公立、私立高校都采用的“学者自治”型、公立高校所采用的“政府主导”型、私立高校选择的“市场导向”型三者结合的混合治理模式。

高等教育；复合治理；文化变迁；印度；濡化

美国斯坦福大学教授马丁·卡诺依和拉菲克·多萨尼［1］将印度高等教育发展分为四个阶段。第一阶段是20世纪40年代以前，英印政府对高等教育推行“放任政策”；第二阶段是20世纪40年代末至20世纪60年代初，印度中央政府不断加强对高等教育的垄断和控制，逐步显现出中央政府“高度集权”的官僚式治理趋势；第三阶段是20世纪60年代末至20世纪80年代初，印度中央和各邦政府协同治理高等教育，最终形成了中央和各邦政府主导型的“双元集权”治理结构；第四阶段则从1984年至今形成的“复合治理”模式。至此，印度高等教育的中央和各邦政府主导型的“双元集权”治理结构，被政府、社会、高校共同治理的新型“复合治理”模式所取代，印度高等教育随之进入了鼎盛发展阶段。

一、印度高等教育复合治理模式的内涵

在印度高等教育治理中，复合治理模式是将结构和功能各异的高等教育单一治理模式有机整合的治理模式聚合体，是政府、社会、高校三者之间在控制、协调和分配高等教育权力过程中形成的治理模式。它主要包括“学者自治”型、“政府主导”型以及“市场导向”型三种治理模式，即公立、私立高校都采用的“学者自治”型［2］、公立高校所采用的“政府主导”型［3］、私立高校选择的“市场导向”型［4］治理模式。

从系统组织学角度看，复合治理模式是印度高等教育治理结构现代化的重要体现，也是各利益主体权力制约和平衡的有效途径。但在高等教育系统的治理概念中，复合治理属于非规范化的高等教育治理的范畴。治理过程常常受外部环境及各利益主体主观意志的影响而不同于以往的规范治理程序。复合治理过程不仅受高等教育系统内多元行为主体［5］的目标权力追求的影响，还是各利益主体权力冲突和博弈的过程。换言之，复合治理通常在高等教育学术组织内向代表不同利益目标的权力群体倾斜，特别是多元利益目标的权力群体。最终，复合

治理中的最主要受益人一般是政府利益群体。然而，由于印度政府片面追求经济发展指标，过多强调高等教育的社会功能，而忽视高等教育质量和国际竞争力的问题，强制运用行政手段制定政策和规划，这使得不同权力和利益群体在高等教育治理方面的行政权分配问题存在利益分歧和冲突，从而导致各行为主体间的利益博弈。

二、印度高等教育复合治理模式的特征

印度高等教育复合治理模式，是在不同历史时期出现的治理方式，大体经历了三个阶段，表现出不同的特征。

（一）第一阶段：“学者自治”型治理模式

“学者自治”型治理模式形成于英殖民统治阶段（约1757-1947年），并一直沿用至今。1857年，英印政府在印度的钦奈、加尔各答和孟买分别建立了钦奈大学、孟买大学、加尔各答大学，这三所公立大学的建立，标志着印度现代高等教育体系的初步建立［6］。尽管具有现代意义的高等教育体系已经初步建立，但受英国传统自由主义思潮的影响，英印政府却对印度高等教育实施“放任政策”，坚持“高校自治”，倡导“学者自治”。在“放任政策”的推动下，1882年成立的印度教育委员会继续推行“高校自治”和“学者自治”的高等教育管理方式，同时还鼓励非政府团体参与高等教育的治理。由此推知，“学者自治”型治理模式应形成于19世纪50年代后期的英殖民统治阶段。

截至20世纪40年代，为了适应社会和经济的发展需求，印度先后实施了与其社会和经济制度相匹配的“政府主导”型和“市场导向”型治理模式，但“学者自治”型治理模式因其独特的特点而沿用至今。梳理“学者自治”型治理模式的发展历史，发现该模式的特征是强调学科或专业领域内的学术自治和学术自由。学术自治的核心问题是高校事务内部自治应该实现行政管理与学术决策相分离。即在高校内部自治中，高校日常行政事务交由以校长为代表的校务委员会来处理，而学术事务则由学者、教授民主选举出来的学术委员会来负责。现阶段，印度高等院校的内部自治主要由大学评议会、大学行政委员会、“大学设置学术评议会”［7］来负责。其中，学术事务由大学学术委员会处理，主要负责制定高校内部的学术标准，指导和监督大学行政委员会执行学术标准。而学术自由则指高校师生有权独立思考和科学研究、有权追求真理和事实的科研精神、创新精神。学术自由的典型特征是鼓励师生自由表达观点和思想、自由决定学习和研究的课题、自由探讨相关学术科研问题和社会热点问题，教授自由开展各类学术交流活动，倡导批判性思维，追求学术道德。

（二）第二阶段：“政府主导”型治理模式

“政府主导”型治理模式起源于尼赫鲁执政时期（1947-1964年），形成于英迪拉·甘地统治阶段（1966-1984年），发展于20世纪80年代初期，是继印度独立后，按照西方启蒙思想家的构想实行议会民主制，推行民主政治下的产物。但尼赫鲁因拥有广泛的民意支持、良好的社会基础及个人魅力，从而使其领导的国大党一党独大，长期控制印度政坛。此阶段，这种党政高度集权的政治生态，一方面为中央政府加强对高等教育的集权控制提供了优越的政策支持和法理依据，另一方面也为中央政府“高度集权”的官僚式治理结构的产生提供了制度保证和经济保障。随后，党政高度集权的政治生态渐渐被萌芽中的多党竞争、多党联合执政的政治格局所取代，英迪拉·甘地领导的中央政府迫于政治形势的变化，将部分高等教育管理权下放到各邦政府。这不仅在一定程度上扩大了各邦政府对高等教育管理的自治权力，还客观上促进了中央和各邦政府主导的“双元集权”治理结构的出现。20世纪80年代初期，受新自由主义思潮的影响，印度的政府、社会与高校的关系得到调整。在此大背景下，政府主导的三者共同参与的新型“复合治理”模式应运而生，并逐步成为印度政府提高高等教育质量、增强高等教育国际竞争力、“推进高等教育全球化范式进程”［8］的重要管理手段。

“政府主导”［9］型治理模式的主要特征是确立了印度政府在国家高等教育系统中的核心地位和主导作用，其核心地位具体表现在印度宪法以及印度的各类法律法规条款中。例如，1949年11月通过并于 1950年正式实施生效的《印度宪法》规定“高等教育的管理权限归各邦所有，但中央政府有权协商并决定高等教育或者研究与科学技术机构的标准”［10］。其主导作用则通过政府制定高等教育法律法规和政策，提供高等教育经费，组建各级各类高等教育

管理机构等途径来履行高等教育宏观管理的公共服务职能。这种主导作用通过法律法规制定，政策制度保障、管理机构设置、教育经费支持呈现出来（见表1）。

表1：印度“政府主导”型治理模式的途径

（三）第三阶段：“市场导向”型治理模式

“市场导向”型治理模式萌芽于英迪拉·甘地执政时期（1966-1984年），产生于20世纪 80年代初期。从20世纪60年代中后期至80年代初期，印度政坛开始出现多党竞争、多党联合执政的格局，而国大党党政高度集权的政治生态局面也被彻底改变。印度政治力量由单一霸权逐步转变为多足鼎立的发展趋势，削弱了中央政府对高等教育的影响力和控制力，扩大了各邦政府的高等教育自治权。此阶段，尽管各邦政府获得了部分高等教育自治权，但中央政府却牢牢掌控着高等教育财政经费分配权，不仅使各邦政府对高等教育的经费投入短缺，而且在某种意义上也阻碍了印度高等教育的扩张速度和规模。为此，各邦政府将中央政府划拨用于公共服务的财政拨款分配给私立学院，作为维持学院运营支出的费用。通过为邦内私立学院提供经费资助，各邦政府逐步将私立高等教育纳入到国家高等教育体系中，印度私立高等教育呈现国有化发展趋势。尽管如此，受资助的私立学院仅能维持学院的日常运营支出，而其教学和科研活动经费仍然极度匮乏。面临着邦政府对高等教育经费投入不足和邦立高校活动经费短缺的现实，各邦政府着手制定社会力量投资私立高等教育的规划，其目的是逐渐使“印度高等教育从公共福利性事业走向自由市场型”［11］。由此可知，英迪拉·甘地执政的十几年间，错综复杂的政治和社会环境为印度高等教育逐渐从公共福利性事业走向自由市场型创造了良好的生态条件，并使“政府主导”型高等教育转型为“自由导向”型高等教育。印度高等教育在从公共福利性事业走向自由市场型的大背景下，“市场导向”型治理模式随之萌芽于英迪拉·甘地执政时期，并逐步形成于20世纪80年代初期。

在这一历史时期，印度政府因其财政紧缩而较大幅度地缩减了其对高等教育的经费投入。根据不完全统计，在这一阶段，“中央和邦政府对高等教育经费投入的总额远不及其国民生产总值的50%”［12］。为了解决高等教育经费短缺的难题，印度政府制定并实施了“多渠道筹资”的教育举措。其中，鼓励社会力量投资私立高等教育是“多渠道筹资”的一项重要举措。20世纪80年初期，各邦政府仅允许少数具备办学资质和办学条件的企业和慈善团体投资兴办各级各类私立学院。然则，数十年后，大批社会群体在“政府鼓励社会力量发展私立高等教育”政策的支持下，纷纷投资兴办各类私立专业学院，这标志着“市场导向”型治理模式的初步形成。据全印技术教育委员会的权威统计，“2008年，印度各社会群体共计投资创办了1691所新式各级各类专业学院，这意味着于每天兴建4所专业学院。新建的各类专业学院主要涵括工程、技术、建筑、医学、教育、管理、农业等学院，且大多数都提供四年制的工程教育”［13］。

“市场导向”型治理模式的特征表现为如下两个大的方面：第一，引入社会量办学，弥补国家高等教育经费严重短缺的现状；第二，允许私立学院自筹经费，为自筹经费学院的产生和发展提供了政策支持。“市场导向”型治理模式影响下衍生的自筹经费学院，其运营和管理模式表现出了一些新的特征（见表2）。

表2：自筹经费学院管理运营模式分析

此外，自筹经费学院还在“市场导向型”治理模

式理念和原则的指导下，改革传统领导方式和管理模式，成立了“大学管理委员会”［14］。其主要职责有以下五个方面：第一，任命学院院长、行政和科研人员；第二，筹集和管理学院经费；第三，制定学院长期发展规划；第四，审查学院年度工作计划；第五，聘任专职行政人员负责设备管理、教师聘任、财政审批等行政和学术事务。

综上所述，复合治理模式是在以上三种单一治理模式的基础上融合而成的治理模式，它具有以下六个方面的特征：第一，治理主体多元化，它包括传统政治精英、商界大佬、低层社会群体、全球化倡导者、战略家及其他阶层群体；第二，治理目标多样化，它涵盖改善高等教育质量、提高高校成本效率、促进入学机会均等、提升高等教育国际竞争力等；第三，治理结构复杂化，从一元治理向二元治理过渡最后转变为复合治理；第四，治理渠道系统化，它囊括行政干预、监督和管理、社会团体参与治理以及自我治理一体化的治理系统；第五，治理空间扩大化，从传统的院校治理向与院校治理相关领域转变；第六，系统功能全面化，它不仅关注教育的个人功能，还关注教育的社会功能，更侧重教育功能之间的协调。

三、印度高等教育复合治理模式的文化根源

复合治理模式形成的原因是十分复杂的，但文化却是最深层次的根源。印度是历史悠久的文明古国，其发展大致先后经历了古印度阶段、殖民阶段、现代独立阶段的演变过程。伴随着历史的发展脉络，印度文化则经历了从传统古印度文化到殖民时期以盎格鲁-撒克逊为主导的西方文化，再到独立后仿效前苏联、借鉴美国的双元文化的变迁历程。而体现在教育领域内，历经不同形态的历史发展和文化变迁之后，印度最终形成了现代意义上的高等教育复合治理模式，究其高等教育治理的历史文化根源分析如下：

历经190多年的英国殖民统治，印度秉承盎格鲁-撒克逊民族文化，保留斯拉夫民族传统的生产方式和生活方式，并接受其语言、文化和生活习惯，两种文化间相互“濡化”［15］，使印度传统文化的性质、形式、内容变迁为“学术自治和学术自由”的治理文化价值观。印度在“学术自治和学术自由”的治理文化价值观的影响下，最终在高等教育治理的实践中，选择了公立和私立高校皆有的“学者自治”型治理模式。

获得国家和民族独立后，印度以种姓制和佛教为根基的传统文化与斯拉夫民族集权政治文化相互“涵化”［16］，使印度传统文化的性质和结构发生变化并逐渐变迁为中央和邦政府操控印度高等教育的高度集权的行政文化价值观。高度集权的行政文化价值观，使印度在高等教育治理实践中最终选择了中央和邦政府共同治理公立高校的“政府主导”型治理模式。

20世纪50年代以来，印度的传统民族文化，借鉴吸收美利坚民族的技术知识、社会结构、思想观念，并接受和认可美利坚民族的风俗习惯、语言文字、传统文化，两种文化间相互涵化，使印度传统文化的形式和内容发生变化，并逐步变迁为倡导社会力量参与高等教育的“自由和实用主义”治理文化价值观。印度在“自由和实用主义”治理文化价值观的影响下，最终在高等教育治理实践中，选择了适合现实国情的社会力量参与高等教育的“市场导向”型治理模式。

四、结论

现代意义上的印度高等教育复合治理模式根植于印度民族的文化土壤中，其内涵与外延、特征与结构在印度民族历史发展和文化变迁中经历了一个动态发展的过程。其发展则大致先后经历了殖民阶段、现代独立阶段、改革阶段的演变过程。伴随着历史的发展脉络，印度文化经历了从殖民时期以盎格鲁-撒克逊为主导的英国文化，到独立后仿效前苏联集权文化，再到改革阶段借鉴美国市场文化的变迁历程。历经不同形态的历史发展和文化变迁，印度高等教育治理模式依次经历了“学者自治”型、“政府主导”型、“市场导向”型的演变过程，并逐步演化为“三元一体”的高等教育复合治理模式。此外，在高等教育复合治理模式的形成过程中基于文化适应的需要，印度高等教育的传统治理模式或多或少都发生了一定的变异。由此可知，因族际交往（与盎格鲁-撒克逊民族、俄罗斯族、美利坚民族）而发生的文化变迁是影响印度高等教育复合治理模式形成及特点的根本原因，印度独特的历史文化是印度高等教育复合治理模式形成和变迁的重要根源。

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［2］［3］［4］Clark B R.The Higher Education System：Academic Organization in Cross-national Perspectives［M］.California University of California Press，1986：229，260.

［5］李明忠.“治理”视野下的中国高等教育管理结构［J］.现代教育管理，2010，（6）：9-10.

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［11］黄建如.比较高等教育——国际高等教育体系变革比较研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2008：248-249.

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（责任编辑：于 翔；责任校对：赵晓梅）

The Composite Mode of the Higher Education Governance in India from the Perspective of Culture

ZHAO Xueyao, SONG Gaimin
（ Tianjin University of Technology and Education，Tianjin 300222）

In the process ofthe development of higher education，India established a composite governance mode of higher education fit for its cultural conventions and national conditions under the influence of historical development and social change.The composite governance mode of higher education is an organic polymer integrated with several single governance mode with different structure and function.Its essence was to do the specification about how to control，coordinate，and allocate the higher education power among the government，society，colleges and universities.In the influence of the Anglo-Saxon culture，the Soviet’s totalitarian culture，and the market culture in United States，India eventually formed the composite governance mode of higher education together with“Academic autonomy”type used in public and private school，“government-centered”type adopted in public and school，and“market-oriented”type used in private school.

higher education；composite governance；cultural changes；India；acculturation

G649.1

A

1674-5485（2015）02-0052-05

国家社会科学基金“十一五”规划2010年度教育学一般项目"职业院校‘双师型’教师专业标准及其培养模式研究”（BJA10093）。

赵学瑶（1986-），男，山东青岛人，天津职业技术师范大学硕士生，主要从事高等教育研究；宋改敏（1967-），女，河南许昌人，天津职业技术师范大学教授，博士，主要从事课程与教师教育研究。